税收优惠政策执行中存在的问题与改进意见
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时间：2010年1月25日
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为贯彻自治区国税工作会议以及全国税收政策法规会议精神，认真落实“税收管理年”活动，积极构建“大征管”、“大教育”工作格局,加强税收政策法规理论研究，提高税收政策的正确执行能
力，增强税收法制观念，根据阿克苏地区局政策法规工作的安排，温宿县国税局按照上级领导部门的
指示，专门成立以马晓辉局长为负责人的课题研究小组。
小组就“税收优惠政策执行中存在的问题与
改进意见”进行了专门研究。
认真听取了纳税人、县里相关领导和工作人员，就近几年来税收优惠政
策执行中存在的问题、建议等相关问题，进行了座谈交流，同时布置相关业务科室的业务尖子对收集
的材料进行了认真地分析和筛选，进行了全面地讨论和研究。
现将有关调研情况报告如下：
税收优惠政策的设立为国家鼓励产业发展、保护农民权益、扶持弱势群体，促进和谐社会的建立起着积极作用。
但由于社会经济活动的多元性、复杂性、特殊性，政策执行中存在着认识、协调、落
实上的不足，有些政策并没有实现其制定初期确定的目标和效果；同时，部分增值税税收优惠政策的
设立，也违背了增值税普遍征收、环环相扣的原理，破坏了增值税抵扣的链条，增大了税收管理的难
度，因此税收优惠政策有待进一步完善和规范。
一、税收优惠政策执行中存在的问题：
税收优惠政策在国家宏观经济调控、促进经济发展等方面充分发挥了积极作用，但随着我国经济的高速发展、市场经济体制的逐步完善，其不足日益凸现。
（一）增值税优惠形式繁杂，缺乏规范性和统一性，部分增值税优惠政策破坏了增值税的扣税链条。
从现行增值税优惠形式上看，减税、免税、税务退税和财政返还等多种形式并存，少数货物（化肥、农药产品等）还存在征、免、退政策经常变化的情形，严重影响了税收优惠政策的规范性和统一
性，且一种优惠形式在不同的规范性文件中有不同提法，如对民政福利企业采用“先征税后返还”和
对部分资源综合利用产品采用“即征即退”,其含义及操作方法基本一致，但提法不同容易造成混淆。
现行增值税的免税破坏了增值税的扣税链条，违背了增值税的中性原则，对纳税人的生产经营造成了
极大的扭曲。
目前大量免税规定的存在，使原来上一道环节缴税下一道环节扣税的原则遭到了破坏，
形成了“不缴税却扣税”或者“为多退税而少扣税”的现象，最终导致了整个扣税链条的“断裂”，
使增值税偏离了规范化管理的轨道。
（二）部分增值税优惠政策导致了纳税人之间的不平等竞争。
一些增值税优惠政策在体现国家产业政策的同时，也造成了纳税人之间的不平等竞争，加大了对市场经济的扭曲力度，违反了税收公平的原则。
由于部分增值税优惠政策的条件限制，如对投资主体、
生产规模、组织形式的限制，使同一行业或生产同一产品的纳税人面对不同的税收政策，如福利企业、
粮食、资源综合利用产品、废旧物资经营等。
享受减免税的纳税人和正常缴税的纳税人在生产经营过程中，同等质量的产品往往只能选择不同的产品销售价格和营销策略，从而导致了经营利润的差异，最终影响了企业的发展方向。
（三）随着形势的发展变化，部分税收优惠政策陈旧，难以适应经济发展的要求
1994年我国以增值税为核心的税制改革是由有计划的商品经济向社会主义市场经济过渡过程中
的产物。
在党的十六届三中全会提出完善社会主义市场经济体制的今天，有些税收优惠政策已明显不能适应社会主义市场经济的发展。
如国家两次修订《资源综合利用目录》，但相关的增值税政策始终处在调研阶段，对于日益涌现的如污水处理企业、固体废弃物处理等作为公益事业由企业化运作的配套政策，未能尽快出台扶持政策。
（四）部分优惠政策操作难度较大
从我们税务部门的日常征管中，我们不难发现，有不少优惠政策在执行中是有很大难度的。
如：（国务院令〔1993〕134号）第十六条第一条规定《中华人民共和国增值税暂行条例》：“下列项目免征增值税: (一)农业生产者销售的自产农业产品。
”《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》（财法〔1993〕38号）第三十一条“条例第十六条所列部分免税项目的范围，限定如下:第一款第(一)项所称农业，是指种植业、养殖业、林业、牧业、水产业。
