浅议如何规避纳税评估工作中的执法风险

浅议如何规避纳税评估工作中的执法风险

纳税评估作为一种税收中期监控的有效管理手段，在现代税收征管过程中，发挥的作用越来越大，在提高征管质量，优化新征管模式方面展现出了独特的优势。在当今各级税务机关特别是领导机关都在强调纳税评估的重要性与作用力量，各级基层机关为了提高征管质量，优化纳税服务，也在大张旗鼓地进行着纳税评估工作，作为一线税务工作人员，应该清醒地认识到，纳税评估工作存在着极大的执法风险，如何正确认识、积极规避这些风险，已成为当今税务评估人员的心头之患。

一、当前纳税评估工作的现状

1、偏面追求收入，工作流于形式，使纳税评估未起到应有的作用。

纳税评估是指税务机关运用数据信息对比分析的方法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断，并采取进一步征管措施的管理行为。在当前大力提倡优化纳税服务的背景下，提高税收收入的压力下，为了追求税收收入的绝对数量，从而达到“一胖遮百丑”的目的，有些税务机关提出了向纳税评估要收入，并下达评估任务、建立纳税评估考核机制、制定考核指标，这样使得评估人员只追求收入而忽视评估工作中的分析、方法、定性等问题，从而失去了以纳税评估实现税源有效监控的作用，导致纳税人存在的问题重复发生、“屡评不止”的现象。

2、单纯追求高指标、高质量的征管质量，忽视严格的执法程序。

当前，在各级税务机关，特别是基层税务机关及税务人员，税负决定了许多人工作的思路与措施，为了完成上级的考核指标，偏面追求高税负，甚至完全曲解上级下达税负监控指标的原意，我们不能否认考核税负对提高征管质量所带来的积极推动作用，但以税负高低来决定征管是否到位，并能说明问题。但有些税务机关为了提高宏观税负，不讲究任何方法，不论采取何种方式，只要提高税负，就说明征管质量就提上去了。这样就影响有些一线税务人员不按照严格的税收执法程序工作，发现某纳税人一定时期内税负较低，不去评估或者粗略评估，甚至不问青红皂白，就让补税，而纳税人慑于税收管理员手中的权力，不得不忍气吞声地按照税收管理员的要求补缴了税款。我曾经问过某税收管理员，他所管辖的成品油零售业，税负是如何提上去的，他理直气壮地说：“那还不是咱说了算吗，让他缴多少，他就缴多少呗！”我无语了。以上就会造成管理不到位，未征或少征应征税款，为以后的行政复议、行政诉讼埋下了败诉的危险。

3、简单、粗暴执法，极大损害税务人员的良好社会形象。

为了完成上级下达的评估户数任务，一些税务人员对纳税评估对象，利用威胁、引诱等方式，让纳税人主动进行二次申报为作为自己的评估成果；如评估对象稍有疑问，则随意收缴其发票或停供其发票，大大损害了税务机关及其工作人员在社会中的良好形象，孰不知这样做的危险。

4、无分析，直接查帐，以稽查代评估，混淆评估与稽查的关系。

当前纳税评估工作，不去进行认真细致地分析纳税人提供的各种申报资料和有关数据信息，而以查帐的方式来代替评估程序，甚至随意调查纳税人的帐簿资料而未出具任何手续。纳税评估是稽查的补充，是稽查的案源之一，是对纳税人申报的准确性、真实性进行定性与定量的判断；而稽查是专司打击偷、逃、骗、抗等违法行为的一种手段，有严格的执法程序与法律文书，两者不能混为一谈，更不能以查代评。

5、应移交稽查而未移交。

有人曾问，在近几年的纳税评估案例中，有多少移交稽查处理的？大家心知肚明，移交的

比例非常低，为什么会出现这样的现状呢？有些税务人员为了扩大评估成果，即使纳税人少缴税款的手段已达到偷税的条件，而以评估程序作以处理，甚至税务人员唆使纳税人进行二次申报或补充申报，从而彰显自己的评估成果。还有以评代罚现象，《征管法》第六十四条明文规定，编造虚假计税依据，由税务机关责令限期改正，并处以五万元以下的罚款，而我们的评估人员却视之不见，出现了只补税不罚款，“周瑜打黄盖，一个愿打一个愿挨”、“双方协商不上法院”的现象。

