第4卷第11期 经济与社会发展
VOL.4.No.11
2006年11月 ECONOMICANDSOCIALDEVELOPMENT NOV.2006
论可持续发展与环境审计
梁素萍
[摘 要]文章阐述了发展与环境、可持续发展与环境审计的关系,
提出环境审计产生于可持续发展战略的形成过程
中;促进社会经济的可持续发展是环境审计的出发点和最终目标;开展环境审计是实施可持续发展战略的重要保证。
[关键词]可持续发展;环境保护;
环境审计
[作者简介]梁素萍,广西财经学院会计系副教授,广西南宁530003
[中图分类号]F239.4 [文献标识码]A [文章编号]1672-2728(2006)11-0053-03
一、环境与可持续发展
过去的20世纪是科学技术迅猛发展的世纪
,
人类创造了前所未有的物质财富。与此同时,伴随
而来的是人口剧增、资源浪费、环境污染、生态破坏
等一系列社会问题,这严重地威胁着人类的生存与
发展。中国国务院2006年6月5日发表的《中国
的环境保护(1996—2005)》白皮书指出:20世纪
70年代末期以来,随着中国经济持续快速发展,
发
达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问
题在中国集中出现,环境与发展的矛盾日益突出。
资源相对短缺、生态环境脆弱、环境容量不足,逐渐
成为中国发展中的重大问题。于是人们越来越关
注这种发展所带来的后果,认识到人类当前的发展
应顾及到子孙后代和地球的未来,不能牺牲环境求
发展。20世纪六七十年代的“公害”事件以及当今
世界范围的能源危机更进一步加速了人们对可持
续发展的思考。何谓可持续发展?据1987年联合
国环境与发展大会的报告《我们共同的未来》中的
定义:“可持续发展是既满足当代人的需要,又不对
后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”由此
不难看出,可持续发展有三大支柱,即社会、经济、
环境,而且对于任何一个国家和民族,此三大支柱
的关系密不可分、同等重要。因此,要实现人类社
会的可持续发展,促进和改善生活环境和生态环
境,达到环境效益、经济效益和社会效益统一,必须
首先珍视环境,努力提高对环境与发展、环境与人
类社会之间关系的认识;其次,正确处理好发展经
济和保护环境的关系。而作为宏观调控的重要手
段和高层次经济监督系统的审计,理应通过加强环境审计监督,切实履行审计职责,谋求在经济发展与环境相互协调与可持续发展中发挥不可替代的作用,以真正实现环境保护与发展经济的双赢战略。二、在可持续发展战略的形成过程中,环境审计应运而生自从1987年联合国环境与发展委员会首次提出“可持续发展”的概念,之后包括中国在内的世界各国都提出了可持续发展的战略。可持续发展战略强调对环境资源的保护,又强调经济的发展,其具有丰富的内涵:可持续发展鼓励人类经济活动的发展,但决不意味着把经济发展和环境保护对立起来。无论是社会生产力的发展,综合国力的增强,人民生活水平和人口素质的提高,还是资源的有效利用、环境和生态的保护,都有赖于经济的发展,这是一条崭新的,能够实现人类持久的健康发展的道路。为此,保护和治理环境成为了社会各个层面的头等大事,从地方事务到全球大事,从个人私事到公众事务,无不关注着环境治理,治理环境对社会各个层面产生了巨大的影响。然而就在人们对环境保护和治理的认知和重视程度日益提高的时候,我们又发现这种治理意识的进步与环境恶化的速度相比,还是很不相称的,因为在确保企业利润最大化的前提下,仅仅依赖企业自觉地履行全部环境保护和治理的责任是不够的,为此必须通过严格的法律机制来保证企业履行相应的环境保护和治理责任,进一步分析,这种环境保护和治理责任是一种由环境管理部门和企业分别接受国家或环境资源所有者的授权承担的环保受托责任,这种受托责任实质上是一种受托经济责任,因为人类实
