我国失业保险基金制度存在的问题分析胡家强1刘莉玲2(1.2.中国海洋大学法政学院,山东青岛266071)[摘要]失业保险基金是失业保险制度的核心内容。失业保险条例 施行十年来,失业保险基金在筹集、支出、监督管理等方面暴露出了许多问题。在对其中比较突出的几个问题作较详细地分析的基础上,提出了自己的建议。[关键词]失业保险基金失业保险条例再就业[中图分类号]D922.5[文章标识码]A[文章编号]1008!3642(2009)02!0093!04
收稿日期:20090126作者简介:胡家强,中国海洋大学法政学院教授;刘莉玲,中国海洋大学法政学院研究生。1999年1月,国务院发布了失业保险条例 (以下简称条例 ),对基金的构成、缴费人员、支出的条件和范围等事项作出了一般性的规定。条例 施行十年来,在失业保险基金的筹集、支出、监督管理等方面暴露出了问题。本文对此进行分析并提出相应的对策建议。一、我国失业保险基金制度存在的问题(一)失业保险基金筹集的覆盖范围狭窄失业保险的覆盖范围直接关系到失业保险基金的规模。我国失业保险的现行覆盖范围仅限于城镇企事业单位职工,未把农民工、公务员和乡镇企业职工纳入失业保险法律体系。事实上,在城镇的各类企事业单位里存在大量的农民工,他们已经不再是传统意义上的农民,而是脱离土地、长期在城镇就业、靠工资收入维持生活的劳动者。他们已在城市工作居住多年,职业、生活与城市居民已无两样,∀他们和农村已完全脱离了联系,再让他们向家乡农村社会保障机构缴纳社会保险费已不现实#。[1]我国的失业保险制度至今没有将公务员纳入其覆盖范围。2006年1月1日起施行的公务员法 已经建立了公务员的辞职辞退制度,工作不称职的公务员将面临被辞退的风险。而且聘任制公务员制度的建立,公务员的流动也将经常化。因此,公务员也存在失业的问题。目前,乡镇企业的从业人员已不局限于农村劳动者,许多城镇劳动者也在乡镇企业就业。在激烈的市场竞争中,乡镇企业职工面临着失业风险,在农村人多地少、耕地流失严重的情况下,让乡镇企业职工失业后重新依赖土地已无法解决其失业后的基本生活问题。(二)支出结构不合理,促进再就业的法律规定笼统不合理的支付制度不仅会影响个人与企业的缴费积极性,而且会影响失业保险制度功能的发挥。西方国家在解决失业问题上的经验表明,被动的失业治理措施(提供失业保险金等)远不如积极的失业治理措施(教育培训等)更为有效。然而,条例 在失业人员重新就业上,用于再就业方面支出的基金和项目规定过少,失业保险经办机构在促进再就业上的职责与义务也没有明确。条例 中规定∀社会保险经办机构拨付失业人员职业培训、职业介绍补贴费用#,但并没有组织失业人员进行再就业培训的有关条款。绝大多数的失业人员在领取职业培训、93中共青岛市委党校青岛行政学院学报JOURNALOFTHEPARTYSCHOOLOFC.P.C.QINGDAOMUNICIPALCOMMITTEE2009年第2期No.2,2009职业介绍补贴费后,并未真正参加职业培训和职业介绍。事实上,失业人员重新就业才是问题的关键。失业保险金的领取是有期限的,根据条例 第17条规定,失业人员领取失业保险的期限一般为12或者18个月以内,最长为24个月。如果不能通过建立有效的制度来促进再就业,失业人员仍然会继续失业。由于条例 中缺少有关促进再就业基金支出的规定,没有将促进再就业放在应有的地位,使失业保险金促进再就业功能弱化。(三)失业保险基金给付标准不合理保险给付是对平时保险负担的一种回报和补偿,即给付是投保者缴纳保费后所享受的权利。但是,我国失业保险给付水平普遍偏低,接近社会救济水平。条例 第18条规定:∀失业保险金的标准,按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平#。目前各地规定的最低工资标准都比较低,大约只相当于社会平均工资的三分之一左右。这样低的失业保险给付水平,对既要满足失业人员及家属基本生活的需要,又要有利于促进其再就业来说,是远远不够的。