农业生产者，包括从事农业生产的单位和个人。
”既有农产品的加工（或其它），同时又有小部分的农业生产时，处于两种或两种以上的混合经营时，使得我们税务机关在管理上有一定的难度。
对废旧物资经营企业的管理也因政策本身的缺陷，加大了基层管理难度。
（五）部分增值税优惠政策并没有给税法设定的受益群体带来真正的优惠
增值税属于间接税，最终还是由消费者承担其税收。
但是在实际生活中，我们可以发现，虽然某些行业或产品属于免税范围，但是消费者事实上并没有从中获益，如增值税暂行条例规定：避孕药品和用具免征增值税，但事实上某些避孕药具虽然免税，而依然价格不菲、暴利惊人，在实务中，我们就曾发现某些安全套的零售价为其进货价的近10倍。
增值税暂行条例规定：农业生产者销售的自产农业产品免征增值税。
在这里，用一个实事来说明这个问题：温宿县国税局管辖区内农业生产者企业从1994年的5户发展到现在的28户（其中牧场5户、林业3户、其它20户）。
从农业生产者发展的纵向看，在这十几年的发展中，确实得到了长足的发展。
大力鼓励农业生产者，使从事一线生产的农业生产者得到重点发展，这种较快的发展势头主要源于国家税收优惠政策的实施。
但从其横向看，就单个企业的发展情况看，并没有达到国家政策预期的目的，在发展中走了型、变了样。
分析其原因，主要存在以下几个方面：
1、企业税收优惠政策所减免的税款，并没有把大部分减免的税款用到企业发展上来，国家减免税这一政策的目的，并没有对农业的发展起到很大的推动作用。
2、部分农业生产者企业，采取以农业生产者为名的挂靠的方式进行生产经营，以便享受国家的优惠政策。
比如有的农业生产者企业租赁或承租别人的土地，自己并没有真正从事一线的农业生产，而是在从事农业产品的加工、冷藏等业务来生产，利用这一优惠政策，从而达到获利的目的。
由于该
类似企业具备“有土地证、有自产的农产品”的特征，我们的税务执法人员无法对其按照其它的有关税收政策进行依法征税。
（五）国家税收优惠政策的实施与优惠政策下受益的纳税人之间，存在着一定程度的偏差。
同等的税收优惠政策下的行业发展不平衡，使得税收政策的杠杆调节作用发挥的不明显。
例如：我局所管辖区共有农业生产者（企业）共有28户企业，其中果树业4户、牧场5户、林木业3户、粮食种植业16户，从表面上看：农业生产者（企业）发展快，数量多，但从整个农业生产者（企业）来看，不同行业发展是不平衡的。
就来我县辖区来说，果树业与粮食种植业两种行业来比较：果树业数量虽少，但发展的速度较快，而粮食种植业数量虽多，但发展的速度却较慢。
追其原因：一部分与水果和粮食的价格有着直接的关系，另一部分与企业利用税收优惠政策追求经济效益而采取一定的手段有着直接的关系。
如粮食种植业企业采取租赁或承租的方式进行生产经营，把收上来的粮食进行初级加工后，再卖出去，却享受到了税收优惠政策。
（六）税收优惠政策的减免与行业的发展不匹配，导致从事一线的生产者没有得到相应的实惠。
而从事其服务的行业却从中得到了很好的利益。
如：财政部国家税务总局关于农业生产资料征免增值税政策的通知（财税[2001]113号）第一条第一款和第四款规定：“下列货物免征增值税:1.农膜。
4.批发和零售的种子、种苗、化肥、农药、农机。
”就拿我局辖区来说，现从事批发和零售种子、种苗、化肥、农药、农机、农膜的企业就有一百六十多户。
国家减免农资产品的增值税，就是为了减轻农民的负担，但实际上，农民购买农资产品的价格仍然比较贵，而从事批发和零售的纳税人利用税收优惠政策从中获得较高的利润。
（七）税收优惠政策发挥的积极作用，在部分行业实务操作中存在一定的难度。
如在资源综合利用退税中也普遍存在，水泥生产企业退税在实务操作过程中，需要凭检测部门的检测报告来确定其掺废比例，但实际上检测部门主要对企业送检的样品进行检测，企业实际的用废情况究竟如何，却缺少权威部门连续的、具体的监督，税收优惠的作用是否真正发挥难以衡量。
（八）对我们基层的县级税务机关来说，在具体的减免税审批中，诸如审批程序、审批权限和使用的文书等等的细化工作上还不是特别地规范、准确、全面。
二、改进意见。
针对税收优惠政策在设立和执行中出现的问题，为使税收优惠政策发挥应有的作用，税收优惠政策需要不断地完善和规范。
（一）取消或重新制定影响纳税人公平竞争的部分税收优惠政策
以增值税为例：制定的增值税优惠政策应以行业、产品、产业标准为原则，规避因地域、投资主体、经营规模、组织形式等要件对同一企业或同一产品增值税优惠政策适用的影响。