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施的环境保护和治理活动本身就是一种经济活动。于是环境审计应运而生。所谓“环境审计”,参照最高审计机关国际组织环境审计委员会提出的定义框架,学术研究方面将环境审计界定为“为促进政府实施可持续发展战略,由审计机关对政府、企事业单位等被审计单位的环境管理以及有关经济活动的真实、合法和效益性所进行的监督、评价和鉴证等工作”。近10年来,世界上许多国家在环境保护和治理的工作中,重视审计独立监督、评价职能的参与,特别是国家审计职能参与环境保护和治理的工作。许多国家已成功地制定了相关的环境审计的法律、法规和审计规范,建立了相应的环境审计部门,培养了许多专职环境审计人员,环境审计已成为当前许多国家共同关注并全力予以实施的一项崭新的工作。环境审计正是在此背景下成为了一种新的环境管理手段,它作为一项加强环境保护与经济发展相协调的新机制,为各方面环境信息的需求者提供系统的、确定的、周期性的和客观的鉴证意见,在环境管理方面发挥着监督作用。总而言之,可持续发展是一种全新的经济增长模式,经济与环境协调构成了它的主要内容,而环境审计正是随着这种新的经济增长模式应运而生的。因为,为了改善人类的经济福利,而同时又不损害将来必须依靠的生态环境系统,协调经济与环境、社会及经济的可持续发展,就需要对环境进行管理。这种管理是由政府部门和企事业单位具体承担的,它们履行的情况如何,需要审计组织来鉴证。可见,环境审计作为社会控制机制的一种手段,站在更高一个层次上承担着环境管理责任。三、促进社会经济的可持续发展是环境审计的出发点和最终目标目前,我国正处在工业化和城镇化快速发展的时期,势必导致对自然资源的开发强度加大,污染排放量急剧增长。为此,我国政府采取了一系列政策,并投入大量的资金进行环境治理和保护,1996～2004年,我国环境污染治理投入达到9522.7亿元人民币,占同期GDP的1.0%,2006年环境保护支出科目已被正式纳入国家财政预算①。与此同时,我国政府一直关注并高度重视可持续发展问题,1992年在里约热内卢环境与发展大会上,中国政府庄严承诺:中国要认真履行会议所通过的
各项文件。会后我国发表了《中国21世纪议程一
中国21世纪人口、资源、环境与发展》白皮书,把可
持续发展战略写进了我国经济和社会发展的长远
规划之中。为了实现可持续发展,我国积极转变经
济增长模式,为可持续发展提供了坚实的基础和制
度上的保障。但是,在实施这一发展战略的过程中
同样面临一个永远的话题:管理与监督。而且随着
这一过程的发展,缺乏第三者监督、鉴证、评价服务
的环境管理上的弊端就暴露了出来,审计职能的参
与就成为一个自然的选择,政府于是制定一系列
相应的法律法规来规范这些行为,一个全新的
领域———环境审计的出现成为必然。
从审计学的角度看,环境审计与传统审计具有
共性,即以审查经济活动的真实性、合法性、效益性
作为出发点和归宿。然而环境审计与其他审计还
是有区别的,那就是它重点关注的是可持续发展战
略下的环境保护活动,表现在具体的监控环节上
,
是对经济活动的环境消耗是否有效恰当、环保资金
使用是否合理、环境效益是否真实、执法是否严格
等行为进行监督检查。
由此可见,实现社会和经济可持续发展战略
,
是环境审计的根本目的和出发点;监督被审计单位
的环境管理以及有关经济活动的真实、合法和效益
性,运用审计评价、鉴证的手段,促进保护和治理环
境,遏制环境恶化是环境审计的重要途径,开展环
境审计是环境保护工作在新时期赋予审计工作者
的历史使命。因此,环境审计的直接目标是对环境
管理责任的情况发表意见,最终目标是促进社会及
经济的可持续发展。
四、开展环境审计是实施可持续发展战
略的重要保证
江泽民同志在党的十四届五中全会上关于《正
确处理社会主义现代化建设中若干重大关系》讲话
中指出:“在现代化建设中,必须把实现可持续发展
作为一个重大战略。要把控制人口、节约资源、保
护环境放在重要位置,使人口增长与社会生产力的
发展相适应,使经济建设与资源、环境相协调,实现
