开头
众所周知，随着各地围绕招商引资的竞争日趋激烈，土地、资金、招商已经成为开发
区建设和发展的瓶颈。面对严峻形势，当许多开发区还在依赖政府有限的财力包办开发区
基础设施建设，还停留在竞相以土地、税收等优惠政策“拼招商”的传统思维上时，我市
经济开发区已经开始从科学发展和可持续发展的高度，谋划突破土地和资金瓶颈，整合多
方资源合作共赢，实现转型发展的创新之路了。
开发区作为遵化经济发展的龙头和引擎，作为开放、创新、发展的重要载体，坚持科
学发展观尤为重要。为破解土地、资金、招商等制约开发区发展的难题，我市经济开发区
管委会自2009年开始，先后多次组织专门人员赴苏州、上海等先进地区进行学习，结合自
身实际情况实践尝试，确定了走市场化运作道路，实现开发区可持续发展的战略规划，主
要是运用市场化手段，加快推进我市经济开发区的建设。
问题：
1经济开发职能与社会管理职能的矛盾
开发区管理机构都必须具备一定的政府行政管理职能，如果由企业承担部
分社区管理职能，会给企业背上沉重的包袱。而由区外政府行使行政管理职能，在现有管理体制下，很容易使管理手段陷入老框框，与开发区的国际化要求相
矛盾。另外，开发区发展到一定规模，范围扩大，功能多元化，往往要承担城
市化的功能，如果开发区采取企业化经营，就会出现企业经济开发职能与开发
区城市化功能的矛盾。
2先期投入大与企业不具备城市公共资源支配权的矛盾
开发企业不仅要开发工业用地，还要进行大量的公共基础设施投资，先期
投入大，但开发企业不具备城市公共资源支配权，不能直接从税收收入中获得
必要的投资补偿，其对基础设施的巨额投资只有通过对地价的转嫁来获得补偿
和收益，仅靠商业化开发往往会导致项目用地和设施价格过高，常因地价和设
施价格高，很难吸引外来企业入区，土地出让不出去，势必出现开发企业投资
不能得到正常的补偿和收益而不愿继续投资的怪圈。
3经济效益和社会、环境效益之间的矛盾
我市开发区是一个开放式的小社会，融城乡经济于一体、集安居乐业于一
身的社会经济区，应有相配套的基础设施及公共设施。我国大部分开发区实行
公共基础设施与工业用地开发一体化。企业追求自身利益最大化，商业化运营
将导致企业侧重盈利性基础设施的开发，非盈利性基础设施建设滞后，或降低
标准建设，还可能降低开发区居住舒适度。另外，一部分开发区要重点扶持中
小企业，部分面向中小企业的低价工业厂房属于政府扶持中小企业的政策范畴，这与开发区企业化经营追求利润最大化又产生了矛盾。
4开发区与周边区域的矛盾
开发区开发时会遇到拆迁、征地、农民安置或临时占地等一系列问题，不
可避免地要与开发区所在地方协调关系。开发企业不具有政府职能，企业开发
身份难以协调开发区与周边关系，因此必然会增大工作的难度和成本。另外，
开发区是以母城为依托实行一定开放政策的特定区域，具备一个独立区域相应
城市功能，具有自身特定的发展方向和功能定位，因此开发区的一些设施建设
常常以开发区自身为出发点而较少考虑周边区域，导致开发区功能不能向周边
区域公平开放。如开发区的学校是否会对区外开放或是否对区内外的学生一视
同仁，开发区公共设施的区位设置以整个开发区为中心而不考虑周边地区等。
5开发区之间与开发区内部集聚性、经营范围有限的矛盾
随着知识经济、信息化、国际化时代的到来，城市之间相互依赖作用比以
往大大增强，这就使得开发区之间、开发区与母城之间要实行支柱产业共树、
基础设施共建、区域资源共享、生态环境共保，经营开发区的范围一定要超越
开发区自身，这就带来了开发区经营的能力和经营的边界与应该经营范围之间
的矛盾。
三、意见建议：
（一）优化开发区公共治理结构。
优化公共治理结构是构建开发区企业化经营模式公共治理的基础条件。一
是要公共治理结构主体多元化。公共治理主体由过去单一的政府变为由政府、
企业和社会组织各方有序参与的合作集体。治理规范由过去单纯的国家法令变
为法令、道德和社会及公民的自主契约等并存。治理程序从仅仅考虑效率变为
公平、民主和效率等并重。治理的手段由过去单纯强调法治变为重视法治、德
治和社会公民自觉自愿的合作相互补充。治理的方向由过去单一的自上而下变
为上下左右互动。二是要促进公共部门改革。强调多元主体公共治理，有效组
织公共物品，改善公共管理机制和手段，发挥市场机制的作用，引入私营部门
管理的模式，发挥非营利组织提供公共物品和准公共物品的作用。政府可对非
营利组织予以充分的赋权和支持，对其服务供给采取资金补贴、订立合同、特
许经营、公私合营、政府购买、贷款担保等多种形式，与其他社会主体合作提
供公共物品。因此，通过法律的形式确定公共和私营部门共同分担社会公共服
务的职责。
（二）创新开发区管理体制。创新开发区政企分离管理体制，形成一个适
应市场经济发展与国际惯例接轨的新型管理体制。一是要探索开发区资产运行
管理机构的创新制度安排，实行政资分离的开发区资产运营管理体制。把开发
区资产运营管理职能从管委会中剥离出来，建立专门的资产运营管理公司，负
责开发区的建设、运行和服务。管委会主要承担制定政策，建立制度规范，对
资产运营公司实行监督管理。资产运营管理机构主要负责项目融资和开发实施。开发运行机构在政府安排的制度框架下，自主经营，允许民间资本经营或参与，按照市场经济的运作模式管理。在发展初期，政府将给予资助和补贴，对其提
供的基础设施价格实行上限控制。此外，探索开发区行政职能与经营管理职能
由合一转向分离的途径。创新政府和开发公司新的监管模式和利益分配机制。
在制度设计上可先压缩，再剥离，初期阶段可适当保留管委会的行政职能，但
在隶属关系上应与开发公司相脱钩。二是要推进开发区行政管理体制改革。首先，积极探索政府职能转变的新路子，明确开发区行政管理体制的性质、地位
及机构设置等问题。通过法律、法规赋予开发区管理机构权力。实现依法行政，依法治区。其次，切实转变政府职能，为经济发展创造宽松的环境。按照市场
经济的要求，明确界定政府与企业、政府与社会、政府与中介组织的职责，规
范政府职能和行政行为，尤其是在公有设施建设和管理、环境保护、市场管理、社会保障等方面大胆改革，探索新的管理模式。三是要产权实体应实行规范的
公司制。确定开发区产权主体及运营身份。赋予开发公司自负盈亏的独立法人
地位，政府通过国有资产公司在开发公司中占有绝对或相对控股股份。随着开
发区运营逐步规范，政府应逐步退出，为开发公司留出充分市场化的空间。要
实现产权多元化，引入企业内部制约机制，引入企业股东，建立规范的公司治
理结构。建立公司内部及外部的监控制约机制，通过政府放权让利、员工身份
转变、薪酬与绩效挂钩等制度改革，实现开发公司规范的治理结构。要探索
新的公司运作管理模式，分离城市公共基础设施建设功能。推动开发区运营层
面的创新，成立合资公司或项目外包，推行开发模式多元化、经营业务多元化。
