铁路反恐怖重点目标的确定与管理

2020年第2期

第30卷总第146期2020No.2Vol.30Serial146铁道警察学院学报JournalofRailwayPoliceCollege

铁路反恐怖重点目标的确定与管理

胡晓辉

（铁道警察学院侦查学系，河南郑州450053）

摘要：铁路运输系统因公共开放、人员密集，且点多、线长、面广，恐怖袭击目标多，这些恐怖袭击目标

自然也成为防范恐怖袭击的重点目标。铁路反恐怖重点目标安全与否，是衡量铁路反恐防范工作成败的“试

金石”。但目前铁路反恐怖重点目标管理工作还存在一些问题，如：铁路反恐怖防范机制没有理顺，铁路公安

机关没有严格依照反恐法履行职责，物防、技防设备数量质量不达标，人防力量投入不足，以安全检查替代风

险评估，等。对此，应理顺铁路反恐怖重点目标管理机制，依法管理重点目标；制定铁路反恐怖重点目标风险

评估标准、方法；分级分类管理铁路反恐怖重点目标，以促进铁路反恐怖重点目标管理工作“强基达标，提效

升级”。关键词：铁路警务；反恐怖；重点目标

中图分类号：D631文献标识码：A文章编号：1009-3192（2020）02-0029-04DOI：10.19536/j.cnki.411439.2020.02.005

收稿日期：2020-01-23作者简介：胡晓辉（1962—），女，铁道警察学院侦查学系教授，主要研究方向为国家安全与反恐怖。恐怖主义的直接目的是制造社会恐慌、危害公

