量与质_城市经营理念的核心_刘博敏

刘博敏󰀁󰀁(东南大学建筑系)

量与质,

󰀁󰀁城市经营理念的核心

󰀁󰀁城市经营这一理念引入到城

市规划中来,是中国城市进入新

世纪后的一个鲜明特征。迫于经济增长需求的压力,地方政府常

将城市当作一个󰀁企业󰀁来经

营,采取各种可行的手段与方

式,争取在较短时期内,实现城

市发展目标。不管专业规划人员承认与否,城市规划作为落实城

市发展目标的手段,跟着不断变

化的政府目标而变,这是城市经

营引入到城市规划中的最明显特

征。城市经营在理念上仍是一种自上而下的模式,如同依赖少数

精英来管理企业的运作,这与现

行我国城市行政管理模式相一

致。因此,在需保持城市经济持

续稳定增长的政府工作目标下,

采取󰀁经营󰀁模式来运作城市资源,应是一个有效方式。总体上

讲,城市规划以城市土地利用为

手段,以寻求城市这个复杂系统

的长期和谐平稳发展为目标,而

城市经济上要在近期内取得较大发展的话,寻求城市发展的增长

点是一种普遍性的选择,无论是

新建城市高新技术产业园,还是

北京奥林匹克中心新选址,都意

味着打破城市原有规划的平衡。城市经营更侧重这种以发展为目

标的突破,它的目标是利用城市

有限的资源来提高城市的发展能

力,其核心是城市发展的󰀁量󰀁

与󰀁质󰀁。1󰀁城市发展的量与质

城市发展,在经济学上的意

义是城市财富的增加,即城市的

投入产出的效益是增长的,其中

产出以投入为基础,且大于投

入。现代城市发展取决于城市能够吸引社会资本投入的多少,假

设在一特定区域内的社会投入在

城市发展中的资本是一定的话,城市能从中分得多少份额就是城

市竞争力的体现。城市发展处在

与周边城市的竞争势态中,城市

的吸引力由市场决定,城市投入

产出在城市之间是可比的,用数字表达出来,就成为城市经营中

所要求的󰀁量󰀁。

城市是以土地、基础设施与

其拥有的资源为发展的投入,以

城市经济的增长、就业岗位的增加、城市竞争力等的增长󰀁量󰀁

为发展目标。与城市本体或其他

城市相比,城市发展的成果󰀁󰀁量󰀁所反映出来的差异性是城

市发展的󰀁质󰀁,城市发展󰀁质󰀁

的集中体现是:市民生活水平与社会福利的提高。

作为城市经营者的政府,所

能运作的投入󰀁量󰀁主要是土

地、城市基础设施、城市交通、

对外联系的便捷性与城市吸引投资政策上的优惠,希望得到的产

出是吸引投资量的增加、城市产

业规模的扩大、城市GDP增长、

税收与财政的增加、市民收入的

提高、城市就业岗位的增加等。量的增加必然会导致城市发展质

的变化、产业发展结构变化及其

发展前景、城市生活水平的提

高、城市生态环境的改善、城市

在区域中的地位提升。2󰀁城市发展的量与质的转化

处在不同发展水准城市的经

营目标是不同的,相应发展所追

求的量与质的目标也不同。从城

市成长过程上看,总是遵循由量

到质的发展模式,因此城市经营可分为三个阶段。

首先,处在发展初级阶段的

城市,追求󰀁量󰀁的增长,以城

市廉价的土地来吸引投资,力求近快增强城市经济的发展能力,

这是󰀁出售资源型󰀁的经营方

式,以低成本来吸引项目进入城

市,近期可能在规模与投资上形

成较大的增长,但项目效益有

限,项目发展的生命力不强。这一阶段过度追求这种低水平󰀁量󰀁的增长,极易造成城市土

地资源的浪费。

城市经营的第二阶段是在城

市发展初级积累的基础上,形成城市发展的优势。城市引入的投

资应有质的区分,如夕阳产业与

朝阳产业的不同。城市中有发展

前景的功能应形成集聚,在区域

或更大范围内形成发展优势,这是一种质的变化,城市经营理念

从给你󰀁低成本󰀁转变为󰀁带来

高效益与回报󰀁。

城市经营的第三阶段,追求

城市整体实力的增强。城市发展从重视硬件转变到硬软并重,城

市环境与特色建设重要性变得突

出起来,城市在物质环境建设的

同时,注重城市精神与文化的并

进,城市在许多方面形成质的变

化,如传统产业转变为高新技术产业,一般城市成为最适宜人居

住的城市以及国际花园城等。城

市品牌是城市经营的目标,城市

特色是城市品牌的灵魂。

3󰀁城市发展中的适宜增长途径城市的发展变化都会以󰀁量󰀁与󰀁质󰀁形式表达出来。

城市在经营上所寻求适宜城市发

展的方式,就是意味着寻找这种󰀁量󰀁与󰀁质󰀁的关系。城市发

展中常见的经营方式就是城市发

展󰀁量󰀁与󰀁质󰀁关系的转换。

(1)从城市形象工程到民心

工程:城市的管理者󰀁󰀁󰀁政府在

市民心目中的威信是十分重要的。城市经济指标的增加,并不

一定让市民能感受得到,而能让

市民真正受益的工程,被称之为

民心工程。中国许多城市实践表

明,城市环境形象的改善与美化

常常是地方政府受到市民拥戴的笔谈会PENDISCUSSION

2002年第26卷第8期26󰀁最佳缘由。这是一种追求城市󰀁质󰀁变化的方式,改变市民与

投资商对政府的看法,增强政府

的可信度,有利于调动城市各方面的积极因素来发展城市。

(2)注重城市功能发展的聚

集效益,打破城市规划中的均质

现象:利用城市特定功能󰀁量󰀁

