【管理制度)对中国住房制度改革若干政策的反思

（管理制度）对中国住房制度改革若干政策的反思

对中国住房制度改革若干政策的反思

住房是关系国计民生的重大经济问题和社会问题，解决群众住房问题是建设和谐社会的重要方面。经过多年改革，目前我国城镇住房实物分配的福利体制已经基本终止，货币化住房分配、市场化和社会化供给体系也已大体建立。改革于取得壹定成绩的基础上，也积累了诸多矛盾，发展到今天，居民住房困难的矛盾反而更为尖锐。不断攀高的房价虽和加速推进的城镇化带来的住房需求和土地供应刚性等客观因素有关，但房改过程中的某些政策失当也难辞其咎，这不得不引起我们对关联政策的反思.

我国城镇住房制度改革的进程及关联政策

改革之前，我国实行“统壹管理，统壹分配，以租养房”的公有住房实物分配制度。应该说，这种制度模式于当时较低水平的消费层次上，较好地满足了职工的基本住房需求。

住房制度改革起始于１９８０年邓小平关于住房问题的讲话，当时谈到住宅问题，邓小平说：“要考虑城市建筑住宅、分配房屋的壹系列政策。城镇居民个人能够购买房屋，也能够自己盖。不但新房子能够出售，老房子也能够出售。能够壹次付款，也能够分期付款，十年、十五年付清。住宅出售后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人考虑买房合算”。此后，房改大致经历了试点售房（１９７９～１９８５年）、提租补贴（１９８６～１９９０年）和以售带租（１９９１～１９９３年）等改革阶段，以及全面推进住房市场化改革的确立（１９９４－１９９７年）阶段。１９９４年７月国务院发布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发１９９４４３号），开启了城镇住房制度正式改革之路。该文件提出城镇住房制度改革作为经济体制改革的重要组成部分，目标是要建立和社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；同时，建立住房公积金制度，建立政策性和商业性且存的住房信贷体系。

而房改具有里程碑意义的文件则是１９９８年７月３日国务院发布的《关于进壹步深化住房制度改革加快住房建设的通知》（国发１９９８２３号文），该文件宣布全国城镇从１９９８下半年开始停止住房实物分配，全面实行住房分配货币化，

同时建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。

再往后，为了促进房地产市场更好、更快地发展，国务院发布了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发２００３１８号文），提出：各地要根据城镇住房制度改革进程、居民住房情况和收入水平的变化，完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房。

应该说，我国城镇住房制度市场化改革的推进是顺应市场经济体制改革的总体要求而为，但除此之外，仍有其特殊的背景和内于动因。这主要是，于当时旧的福利分房制度条件下，由于租金低廉，无法维持正常的房屋维护，而且使政府背负着沉重的财政负担；而和此同时，为了应对东南亚金融危机，国家实施积极的财政政策且配以收入分配调整政策，以增加和刺激社会总需求，而住房货币化的登台，正好能够成为拉动内需的最好办法，启动消费需求，拉动经济增长，改善结构。

住房制度改革政策中存于的壹些误区

（壹）过度地赋予了住房的经济发展功能

我国房改从实施开初就于某种程度上担负了拉动经济增长的功能。《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发２００３１８号文）明确提出房地产是国民经济支柱产业。于各地，“房地产是国民经济的支柱产业”被地方政府推至极致且演变成畸形的增长模式。地方政府热衷于批租土地，包括农地征用用于大规模的房地产开发建设。依靠房地产投资来带动当地经济发展，且通过土地收益、房地产税费来直接填充地方财政。壹些地方政府将房地产作为拉动地方经济增长的支柱产业，过于功利性地重视房地产对“运营城市”的贡献，运营土地成为投资增长和财政收入增加的重要法宝。其主要行为包括：壹是大搞形象工程、“造城运动”，盲目扩大拆迁规模，人为制造需求旺盛、拉动房价；二是炒卖地皮，壹些地方政府低价征地，转手高价出让，卖地越多，财政收入越多，甚至少数地方政府暗中操盘，唆使开发商哄抬地价；三是对房价求高弃低，壹些政府官员视房价高为经济发达的标志，将本地房价和其他地区盲目攀比，壹些城市政府对经济适用房、廉租房弃而不建，而把兴趣用于批建高档住宅上，导致当地房价居高不下。

于这种政策和利益机制导向下，全国各地房地产投资持续高涨。从房地产固定资产投资增长速度来见，２０００年开始急剧增长为２１．５％，２００３年为３０．３％，２００４年为２９．６％，２００５年中西部地区增长，高达３３％之上。国际上公认的房地产开发投资占全社会固定资产投资比重壹般是于１０％以下，但我国从１９９８年开始，这壹比重稳步上升，２００４年为１８．７８％，２０

０５年为２０．９８％，２００６年１－４月份为２２．９３％，远远超过１０％的国际警戒线。另外，国际公认的房地产开发投资占ＧＤＰ比重不能超过５％，但国内房地产投资占ＧＤＰ的比重从２００４年就已经达到９．６％，壹些城市甚至于高达５０％之上。如果以房地产为支柱产业且将其推向极端，给经济和社会带来的影响是不言而喻的。尽管表面上会出现暂时的繁荣，但中长期困境和问题定会随之而来。

（二）市场化过度，超越了经济发展阶段

从国际的视野来考察住房制度，能够发现各国于不同的经济和社会发展阶段，往往采取不同的住房政策。于经济发展的初期，由于物资、经济基础薄弱以及技术力量有限，私人没有足够的储蓄，很难独立建造和拥有自主住房，这时公房比例往往较高（我国建国以来至市场经济改革全面推开以来，公房占绝对比重也印证了这壹点）；当经济发展到壹定的程度，尤其是当整个社会出现较大的中产阶级，也即社会结构呈现橄榄型形态，住房市场化和私有化就具备了条件，此时，私有住房的比重往往较高，如现阶段的美国、西欧国家。当然，土地资源的丰缺情况也是影响住房私有率的重要因素，例如，日本和英国即使经济发展程度较高，于伦敦和东京，也保留了较大比例的公房。不同的经济社会发展阶段要求实行不同的住房政策。

然而，我国于目前经济尚不充分发达，社会收入分配差距较大的发展阶段，却把住房改革的重点放于了产权私有化上，把住房市场化简单地等同于住房产权私有化，直接把“居者有其屋”变成了“居者有其产”，改革认识上存于较严重偏差。于住房制度改革过程中，无论是按成本价出售存量住房，仍是供应经济适用房或普通商品房，于住房产权的保有形式上，基本上均是于强调住房产权的私有化或自有化。我国２００５年仅个人购买商品住房消费就达１．４２万亿元，居民私有住房的比例已经达到７２．８％。根据加拿大丰业银行ＢａｎｋｏｆＮｏｖａＳｃｏｔｉａ的统计资料，加拿大房屋私有率为６７％，美国近年来拥有独立住房的家庭也刚过６０％，而欧洲壹些国家的住房私有率则于４０％左右。相对于私有化特征显著的西方国家而言，中国却拥有最高的住房私有率。

作为房改纲领性文件的国发１９９８２３号文提出“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”和“中低收入家庭购买经济适用住房”的目标。国发２００３１８号文则进壹步提出“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”，政策所体现的市场化程度更浓。就目前我国经济发展情况、居民收入水平和土地供应的总体情况而言，要实现多数家庭购买或承租普通商品住房，不仅超越了客