共安全、侵犯公民人身财产或者胁迫国家机关、国

际组织。因此，在恐怖袭击的目标选择上呈现一定

的规律性。总的来看，恐怖分子选择的袭击目标或

是具有象征意义的地标性建筑，或是人员密集的机

场、火车站、学校等公共场所，或是政府办公场所

等。根据恐怖袭击目标选择的规律特点，确立铁路

防范恐怖袭击的重点目标，对于有针对性地开展铁

路防范和应对处置工作，有很强的现实意义［1］。

一、铁路反恐怖重点目标的确定与基本管理方式

（一）铁路反恐怖重点目标的定义

《中华人民共和国反恐怖主义法》以下简称《反

恐法》第三十一条规定：“公安机关应当会同有关部

门，将遭受恐怖袭击的可能性较大以及遭受恐怖袭

击可能造成重大的人身伤亡、财产损失或者社会影

响的单位、场所、活动、设施等确定为防范恐怖袭击

的重点目标。”根据《反恐法》规定，为规范和加强铁路反恐怖重点目标安全管理工作，提升铁路反恐怖

防范能力，保障铁路公共安全和旅客群众生命财产

安全，公安部铁路公安局会同中国国家铁路集团有

限公司依据《反恐法》等法律法规，结合铁路运输生

产实际，制定了《铁路反恐怖重点目标安全管理办

法》，该办法明确指出，铁路反恐怖重点目标是指：

与铁路公共安全和运输生产安全密切相关，遭受恐

怖击可能性较大以及遭受恐怖袭击可能造成重大

人员伤亡、财产损失或社会影响的单位、场所、活

动、设施等。

（二）铁路反恐怖重点目标的确定

依照《反恐法》第三十一条对防范恐怖袭击重

点目标的界定，最初我国各城市将火车站（而不是

铁路）列为城市反恐怖防范重点目标。事实上，铁

路是一个设备联网、生产联动的大网络系统，各个

生产环节之间的高关联度特点要求铁路运输网络

上的所有互补成分共同参与才能完成运输生产过

程，况且铁路运输昼夜不停，铁路风险不受时间、地

··29点的影响，随时随地都可能发生。不论是火车站、

铁路线路或旅客列车，一旦遭遇恐怖袭击，不仅会

对铁路交通设施及人员造成灾难性危害，还会中断

地区性铁路交通运输，甚至影响全国铁路运输秩

序。所以，铁路反恐怖重点目标不仅应包括铁路车

站，还应包括列车、线路的重点目标，也应包括铁路

企事业单位的其他重点目标。

（三）铁路反恐怖重点目标的确定程序

根据《反恐法》规定，反恐怖防范重点目标的确

定程序是，由公安机关当会同有关部门确定防范恐

怖袭击的重点目标，报本级反恐怖主义工作领导机

构备案，形成统一的防范恐怖袭击的工作体系。《铁

路反恐怖重点目标安全管理办法》，明确了铁路反

恐怖重点目标确定程序，即铁路公安机关依照有关

法律规定，会同有关铁路部门依据《铁路反恐怖重

点目标安全管理办法》确定重点目标，书面通知重

点目标管理单位和有关单位，并报本级反恐怖主义

领导机构备案。

（四）铁路反恐怖重点目标基本管理方式

按反恐怖防范“谁主管、谁负责，谁经营、谁负

责”的原则，铁路企业是铁路反恐怖重点目标安全

管理的责任主体，主要领导是第一责任人，分管领

导是直接任责任人，相关工作人员根据岗位职责承

担相应责任。目前铁路反恐怖重点目标安全管理

单位根据中国国家铁路集团有限公司的要求，已构

建了党政共抓、逐级负责、各方协同、全员参与的多

位一体铁路反恐怖防范工作格局，并根据职责加强

铁路反恐怖重点目标安全管理工作的领导、指导和

监督，及时解决或帮助、协调解决重点目标安全管

理工作中的重大问题。

铁路公安机关对铁路反恐怖重点目标的管理

工作是，掌握重点目标的基础信息和重要动态，指

导、监督重点目标的管理单位履行防范恐怖袭击的

各项职责。铁路反恐怖重点目标确定后，铁路公安

机关出具相应的告知通知书，要求铁路反恐怖重点

目标单位填写《反恐怖防范重点目标登记表》，上报

给铁路公安机关。铁路公安机关每年依照规定的

标准开展一次重点目标评定工作，对符合条件的应

当及时确定，对不再符合条件的应予以撤销。

二、铁路反恐怖重点目标管理工作存在的问题

（一）铁路反恐怖防范机制没有完全理顺

根据中国国家铁路集团有限公司关于反恐怖防范的规定，各铁路局成立了反恐怖工作领导小

组，由铁路局党政主要领导任组长，分管领导和当

地铁路公安局局长任副组长，各部门负责人和当地

铁路公安局分管领导为成员，负责本铁路局反恐怖

防范工作。铁路局反恐怖工作领导小组设立办公

室，该办公室设在当地铁路公安局，承担本铁路局

反恐怖工作领导小组日常工作，办公室主任由当地

铁路公安局正职领导兼任，领导小组成员单位副职

任副主任。

这种以铁路局企业负责人为铁路反恐怖工作

领导小组组长的反恐防范工作机制，一方面直接导

致铁路公安机关在铁路反恐防范工作中处于被铁

路企业领导的尴尬境地，铁路公安机关被迫由“监

督员”变为“帮工”，甚至成了重点目标管理“责任单

位”［2］，直接承担铁路反恐怖重点目标管理工作，如

火车站安检工作很长一段时间是由车站派出所负

责。另一方面，这种机制还直接削弱了重点目标管

理单位反恐怖防范的主体意识、责任意识，导致铁

路反恐怖重点目标管理制度不能在铁路企业得到

有效落实。如，部分铁路企业不能把反恐怖防范工

作真正摆在与安全管理、运输生产同等重要的位置

来抓，在隐患整改、人防物防技防投入等方面态度

和决心不够大，安防建设欠账较多，对公安机关通

报的隐患问题重视不够、整改不彻底。

（二）铁路公安机关没有完全严格依照反恐法

履行职责

《反恐法》明确规定，反恐怖防范重点目标管理

单位应履行重点目标管理主体责任。公安机关应

指导、监督重点目标的管理单位履行防范恐怖袭击