要重新审视当前的增值税优惠政策，全面衡量这些政策的利弊，实事求是地评估法定受益人从各项优惠政策中得到的利益。
一些过渡性的优惠措施和已经不适应经济发展的优惠政策，以及容易出现弄虚作假的优惠政策要坚决进行清理，该取消的要予以取消。
对于确实需要扶持的产品和项目，国家应当限制使用直接减免方式，代之以“先征税后返还”方式，以加强对这些优惠政策的控管，确保增值税的链条的完整。
（二）税收优惠政策目标应明确：“以经济目标为主”
优惠政策目标应与经济政策相配合，而不应将经济、社会目标都纳入调节范围，社会目标由其他经济手段去解决。
如目前优惠政策应与产业政策相配合，促进产业结构调整；应与循环经济、环保经济政策相适应，使经济可持续发展；应与科技政策相配套，让科技成为经济发展的领头羊，当前我国提出应当从“中国制造”向“中国创造”转变，那么税收优惠政策是否能从这方面加以引导，如加大对高新技术、生物技术等方面的支持力度，在一定程度上助推“中国创造”呢？由于经济政策目标众多，在确保国家财力前提下，应按轻重缓急排序，制定税收优惠政策，从而形成具有明确目标的税收优惠政策体系。
（三）在制定优惠政策时将政策实现和实际操作的难度和风险一并考虑
现行的部分增值税优惠政策制定的初衷是好的，如制定的一些比例在鼓励用废程度、农产品自产自销等都起到了积极的作用，但税务干部在实际操作中却很难把握。
一些具体的管理办法无法对纳税人形成有力的监管，给不法分子造成偷逃税机会，带来了征纳风险。
同时部分税收优惠政策的执行，需要其他政府部门的紧密配合，形成齐抓共管、通力合作、互相监督的管理机制，才能执行好政策。
因此这就需要在制定优惠政策之初，深入考虑政策实现和实际操作的难度和风险，细致调研政策实施中可能出现的问题，避免基层税务部门产生理解上的不一致，做到税法的统一性和严肃性，从而真正实现优惠政策的调控和导向目的。
（四）缩小增值税优惠的范围和规模，以所得税优惠政策取代，我国已经加入WTO，如果还是过多使用增值税优惠政策的话，极有可能遭到其他成员国家以违反公平竞争规则为由，加以反对甚至干涉，以前的集成电路产品的增值税优惠政策就碰到类似问题。
我们现行的某些增值税优惠政策，似乎也存在这方面的隐患。
我们认为，应当逐步缩小增值税优惠的范围和规模，国家要加大对某些产业的扶持力度，不一定要通过对流转税的减免来达到目的，如果一定要采取税收优惠的方式，可以通过所得税优惠政策来加以引导，因为所得税的征收更多的体现为国家内政，所以遭到其他国家反对或者干涉的可能性较小。
（五）国家的税收优惠政策要明确到具体的纳税人以及纳税人从事的具体项目上来。
比如：我们认为，对于农业生产者的界定，要做到具体的明细化，在对纳税人进行明确税务登记时的同时，还要对农业生产者进行税务资格进行认定，认定的条件比照“残疾人就业税收优惠政策”的方法进行，在进行减免税申请及审批时，必须提供以下材料： 1.经有关部门认定的纳税人，出具主管关部门的书面审核认定书；2.纳税人与从事一线具体的农业生产者（即从事农业生产者的农产品的生产工人）签定的劳动合同或服务协议（副本）；3.纳税人为从事一线具体的农业生产者缴纳社会保险费缴费记录；
4.纳税人向从事一线具体的农业生产者通过银行等金融机构实际支付的工资凭证；
5.主管税务机关要求提供的其他材料。
不予进行资格认定的条件为：因自己有土地而向外租赁或自己没有土地而进行承租别人的土地又进行向外租赁者，这都属于自己不进行农业生产而采取挂靠的方式进行的，都不在认定的范围之内。
（六）税收优惠政策的减免，要与具体从事农业生产者的利益紧密地联系在一起。
除了国家必要的财政补贴而外，对生产资料的价格要进行全面地监控，例如：农膜、批发和零售的种子、种苗、化肥、农药、农机减免增值税，从生产厂家到农业生产者，这一系列的流通环节，最终到农业生产者后的价格上，是不是真正起到了减免的效果，是不是真正落实到了国家扶持农业的税收优惠政策。
（七）税收优惠政策的减免，要与从事的具体减免项目的发展紧密地联系起来。
减免的目的，就是促使我们纳税人要不断地扩大再生产，这些资金的来源，其中就包括减免的税款。
类似情况比照“对营利性医疗机构取得的收入，直接用于改善医疗机构卫生条件的，自其取得执业登记之日起，3年内对其自产自用的制剂免征增值税”，这就是一个很好范例。
（八）税法税收优惠中所规定的税收优惠政策，在具体的审批中，所涉及到审批程序、审批权限和所使用文书上，我们要做到规范、准确，要进行明确。
