收稿日期:2012－12－15
作者简介:匡耀求,研究员,博导,主要研究方向为资源环境与可持续发展。
基金项目:广东省软科学计划重点项目
“广东水环境现状评价及水环境保护战略研究”(编号:2007A070300004。中国水资源利用与水环境保护研究的若干问题
匡耀求
黄宁生
(中国科学院广州地球化学研究所地球系统科学与可持续发展研究中心,广东广州510640
摘要长期以来,由于部门利益导向不同导致不同管理部门制定出的政策互相矛盾、水权不明导致水价难以体现资源的稀缺性、制度
设计缺陷导致污染治理出现不少死角、评价体系的标准太随意而且评价指标口径不统一使得监管失灵、以及对水资源与水环境问题认识的片面性和局限性等问题,
使得我国对水资源利用与水环境保护的研究离科学发展观的要求还有一定距离,基于这些研究而制定的水资源利用与水环境保护的法规、政策、措施和方案并没有达到预期的效果,结果导致我国的水资源利用与水环境保护至今还没有摆脱
“局部改善、整体恶化”的被动局面。其中的认识问题可以随着研究的深入而逐步改善;污染治理的死角及评价标准和指标口径问题属于制度设计的缺陷,也可以随着认识的深化逐步得到完善;而部门利益导向问题和水权问题则是体制的缺陷造成的,必须通过深化体制改革才有可能得到解决。关键词
水资源;水环境;部门利益;制度设计
中图分类号
F062．1
文献标识码
A
文章编号1002－2104(201304－0029－05
doi :10．3969/j．issn．1002－2104．2013．04．007
水是地球生命之源,水资源与水环境是人类社会发展的依托,尽管国人对水资源与水环境问题高度关注,各种法规、
措施和治理方案不断出台,但是我国的水资源利用与水环境保护至今还没有摆脱“局部改善、整体恶化”的被动局面。2010年3月10日,环境保护部副部长张力军在人民大会堂三楼金色大厅举行记者会就节能减排和应对气候变化问题回答记者提问时明确指出,中国两项主要污染物确实是在下降,但环境质量仅是局部改善了,总体还在恶化
[1]
。到底是那些问题制约了我国水资源利用与
水环境保护工作的科学合理性呢?我们在此尝试性地梳理一下。
1部门利益导向不同导致不同部门制定出的政策互相矛盾
长期以来,我国从事水资源与水环境问题研究的主要
是水利和环保等行政管理部门及其辖下的事业单位,由这些部门主导的研究总是难免要从便于本部门行政的角度考虑问题或者受制于本部门的利益偏好,结果导致不同部门对同一问题的认识差异甚大,有时甚至环保部门和水利部门出现截然不同的判断,
以致制定出的政策互相矛盾,比如在淮河流域水环境治理问题上,水利部门与环保部门
之间就存在着不少的分歧。不同部门提供的数据也有一定的差异,比如,建设部门公布的污水处理率与环保部门公布的污水处理率数据、水利部门根据排污口流量计算的污水排放量和环保部门根据排污单位统计的污水排放量数据等等。
水利部门为了使规划的水利工程尽快获得立项,偏好突出水利工程的综合效益,容易对水利工程产生的资源环境效益作出过分乐观的估计,
基于这种乐观估计制定的水资源与水环境战略与规划往往让人失望。比如,对水库建成后下泄流量变化的估计,通常一相情愿地将枯水期的下泄流量设计得比较大(见图1,
以便于下游河口地区压咸,但是实际上,由于很多水库建设的最大动力往往来自发电效益,由于电力需求的季节变化,很可能在用电高峰期已将水库的水量大部分耗尽,到枯水期下游真正需水压咸时却根本放不出足量的水。所有的水利工程在可行性论证时都强调可以增加有效径流,比如珠江的最大支流－西江上游龙滩水库(2001年8月开工建设的论证指出,“龙滩水库建库后将使下游的枯水流量增加约1000
m 3/s ”[2]
。可是,2007年龙滩水库建成后,西江下游枯水期
流量并没有明显增加,到2009年,下游梧州站枯水期流量反而创出了新低。2009年10月西江梧州站平均流量出现
中国人口·资源与环境2013年第23卷第4期CHINA POPULATION ,ＲESOU ＲCES AND ENVIＲONMENT Vol．23No．42013
图1龙滩水库建库前后坝址下游16km天峨水文站90%
保证率各月流量变化[2]
Fig．1Monthly flux of the WesternＲiver in Tian’e
Hydrological Observation16km downstream the dam
of Longtan reservoir for90%guaranty before and after
construction of the dam
了历史同期新低1600m3/s,比多年同期偏少约70%,比特大干旱年1963年同期流量还少近30%。2010年2月下旬西江主要控制站梧州站平均流量仅为1180m3/s,比多年同期偏少48%。2010年2月23日下午17时,西江梧州水文站流量下降到680m3/s,刷新了1942年3月3日出现的720m3/s的梧州站最小流量纪录[3]。2010年3月西江控制站梧州站平均流量1370m3/s,比多年同期偏少42%[4]。实际上,水利枢纽的主要功能是调节丰枯,并不能增加总径流量,甚至由于水利枢纽的建设增加了
水面的面积进而加大了有效蒸发量,反而会减少总径流量。而且水利枢纽调节丰枯功能的发挥还取决于管理者对天气形势的把握。往往由于对未来降水形势缺乏正确把握而在汛期不敢蓄水,结果导致没有足够的库存来保障枯水期的下泄流量。
在环保效益的计算中水利部门又强调在增加径流量的同时还可增加河道的纳污能力,实际上也是一相情愿。首先水利枢纽的建设并不能增加径流总量(只是在一定程度上增加枯水期的径流量,所以不能提高下游河道的纳污能力;其次河道水体中污染物的含量变化规律是“枯水期低,丰水期高”,说明污染物进入河道主要是平时截流的污染物在丰水期随雨洪进入河道,而上游水利工程的建设,大大减少了丰水期的下泄流量,下游河道在丰水期汇集的污染物得不到充分的稀释,结果反而会提高丰水期下游河道的污染物浓度。因此,水利枢纽工程在很多情况下根本不可能提高下游河道的纳污能力。指望某些水利工程解决水环境问题难免最终要失望。
从事地下水勘探的部门,为了更大程度地发挥自身的作用,总是不断呼吁加大地下水资源的开发力度,而对地下水资源可采量缺乏科学理智的认识。储存在地下的水资源是在漫长的地质过程中积累起来的,每年的补给量是非常有限的。只有可补给量才是每年可以开采的地下水资源量,而可补给量又受两方面因素的影响:一是含水层的汇水区有多少水可以渗入地下,二是这些水可以在地表滞溜多长时间让其充分渗入地下。广东省浅层地下水补给模数26．8m3/(a·km2,按全省17．9638万km2的面积计算,每年可补给量只有481．43万m3。只占浅层地下水资源量450亿m3的0．011%[2]。也就是说实际可持续开采的地下水量只有481．43万m3,超量开采必然导致地下水位下降,而地下水位下降又将伴随生态环境退化,比如,一些高生产力的湿地生态系统将退化为低生产力的旱地生态系统;有些地区则发生地面沉降或不断出现陷坑;沿海地区则出现海水入侵,导致地下水水质恶化等。显然,地下水资源量虽大,长期大规模开采无异于竭泽而渔。当然,作为应急水源,在紧急情况下偶尔用之则未尝不可。
2制度设计缺陷导致污染治理出现死角
