规范移动通信基站建设，促进移动通信事业和谐发展
手机已成为人们日常生活的必需品，随着技术的发展和3G业务的开展，公众移动通信业务将向各行各业不断延伸和渗透，应用领域将不断拓展，其发展水平高低将成为城市信息化程度高低的重要标志之一。移动通信在高速发展的同时也引发了很多新的问题，其中基站建设遇到的诸多问题就特别突出。因此，贯彻落实科学发展观，规范移动通信基站建设，对促进移动通信事业的和谐发展意义深远。
一、面临的形势和挑战
深圳市移动通信业务在全国处于领先水平，截至2007年6月底，全市的移动电话总用户数约为1800万户，人均拥有量居全国前列，基站（包括室外、室内和直放站）共9000多个，密度也居全国前列。随着2G网络的进一步优化和3G业务的全面开展，将迎来新一轮的基站建设高潮，2007年将新增3000多个基站，是历年之最，接近前十几年建设总量的三分之一。移动通信事业的高速发展，形势一片大好，但也面临诸多挑战：一是基站建设无政策、法规指引，缺乏清晰的报建流程，基站的合法地位受质疑，运营商无所适从，政府各部门职责也不明确。二是没有规划，运营商无法在最适合的地方建设基站，部分基站和城市景观很不协调，导致每年搬、拆基站的数量100至200多个。三是基站站址资源严重短缺，新建基站困难重重，如梅林一村、万科四季花城等均受阻无法在小区内建站，甚至有的政府物业也拒绝给基站建设提供方便，而且原有基站续约难，每年约有200多个基站需续签合同，仅有75%的基站续约成功。四是因市民对基站辐射有顾虑，投诉日趋增多，2002年86起，2003年151起，自2004年以来，每年投诉量都超过200起，投诉手段也从简单的理论争执、联名投诉，发展到集体上访，甚至恶意破坏基站设施等。五是室内分布系统重复建设，三家运营商除市民中心、会展中心和地铁共享室内网络资源外，其他地方都独立进行信号覆盖，往往是同一栋大厦内，一家运营商刚施工完毕，另一家运营商马上又开工建设，造成资源浪费。六是我市基站建设受香港因素制约，深港双方已经建立了一套完整的协调机制，既保证了两地移动通信事业有序健康的发展，也对双方基站建设有很多限制。
二、基站建设的构想
今年，深圳市作为国家确定的试点城市将于10月份开通3G业务，“十一五”期间，公众移动通信业务将迎来第二次黄金发展时期，为促进其和谐、健康、快速发展，根据《深圳市无线电事业“十一五”发展规划》的部署，深圳市无线电管理局将重点推进移动通信基站的建设，实现我市公众移动通信事业的再次腾飞。以下是我们对“十一五”期间基站建设的构想：
（一）、建设目标
1）总体目标：政府部门为运营商解决基站建设中存在的问题；各运营商需承担更多的社会责任，加强自律，实现良性竞争下广泛合作；市民消除基站电磁辐射的认识误区；共同推进移动通信的可持续发展。
2）具体目标：利用2－3年时间建立建设基站的制度和规章，理顺政府、运营商和业主之间的责任与权利关系；利用3－5年时间将基站作为城市基础设施纳入城市规划体系，基本满足各运营商建设基站的需求；制定完善基站建设标准，整合现有站址资源，改造不符合标准的基站。
（二）、建设原则
1）统一规划：规划是建设基站的基础，在充分利用现状资源和整合需求的同时，结合我市城市发展，制定全市协调统一的建设基站蓝图，使基站与城市布局和景观协调发展。
2）合法建设：合法建设是政府和社会的要求，依法行政已成为政府部门行为准则，我市也形成一套完整且成熟的工程建设方法；基站属于比较敏感的目标，合法建设才能从根本上解决由此引起的纠纷。
3）依章管理：依章管理是建设基站的保障，随着共址基站、集约基站的数量增加，分散管理和集中管理基站将成为共存的管理方式；除运营商自律外，两种管理方式还需要法规、政策、制度、技术标准来约束，共同推动基站建设的健康发展。
（三）、建设思路
1）制定针对基站的专项法规，规范在现状建筑增补和迁移基站、在规划新建建筑配套建设基站、在生态控制区等地方建设独立基站的建设行为。
2）在尊重基站设置规律的前提下，通过专项规划、详细规划等措施将复杂的基站专业规划简化为操作易行的城市通信工程规划，进一步明确政策、管理、法规等保障措施。
3）建立法规、规划、环评和频率许可相配套的管理制度，形成多个政府部门、多家运营商、社会多方面力量共同促进建设基站的局面，实现管理制度上创新。
（四）、建设要求
1）室内集约化：集约建设中高层及以上建筑内室内分布系统由于无线电磁波较难穿透钢筋混凝土，容易在地下室、停产场、电梯轿箱、公共走廊等处形成信号盲区；同时，中高层及以上建筑是手机用户比较集中的地方，数据业务的需求量也较大，高端用户较多，各运营商分别建设室内分布系统存在多次麻烦业主、建设空间受到限制、重复投资、浪费物业资源等问题；另外，在高层建筑内，各运营商面临的电磁环境、建筑环境、覆盖需求基本相同，也不会受室外环境变化的影响。综上所述，集约建设室内分布系统，是多方面综合要求的结果，且室内分布系统的功率十分小，其辐射值远小于国家标准。
2）室外基站景观化：对室外基站进行景观化处理，虽然会小幅增加各运营商的建设投资，却是城市建设发展的要求。室外站与城市景观关系密切，无论是城市建设区的室外站（包括建筑单体外基站、景观控制带基站、绿地或城市公园基站），还是生态控制区的独立基站，都是如此，如对其外观处理不当，室外站都会影响、甚至破坏城市整体环境；此外，对室外基站景观化还能消除市民的担忧。
3）基站覆盖无缝化：由于市民足迹遍布我市的每一个角落，为保障手机实时通信、应急指挥、市民人身安全的需求，基站覆盖也须无缝化。不论是建成区，还是规划建设区、生态控制区；不论是高山之颠，还是海岛之角；不论是建筑屋顶，还是地下室、隧道、地铁等都是如此。尽管人迹少到的生态控制区、海岛、高速干道旁基站的利用率较低，建设费用很难通过话费回收，但各运营商还是要承担社会责任，按照基础设施的要求来建设。
三、具体措施
（一）法规建设：制定《深圳市公众移动通信基站管理办法》专项法规及一系列实施细则，明确基站是城市基础设施的法律地位，规定基站站址资源的开放原则，阐明基站专项规划与城市规划的关系、将基站纳入城市规划中详细规划层次，建设不同类型基站的审批部门和程序，在不同地方建设基站的要求，建设共址基站和集约建设基站的建设方法、投资分摊、管理，建立规划环评和单个基站的环评等。法规的制定实施，将能更加顺畅地协调政府部门、运营商、市民之间的关系，并有利于消除市民对基站电磁辐射的担心和恐慌，能够减少投诉，促进和谐。
