基于土地产权关系的国土空间控制性详细规划创新研究

基于土地产权关系的国土空间控制性详细规划创新研究

发布时间：2022-10-20T05:16:39.201Z 来源：《城镇建设》2022年第11期第6月 作者： 南海燕1 马交国2 时超3

[导读] 从2012年开始，国家“多规合一”的探索和实践逐渐深入，

南海燕1 马交国2 时超3

1.济南市城乡规划编制研究中心 山东济南 250001

2.济南市城乡规划编制研究中心 山东济南 250001

3.大众报业集团经济导报社 山东济南 250001

摘要：从2012年开始，国家“多规合一”的探索和实践逐渐深入，将国土、国民经济、城市规划等规划纳入“三规合一”的规划布局，并在此基础上，通过园林绿化、历史保护、市政、道路交通等方面的协调。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干

意见》在2019年印发，从规划的顶层设计角度，重新构建了国家、地方、从总体规划到详细规划的总体规划体系，并提出了“不在国土规划

体系之外设立其他空间规划”。“五级三类”的国土空间规划系统的建立，为我国城市规划体制的改革敲响了警钟。

关键词：土地产权；国土；空间；规划

引言

国土空间规划是指对某一地区的土地开发与保护进行空间与时间的安排，是各种发展与保护的基础。从地理学的观点来看，要搞好国土空间规划，要解决好保护和发展、各利益集团、上下级规划的衔接、行政与地域的关系。目前，尽管国家正在积极推动相关区域的国土

空间规划，但由于基础研究相对落后、法制建设相对滞后，政府与行业的发展陷入了困境。

1.国土空间规划的内涵与发展

国土规划总体上可分为国家国土建设规划、综合性国土建设规划、水利规划、城市规划、环境规划等专业规划。一般国家的国土空间规划都是以国家的总体战略目标为依据，对区域的经济结构进行了清晰的划分，并对人口、资源和环境的关系进行了有效的调整，这是一

种典型的国土空间布局。国土空间规划是区域经济和社会发展的重要内容，是实现区域长远发展所必需的。由于用地分类标准、法律法

规、规划时限等因素的不同，导致项目往往会出现重复的情况，这主要是由于不同的规划体系不够协调，导致了管理上的冲突。在新时期

的发展形势下，我国有关的指导意见中，明确提出了新时期国家新的规划体制，并指出了两者之间的紧密联系。而在国土空间规划系统

中，对城市进行控制性详细规划，是推动城市社会和经济发展的关键。

2.国土空间控制性详细规划存在问题

我国国土空间控制性详细规划存在三个方面的问题：首先，是当前国土空间控规过于强调建设用地的规划布局，缺乏考虑到生态空间和其他非建设空间的协调。地方在实施控规时，没有对控制性详细规划进行整体考虑，造成在实施国土空间控规时出现公共配套设施重复

建设、区域之间规划无法紧密衔接、进行功能联动的情况，难以充分发挥出控制规划效能。其次，是由于土地空间控制制度的滞后，使其

在进行规划时，会影响当地的经济发展和建设，从而改变原有的市场活动环境，影响到规划建设的实施进度与实施效果，从而影响市场活

动的正常进行。国土控规要确保对规划区域的当前开发和建设活动进行过多的干预，并加强对区域发展的动态协调。然后，是一些地方在

制定国土空间控制法时，仅注重地面建筑，忽视了城市地下空间的布局。国土控规工作者应充分认识到，城市地下空间对地区承载能力的

支持，对于提高地区的城市交通发展和城市防灾减灾体系建设具有重大意义。

3.国土空间规划体系下控制性详细规划创新策略

3.1建立起涵盖全要素统筹保护与开发的规划导向

在以增量为主的城镇化发展过程中，出现了以扩展与发展为中心的控制性详细规划，其重点是商业、交通、居住、公共服务等发展建筑。在生态文明建设时期，控制性详细规划还应对农业、林业等领域进行综合分析，并将其纳入国土空间规划的蓝图之中。在对建筑空间