良性循环。”很显然,这一论断的核心思想就是经济
的可持续发展必须以保护环境为重要内容,以实现
资源、环境的承载能力与社会经济发展相协调。要
①《中国的环境保护(1996-2005)》白皮书。
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实现国民经济的可持续发展,提高全民、全社会的环保意识固然重要,但有效的审计监督也必不可少。从我国面对的严峻环境现实来看,尽管我们已经在不断加大投入,但在许多地方环境政策仍然没有得到贯彻落实,环境管理、环境监控、资源利用、资金使用效率不高、资金被挪用或浪费等问题仍然十分突出。环境审计的出现,再次说明任何经济活动或与经济密切相关的社会活动,只有当事者的管理和监督是不够的,必须有独立的第三者的再监督参与才能完善。就像对其他经济活动的监督一样,国家审计既对环境当事人进行监督,又对政府环境管理部门实施环境管理和监督的监督,这才是一个法制国家实施法治的体现。因此通过实施环境审计,有效地揭露环保资金、环保项目在利用和开发方面存在的问题,督促有关部门和企业从自身长远发展和承担社会责任出发,严格执行环保政策,力争以尽可能少的资源消耗和环境污染,取得尽可能大的经济增长,确保国民经济的可持续发展。可持续发展作为我国经济发展的战略,它的实施是一个特别巨大的系统工程,正如上文中谈到的,资源的合理开发和环境保护是我国可持续发展战略的一个重要组成部分,尤其是在建设社会主义市场经济的关键时刻,我国应充分利用政府机构改革和经济运行机制转变的有利时机,来建立健全我国环境管理体系,这将是可持续发展战略得以有效实施的首要的和紧迫的任务。无论宏观环境管理
还是企业的微观环境管理,环境审计都是使之有效
运作的必备条件和重要保证。因此,一方面,需要
政府制定和完善环境审计准则,充分发挥审计部门
的作用,以促进各环保部门更好地加强环境管理
,
严格环境监督;促进各类企业合理利用环境资源
,
加强成本核算,在实现自身利益最大化的同时,按
照可持续发展的原则要求,实现环境保护与企业效
益的融合增进,进而促进可持续发展战略的实现。
另一方面,要求我们审计机构和审计人员,要不适
时机地履行自己的职责,义不容辞地积极开展环境
审计,充分发挥审计的职能和作用,促进环境政策
的贯彻落实,维护各方合法权益,维护几代人的利
益;促进政府、企业乃至整个社会充分重视和加强
环境管理,从而遏制生态环境恶化趋势,保护好
生态环境和生活环境;促进经济持续、快速、健
康地发展。
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[责任编辑:青 草]
(上接第21页)或由有关行政部门协调解决;其次,向有关主管部门申请复议或向当地人民法院提起诉讼。3.综合运用多种安置方式。对被征地农民进行妥善安置,是征地制度改革能否成功的关键。各地征地补偿大都以金钱补偿为主,但也存在其他的安置方式。如日本除现金补偿外,还有替代地补偿等方式,即另外安置相同价值的耕地;我国台湾地区有发给土地债券、搭发公营事业股票和置换其他土地等方式作为金钱补偿的补充。笔者以为,在我国现有的土地征收补偿标准和范围不宜过大提高的情况下,运用多种土地征收补偿方式是一种可行的做法。借鉴各国和地区的有益经验,并实行由“以安排劳动力就业为主”转向“以市场为导向的多种途径安置”的原则,拓宽安置渠道,可考虑以金钱补偿为主,采用以下安置方式:(1)货币安置;(2)土地使用权入股或征地补偿费入股安置;(3)社会保险安置;(4)留地安置;(5)用地单位安置;(6)农业安置;(7)
土地债券等
安置途径。总之,综合运用多种安置方式应成为我
国征地补偿安置改革的必然趋势。
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[责任编辑:戴庆]
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