的各项职责。实践中，铁路反恐怖重点目标管理单

位依据中国国家铁路集团有限公司制定的《铁路反

恐怖防范工作规定》《铁路反恐怖重点目标安全管

理办法》《铁路反恐怖防范基础工作规范》履行主体

责任。铁路公安机关按反恐法指导、监督重点目标

的管理单位履行防范恐怖袭击的各项职责。铁路

公安机关和铁路企业本应按相关规定各司其职、各

尽其责。但由于铁路公安机关的反恐防范工作是

在铁路企业领导下进行，铁路公安机关在开展指

导、监督重点目标的管理工作时，往往不是通过法

律赋予的强制手段，督促铁路企业遵守反恐怖法律

法规，落实反恐防范主体责任和防范措施，及时整

改安全隐患，而是把对铁路单位反恐防范工作的指

导、监督和检查行为定位成“企业行政管理行为”［3］，胡晓辉：铁路反恐怖重点目标的确定与管理

··30发现重点目标管理单位在履行重点目标管理主体

责任有问题时，仅按照铁路企业内部文件的要求开

具《铁路反恐防范督导检查表》和《铁路反恐防范问

题整改通知书》，对于拒绝整改或者逾期不改等违

法违规行为，铁路公安机关不是以行政处罚的形式

进行直接强制处罚，而是上报铁路主管部门待其自

行处罚。尽管相对于反恐法，中国国家铁路集团有

限公司颁布的《铁路反恐怖防范工作规定》《铁路反

恐怖重点目标安全管理办法》《铁路反恐怖防范基

础工作规范》更加细致全面，操作性更强，但是铁路

公安机关在指导、监督铁路反恐怖重点目标管理单

位履行防范恐怖袭击的各项职责时，还是应以反恐

法为主要执法依据，铁路企业内部规定只能是反恐

法在铁路反恐怖重点目标管理执法中的参考而不

是参照［4］。

（三）物防、技防设备数量质量未完全达标

《反恐法》第三十二条规定，重点目标的管理单

位对重点目标应当同步设计、同步建设、同步运行

技防、物防设备、设施，包括公共安全视频图像信息

系统。事实上，铁路反恐怖重点目标的设计建设在

前，技防、物防建设标准在后，两者不同步。铁路反

恐怖重点目标在规划设计之初，往往没有考虑到铁

路所面临的恐怖威胁，特别是站区全封闭管理、防

冲撞设施、防护栅栏、视频存储时限90天等反恐基

础设施都没有纳入重点目标建设计划中，而后期补

强又需要投入巨大资金，这些资金往往不能及时到

位。这就导致，一方面，许多车站的物防技防设备

无论是数量还是质量都不达标。如，站区封闭不符

合要求，安检设备不达标，防护栅栏有效高度不足、

底部净空封堵不实，重点行车设备、疏散通道口、电

缆线、桥线结合部防护标准不符合规定，虽经多次

排查整改，一些隐患问题仍然不同程度地存在。不

仅如此，受资金投入限制，有些铁路部门购买的物

防、技防设备无资金支持后期维护，甚至有的供应

商家倒闭，后期维护没有着落。另一方面，物防、技

防建设没有具体标准，后期补强整改难度大。如

《高速铁路反恐怖和治安防范标准（试行）》里明确

规定：高铁车站应在安检区域、售票厅等有防护力

量的区域设置应急处置器材柜，配备防暴头盔、防

刺服、防割手套、防暴棍、盾牌、防毒面具等安全防

护和应急处置装备。但对于防毒面具配备点位、规

格、数量、型号等，局集团公司反恐办至今没有明

确，“一键式”报警装置应装在哪里，也没有一个统一标准［5］。

（四）以安全检查替代风险评估

《反恐法》第三十二条明确规定了反恐怖防范

重点目标管理单位的职责之一是实行风险评估，

实时监测安全威胁，完善内部安全管理。有鉴于

此，铁路反恐怖重点目标管理单位对重点目标实

施了一定程度的风险管理。铁路反恐怖重点目标

管理单位通过定期与铁路公安等相关部门召开联

席会议，以明确重点目标环境信息，根据重点目标

所处环境，实施相应的防范措施以实现风险应对，

通过制定相应的日常检查、考核和通报办法，规定

检查内容，提出考查考核要求，达到监督和检查的

目的。对照风险管理过程，即明确环境信息、风险

评估、风险应对、监督和检查，发现铁路反恐怖重

点目标管理单位对重点目标实施风险管理时，虽

然重视监督检查工作，但缺乏规范的风险评估。

铁路反恐怖重点目标管理单位简单地将铁路反恐

怖重点目标人防、物防和技防工作存在的问题及

整改措施报告当做风险评估报告应付公安机关的

检查，虽然铁路公安部门根据反恐法对重点目标

管理单位有风险评估的要求，但由于没有规定风

险评估内容，更没有相应的风险评估标准和技术

方法，铁路公安机关只好默认铁路反恐怖重点目

标管理单位的这种做法。

三、铁路反恐怖重点目标管理的基本思路

（一）理顺铁路反恐怖重点目标管理机制，依法

管理重点目标

随着《行业公安机关管理体制调整工作方案》

的颁布，铁路公安管理体制进行了相应的调整。铁

路反恐防范工作机构等也做了一些调整。铁路反

恐怖工作领导小组办公室（以下简称铁路反恐办），

由过去设在各级铁路公安机关改为：中国国家铁路

集团有限公司反恐办设在安监局，各铁路集团公司

反恐办设在武装保卫部门，各铁路公安部门是铁路

反恐怖工作领导小组的受邀单位。铁路公安机关

必须以此为契机，理顺铁路反恐怖重点目标的管理

机制，改变执法工作模式，切实提高公安机关对铁

路反恐怖重点目标监管能力和水平。

铁路公安作为国家公权力的行政机关应该严

格依照反恐法赋予的行政权力和行政处罚权，依法

执法，强化反恐怖行政执法的广度和深度，严格依

照反恐法规定，指导铁路反恐怖重点目标管理单位胡晓辉：铁路反恐怖重点目标的确定与管理

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