此外,失业保险金给付忽视了失业者原工资水平和缴费情况,一律按同一标准给付。这不仅损害了劳动者缴费的积极性,而且导致不少劳动者出现拖缴、欠缴和逃避缴费等行为,一些企业也采取虚报、瞒报职工工资总额的做法逃避缴费。这种给付标准对公平和效率都造成极大的伤害。再者,我国失业保险金给付采取同一标准,忽视了失业者的家庭抚养和赡养负担。失业金可能对失业者个人提供了基本生活保障,但大多数失业者都有程度不一的家庭负担。如不考虑失业者的家庭状况,就会使失业金的功能发挥受到限制。因此,失业保险待遇的给付标准必须考虑失业者的家庭因素,不能采取同一标准。(四)没有规定给付等待期且给付期限过长失业人员从开始失业登记到通过失业金领取资格审查,一般要经过一段时间,这段时间即为等待期。我国现行失业保险制度没有给付等待期的规定,既不利于失业待遇领取资格的监督和审核,也不利于刺激失业者再就业。我国领取失业保险金的期限最长为24个月,是世界上失业保险金领取期限较长的国家之一。给付期过长,会产生以下弊端:第一,加重了基金支出的压力,容易造成基金入不敷出,增大了基金支付的风险;第二,容易导致失业者逆向选择,导致失业保险中道德风险的产生,致使一部分失业人员宁愿领取失业保险金也不愿意积极寻找工作,或暗中从事有收入的工作仍领取失业保险金;第三,容易形成∀懒人机制#,不利于鼓励失业人员积极再就业。(五)监管不善,缺乏相应的资格审核措施按条例 第15条规定,失业人员在领取失业保险金期间内重新就业的,停止领取失业保险金。条例 第25条规定:社会保险经办机构具体承办失业保险工作,负责失业人员的登记、调查、统计。但由于没有设立专门的监管调查机构,缺乏相应的监管人员和调查时间,因此,对失业人员的资格审查就流于形式。失业人员只凭单位为其出具的终止或者解除劳动关系的证明,就可到社会保险经办机构办理失业登记,这不可避免会造成骗取失业保险金现象的发生。同时,在现实中,许多用人单位为了降低用工成本,大量雇佣失业人员,不向劳动部门申报用工信息,从而导致大量失业人员一边享有就业收入,一边领取失业保险金,这个特殊的群体就是∀隐性就业者#。这部分劳动者享受失业保险待遇不仅造成基金的大量流失,而且有悖公平。∀据北京、辽宁、湖南、南京等8省市的抽样调查,失业人员中有30%的人不同程度地存在着隐性就业问题,有的地方甚至达到60%!70%。#[2]由此可见,隐性就业问题已十分突出。二、完善我国失业保险基金制度的建议(一)扩大失业保险基金筹集的覆盖范围把公务员、农民工和乡镇企业职工纳入失业保险法律体系中来。覆盖范围广,失业保险基金的筹集规模也会随之扩大。公务员失业保险费的缴纳应由国家和个人共同合理负担,这样既可以增加资金来源,减少国家部分财政支出,又可以增加公务员的失业保险意识,进而促进国家公务员珍惜工作机会,激发其工作热情。(二)强化失业保险基金促进再就业的功能失业保险基金的一个重要作用是促进再就业,对失业者个人而言,失业保险金的领取只是暂时的,只有实现再就业才是失业人员最迫切的要求。正如有学者所说∀就业问题是最大的社会问题#,对劳动者而言,∀最基本的保障就是就业保障,最大的风险94中共青岛市委党校青岛行政学院学报JOURNALOFTHEPARTYSCHOOLOFC.P.C.QINGDAOMUNICIPALCOMMITTEE2009年第2期No.2,2009是失业风险#。[3]所以,应在失业保险制度中明确促进再就业目标,将一定比例的失业保险基金作为再就业基金,把职业介绍、就业培训和失业救济结合起来,从以往简单的生活保险转化为促进失业人员再就业,由消极保险转化为积极的失业保险,这也是当今不少国家失业保险制度的普遍做法。可以采取的措施有:首先,加大基金中用于职业培训的资金比例。由于下岗失业人员存在文化程度不高、职业技能低下的特点,因而他们在寻找新的工作岗位时,往往遇到较大的困难。