的聚集,促成城市特定地区󰀁质󰀁的变化,构筑城市发展的

新增长点。南京仙林地区大学项

目的聚集,将原定城市发展新区

性质改变成为大学城,导致该地

区开发投资热的形成。

(3)注重城市发展的多元化,满足市场与可持续发展要

求:城市中任何一种项目没有新

意的重复建设会导致该类型项目

投资效益的降低,多元化发展是城市发展实际需求的反映。因

为,任何一种产业都是有生命周

期的,当城市主导产业成为夕阳

产业时,城市中必须有新的产业来代替,这是以多元化󰀁量󰀁的

基础来保持城市经济发展势头󰀁󰀁󰀁󰀂质󰀁的不变。

(4)利用项目与大型活动带

动城市经济发展:城市中重要项

目安置会直接影响其周边地区的发展,如市政府的搬迁、大型活

动设施的建设,均会影响城市开

发投资趋向(一种发展󰀁量󰀁的

转化)。利用项目区位所形成的

城市土地发展潜力优势来推动城市特定区域发展是十分有效的,

如南京奥林匹克中心的建设,改

变了南京河西中心的位置,推动

南京河西地区的发展。4󰀁城市经营与城市规划的矛盾

性

从方式上看,城市经营与城

市规划是矛盾的,主要表现在:(1)城市经营周期与地方政府任

期一致,政府将任期内建设目标

作为城市经营目标的话,常常与

以城市发展长远利益为基础的城

市规划相矛盾;(2)城市经营者

常常把注意力放在城市发展产出上,忽视城市投入的代价,最为

突出的是城市土地资源的浪费;

(3)城市经营方式常常会迁就投

资方的条件,其直接性结果是导

致城市规划的不断修改;(4)城市经营为了取得更佳的回报,有

时以冒险为代价,这是城市规划

所不允许的。󰀁收稿日期󰀁2002-07-01

(上接第25页)

(3)不切实际、盲目跟风。

从计划经济时代管企业到市场经

济时代的抓招商,应该是政府职

能转变的一大进步,但为追求招商引资而不按市场规律办事,将

招商目标量化落实到地方政府并

作为干部政绩考核的依据就有过

分之嫌。有些投资环境不太优越

的地区为完成招商󰀁数字󰀁,对

外商一再降低󰀁门槛󰀁,以极其低廉的土地吸引投资者。当然,

对于投资规模大、发展前景好的

项目,牺牲一些土地出让成本也

是值得的,但只求引进项目、完

成招商指标而不顾开发成本甚至还要提供贴息贷款,绝对不是一

个󰀁城市经营者󰀁经营城市资产

的理智做法。

3󰀁问题的实质

(1)观念问题。城市经营者的上级在下达󰀁数字󰀁目标时有

没有充分考虑当地的实际情况?

衡量城市经营者政绩的标准只论

建了什么和数字多少吗?城市经

营者在进行城市土地经营、确定建设项目和招商决策时,考虑更

多的是完成󰀁数字󰀁任务、留下

可见业绩,还是充分从城市整体

和长远利益考虑、追求收益的最

大化和从实际出发合理进行建

设?(2)运作机制问题。通过建

立土地储备制度筹措的建设资金

的使用是否具备完善的监管机

制;重大投资和建设计划的确定

是否建立公众参与机制,把城市土地经营的所得用在了最需要的

地方;条块分割的行政管理机制

促成了部门利益优先兼顾整体利

益的客观现实,在土地出让问题

上形成规划、国土、计划部门几

张皮游离的现象;土地拍卖机制的不完善是否发生虚假拍卖的情

况;干部目标考核机制是否注重󰀁产值󰀁指标(引进外资数量)

而忽视󰀁利润󰀁指标(总体经营

效益);招商监管机制的不完善为投资者留下了可乘之机,如在

给予土地价格、税收等优惠后对

投资者单位面积注入资金没有明

确规定,从而圈地现象、建了厂

房不投产的投资者二次招商现象便有发生。

(3)运作方式问题。城市土

地拍卖中设定的开发条件有没有

按照国家有关规定以控制性详细

规划为依据?有没有进行深入的经济分析与评价?有没有从城市

土地󰀁经营󰀁的高度制定城市土

地经营策略并按照城市土地投放

计划有步骤地进行?问题的实质

是当短期利益与长远利益、自身

利益与公众利益发生矛盾时如何取舍。

归根结底,城市经营者是否

真正从城市整体和长远利益出

发,将城市土地真正作为资产进

行经营。这是问题的根本所在。4󰀁启示

解决城市经营中的问题的根

本对策是建立完善的城市规划控

制体系,健全城市土地储备、限

量供应的调节机制,改革󰀁数字

化󰀁的干部目标考核制度,建立完善公众参与机制、招商监管机

制和全市一盘棋的综合协调机

制。规范城市经营的过程、提高

城市经营的效益要从城市经营

者、决策者自身做起:首先,改变观念。在注重对上负责的同时

更注重对下负责,这是城市经营

者正确进行城市经营运作的前

提;其次,提高经营意识,研究

经营策略。使城市经营者具备企业家的眼光,根据市场需求合理

确定土地的投放量和投放次序,

控制现状和规划商业、文化、绿

地、广场中心周边高地价地块,

以出租或待其充分升值后再拍卖;或者先行贷款建设中心公

园、广场等核心区块,使周边地

块升值后拍卖,反之,则总体收

益与前者相差甚远。

󰀁收稿日期󰀁2002-05-

31城市规划CITYPLANNINGREVIEWVol󰀁26No󰀁8Aug󰀁2002

27󰀁2002年第26卷第8期