6、评估文书混乱，甚至未任何评估文书，更谈不上评估案卷。

在当前纳税评估工作中，如何准确使用评估文书，如何正确将评估文书归档，应该将哪些评估文书归档等一系列问题，带来了许多人的困惑。总局《纳税评估管理办法（试行）》（以下简称《办法》）第二十二条规定：对纳税评估工作中发现的问题要作出评估分析报告，提出进一步加强征管工作的建议，并将评估工作内容、过程、证据、依据和结论等记入纳税评估工作底稿。纳税评估分析报告和纳税评估工作底稿是税务机关内部资料，不发纳税人，不作为行政复议和诉讼依据。规定提出纳税评估分析报告和纳税评估工作底稿是税务机关内部资料，相对来说，纳税评估工作的外部资料又是什么呢？《办法》提到的外部资料应该有《税务约谈通知书》、《实地调查通知书》，相应就应该有约谈记录与调查记录，而两项文书应否归档，理解不一，说法不一。笔者了解到有两种说法：一是应该归档，这样将来如果出现税务行政复议或行政诉讼，有据可查；一是不应该归档，以免为以后的税务行政复议或行政诉讼，甚至执法检查带来管理不到位的隐患。

二、当前纳税评估工作现状产生的原因分析

当前纳税评估工作出现上述诸多现象，是由许多原因造成的，但不论是客观的，还是主观的，都会给我们正常的税务管理活动带来许多风险。究其原因，笔者认为有以下几种：

1、评估人员素质参差不齐，造成纳税评估流于形式。

纳税评估工作是一项业务性较强的综合性工作，要求税务机关对纳税人的涉税信息全方位、大容量、多角度地搜索和掌握，要求评估人员依据国家的税收政策及自身综合知识和素质，定性与定量分析相结合，从多层面对税源状况、纳税行为进行细致的案头分析，逐步审定申报数据的真实性、合法性。这就要求评估人员应具备较高的政治业务素质。但是，目前评估人员的业务素质参差不齐，不善于从掌握涉税信息中找出蛛丝马迹，挖掘深层次的问题，使很多评估工作流于形式，停留在看看表、翻翻账、对对数的浅层次上，评估工作的中期监督作用没有充分发挥，为税收工作带来了许多执法风险。

2、税务人员的思想观念滞后，造成纳税评估工作偏离正常轨道，引发不愿评估或简单、粗暴执法。

在当前社会经济持续、较快、健康发展的今天，税收收入逐年快速增长，但谢旭人局长在我省调研中，提出我省宏观税负位居全国倒数第二，提出在加强税源管理，重点稽查的同时，强化纳税评估工作。通过纳税评估，解决税务人员在管理税源过程中，出现的执法盲区、盲点问题。但有大部分税务人员理解为：以纳税评估为手段，提高税收收入，甚至出现将纳税评估作为日常工作考核重点，向评估要收入的“怪”现象，这种现象诱导一些评估人员不讲执法程序，只要税负低，就要求纳税人补税。

3、法律意识淡薄，感觉不到执法风险的潜在威胁。

翻阅当前诸多优秀评估案例，90%以上的案例均以纳税自行补缴税款，并加收滞纳金结案，而移交稽查的案例非常少，移送司法机关的更是凤毛麟角。

《办法》中规定，纳税评估是对纳税人、扣缴义务人当期申报的真实性、准确性作出判断，而有多少评估案例是只评估当期未涉及前期的，对纳税人少缴税款的行为是否构成了偷税而无意识，更没意识到纳税人是否构成了偷税罪。《办法》第二十一条规定，对纳税人涉嫌偷税的，应移交稽查部门处理。对应移交司法部门处理而未移交，是否构成了徇私舞弊不移交