因此,新制度的设计要体现加强职业培训的特点,根据劳动力市场的变化和产业结构进一步调整的要求,对失业人员开设免费的职业教育和再就业培训。考虑到失业人员可能在领取了职业培训补贴后并不去参加培训,可以组织由失业保险经办机构支付培训机构费用,失业人员可以免费参加培训。其次,增加职业介绍的支出。这部分资金主要用于规范劳动力市场秩序,完善职业介绍信息网络。建立完备的职业介绍信息网络,是劳动力市场良性运转的必备条件之一。如英国人力资源委员会,在全国直接管辖的1000多个职业辅导中心,辅导中心设有电脑终端机与人力资源委员会的主机、其他社区部门的终端机联网。求职者的个人资料存入电脑后,辅导中心每月两次自动提供劳动力市场的最新资料、机会和申请办法。我国也应加强职业介绍信息网络建设,推进再就业事业的发展。第三,增加社区就业岗位开发的支出,拓展就业渠道。社区服务是我国社会保障体系中的一个重要环节和载体,在保障助养、服务解难、医疗保健、社会服务等方面发挥着不可替代的作用。社区服务可以提供社区就业岗位,吸纳下岗失业人员,促进失业人员再就业。因此,要把社区就业作为扩大就业的增长点。建议在失业保险基金支出项目中增加社区就业岗位开发基金一项,社会保险经办机构可根据社区中失业人员数量的多少,拨付社区就业岗位开发资金,采用钟点工等灵活的弹性就业制度,实现失业人员社区内部就业最大化。(三)确定合理的给付标准我国现行失业保险金的给付标准没有体现受保人缴费年限、缴费水平和家庭状况的差异。在有失业保障制度的61个国家和地区中,有43个按照失业者失业前工资的一定比例计发待遇。欧盟不少国家规定失业津贴的支付标准是相当于失业者某一基准工资的一定比例,如:卢森堡、瑞典为基准工资的80%,丹麦为基准工资的90%,德国为净工资的67%(有孩子负担)或60%(无孩子负担)。各国失业保险待遇标准,取决于各自的经济发展水平和社会生活水准,原则上要使受保人的收入损失得到部分补偿,又不能使其产生依赖思想,妨碍就业。因此,各国具体情况有所差异。∀从总体上讲,有些国家规定了失业保险金替代率是原工资的80%,有些国家是50%,也有的是60%,平均来说,发达国家能达到50%-60%,发展中国家能达到40%-50%。#[4]虽然我国目前社会经济发展水平较低,社会平均收入还不高,还不能实行高水平和高标准的失业保险待遇,但是,失业保险制度的给付标准也不能太低,支付标准可以确定为劳动者失业前的工资收入50%左右。各国对失业前工资的定义不尽相同,主要有以下四种:第一,失业前一个月的工资。第二,失业前一定时期内的最高月工资。第三,失业前一定时期的平均工资。第四,整个受保期内的平均工资。我国的失业前工资宜定义为整个受保期内的平均工资,这也是世界上多数国家所采用的做法。因为它不仅排除了收入水平的偶然性,而且更准确地反映了失业前收入的经常水平。为了防止享受待遇相差过分悬殊,可以规定最低给付限额和最高给付限额。如果失业前工资收入较低,其所享受的失业保险待遇达不到社会最低工资的,可以把社会最低工资确定为最低限额。相反,失业前工资收入过高的,可设定享受失业保险待遇的最高限额。我国已经加入WTO,我国的失业保险制度也应尽快与国际接轨,适当提高给付标准,并且结合失业者失业前的工资以及其家庭抚养状况来综合考虑,以确保失业者的基本生活需要和促进其再就业。(四)完善给付期限制度首先,设置失业保险待遇给付等待期。适当的等待期会使失业保险基金的支出更为合理和科学。主要表现在三个方面:第一,随着再就业机构的不断改革和完善,劳动力供求信息将更加丰富和全面,失业者有可能在失业等待期内就找到工作,不需领取失业保险金,从而减少了基金的支出。第二,规定适当的等待期,可以减轻社会保险经办机构的工作量,避免经办机构陷入大量的小额保险金给付的琐碎事95中共青岛市委党校青岛行政学院学报JOURNALOFTHEPARTYSCHOOLOFC.P.C.QINGDAOMUNICIPALCOMMITTEE2009年第2期No.2,2009