进行不断优化控制的前提下，作为重要的承上启下，控制性详细规划不仅要实现总体规划中的生态保护和恢复目标，同时也要考虑到微观

层次的保护和恢复。因此，在这样的发展大背景下，必须强化非建筑用地的规划整治和布局，使建筑和非建筑规划的控制和统筹规划能够

达到日常化，这也是实现控制性详细规划创新的重要体现。

3.2协调对接以用地分类为基础的技术标准体系

目前，我国城市控制性规划用地的分类大多集中于城镇建设用地，对用地的详细划分非常明确，包括居住用地、公共管理、公共服务用地等，这些领域的分类比较成熟，具有很强的可操作性。然而，针对农业、生态等非建筑空间，目前我国城镇控制性详细规划中仅将农

林、非建筑用地纳入其中，缺乏精细的非建筑用地划分。在此基础上，结合我国现行的土地划界标准，对沿海区域进行控制性规划，必须

建立统一的土地、海洋和陆地的综合利用制度。

3.3构建信息化平台探索控制性规划动态维护机制

在获得批准后，没有法律程序，不得对其进行任何调整和修订。而这种严峻的特性也使得控制性规划难以适应城市的发展和变迁，以及调控过程的复杂程度，使得许多城市的规划动机没有编制计划那么强，因此在实施过程中，往往会出现一些不符合规划的地方。在我国

国土空间规划的基础信息平台建设中，对控制性规划的实施和审批必将走向规范化、公开化。因此，要通过多个部门的共同努力，搭建一

个基础的信息平台，加快对规划修改的必要性进行论证，减少对方案的论证和部门的征求，以提高对控制性规划的修改效率，满足城市建

设的精细化管理要求。

3.4形成规划单位为主体的传导控制体系

根据区、县的总体规划，按照精细化、公益性和可实现性的原则，划分出具体的规划单元，并突出“管理”的要求，并结合道路、行政区划或天然山水分界进行划分。以管理单元为基础，确定控规区域的范围，将控制要素在同一空间单元内传递。对总体规划中所提的规模

控制、底线约束、用地布局和设施分解的方式进行了具体的规划，并对关键要素的传递提出了具体的需求。明确规定的硬性和灵活性，并

预留合适的衔接空间，以引导控制规范的制定与调整。加强“刚性传导，弹性适应”，细化和落实有关规定。

3.5完善国土空间规划相关政策和制度

首先，要健全土地和农村土地的增减挂钩制度。当前，我国实行的城乡建设用地增减挂钩政策多集中在县级，仅有部分试点地区实行，严重制约了农村土地整治工作的实施。为此，本文提出了打破区域限制的思路，首先扩展到密集的大都市圈，然后逐步扩展，从而达

到最优的地区布局。其次，要健全有关控制城镇土地的政策。从目前我国城镇商业用地控制的情况来看，仍然存在着灵活性不足的问题，

提出了在对不同性质土地进行统一管理的同时，要根据不同性质的土地进行灵活的调控。如对公共用地，要充分利用政府的严格控制，不

能随意改变土地性质和用途；对商业用地，要实行灵活控制，以促进土地资源的流通。

结束语

当前，我国国土空间规划工作的重心仍然集中于整体规划，各项指导和要求等方面的配套文件比较完备。未来，随着省、市、县国土空间总体规划的批复和实施，新的国土空间控制计划将会在新的规划指导下进行。规划编制后如何延续、继承和创新，目前还没有明确的

规定，各地正在积极探索。文章从自己的工作经验出发，结合自己的工作实践，对现有的控规进行综合、修订、完善，提出了自己的一些

看法。总体而言，从国家到地方的规划工作框架来看，城市规划的定位与存在模式，尤其是涉及到国土空间规划体系的规划，其规划重

点、成果表达、职能管理机构的工作机制等，都需要作出相应的调整。在控制力度和手段等方面，与城市总体规划相结合的控制性详细规

划还面临着不断更新的问题。

参考文献：

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