单独二胎政策实施的影响及对策研究
——以公共政策的功能视角分析
一、我国“计划生育”政策的现状
人口问题始终是制约中国全面协调可持续发展的重大问题，是影响经济社会发展的关键因素。20世纪五六十年代，受国家政策和自然灾害的影响，人们对于“计划生育”这一概念并没有形成全面系统的认识，导致了我国人口在这一时期的疯狂增长，但与此形成鲜明对照的是刚起步阶段经济发展水平缓慢增长，二者之间的巨大矛盾成为了社会关注的焦点。为了缓解人口过快增长与经济发展之间的矛盾，党和政府自20世纪七十年代起，在全国范围内普遍推行严格的计划生育政策，并将其纳入《宪法》条文之中，作为公民的一项基本义务进行规定。实行该政策以来，有效地缓解了人口对资源、环境的压力，有力地促进了经济发展和社会进步。实践证明，实行计划生育的基本国策，对建设中国特色社会主义、实现国家富强和民族振兴产生了巨大影响，为促进世界人口与发展发挥了重大作用。但与此同时，我们也不得不面对一个严峻的现实，计划生育政策的实施使我国人口结构呈现出极不合理的发展趋势。2013年，我国第一部老龄事业发展蓝皮书——《中国老龄事业发展报告（2013）》在北京发布，报告指出，我国将迎来第一个老年人口增长高峰，2013年老年人口数量突破2亿大关。在2005年之前，老年人口将以每年100万人的速度增长。同时，劳动年龄人口进入负增长的历史拐点，劳动力供给格局开始发生转变，原有的人口红利已慢慢消失。“未富先老”成为阻碍我国社会进一步发展的研究问题。再加上“失独”家庭的逐渐增长，根据统计资料显示，我国现有的失独家庭约100万，同时以每年7.6万的速度增长，北京大学人口研究所教授穆光宗说，一旦独生子女家庭失去唯一的孩子，父母养老送终便成难解之题。“失独甚至引发一种连锁反应，物质不能弥补。夫妻之间会相互埋怨，感情可能就会破裂；悲恸摧毁夫妻身心，家庭可能就瓦解。独生子女家庭本质上是风险家庭，人生难免有意外，而他们就是其中的不幸者”。针对这一系
列问题，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》明确表明，“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”这是党和国家首次以明确的态度表明要改变长期以来一直贯彻实行的机会生育政策，代之以开放“单独二孩”的新政策。
二、“单独二胎”内容简介
单独二胎即单独二孩。单独二孩是指夫妻双方一人为独生子女，第一胎非多胞胎，即可生二胎，也就是2013年十八届三中全会中所提到的单独二胎政策。
三、从公共政策的功能分析单独二胎
制定政策是公共权力机关实现其职能的基本手段，而公共权力机关在使用这一手段时也就对它的功能做了设定，这种设定有可能在政策的执行过程中实现预期，也有可能有违预期。
（一）管制功能
政策问题的解决，可以通过政策对象不做什么来达成政策目标。政策主体要制约、禁止政策对象不做什么，或者说要使政策对象不发生政策主体不愿见的行为，就须使政策对政策对象的行为具有管制功能。这种功能是通过政策的条文规定表现出来的。
2014年3月27日广东省第十二届人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《广东省人口与计划生育条例修正案》，此条例自公布之日起施行。现行条例主要对原条例两处地方做了修改：一是将“双独二孩”改为“单独二孩”，即夫妻一方为独生子女且只有一个子女的可以生育二胎；二是将“独生子女”的定义进行了明确，独生子女是指夫妻生育或者合法收养的唯一子女，即没有同父同母、同父异母、同母异父的兄弟姐妹，或者曾有兄弟姐妹但兄弟姐妹均于生育子女前死亡。”
由此可见，该条例对人们的生育行为做出了明确的法律规定。它明文规定了哪些人群可以申请二胎，哪些人群不能申请二胎。此外，为了防止过多的人口出生对国家和社会造成一些不
好的影响，国家对违反了该条例而生育了二胎的人给予一定的惩罚。也就是说，超生要承担相应的法律责任——缴纳社会抚养费，而社会抚养费的征收标准按各地区具体情况制定。有了这些法律规定，对政策对象形成一种规范约束，才能更好地达成政策目标。
（二）引导功能
为了解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。也就是说，政策给社会的发展、人们的行为确定了方向，使整个社会生活由复杂的、多面的、相互冲突的、漫无目的的行为，能有效地纳入到统一的明确的目标上来，使之按既定目标有序前进。引导功能是政策的积极功能。
单独二胎政策是为解决我国现阶段人口低生育率和老龄化严重的问题而制定的，其只是一个过渡、引导政策，也预示着未来可能会实行全面放开二胎。单独二胎政策在现今的国内环境下实行，不能说没有一定的现实意义。一方面，政策从2013年的十八届三中全会的公布到现今的各地不同条件的实施，是为引导民众对能够实行单独二胎政策的条件有清晰的认识，什么条件能生二胎，什么条件不能生，避免民众对单独二胎政策认识错误，理解不清，进而单独二胎政策实行偏差。另一方面则为引导民众向国家会全面放开生育政策方向考虑，也是为全面放开生育政策探路，看民众对单独二胎的反应，避免社会对未来的劳动力不足而恐慌、忧虑。
（三）调控功能
公共权力机关的治理是通过政策来实现的；或者说，政策是公共权力机关实行治理的手段、工具和杠杆。而所谓治理，就是对各种社会关系加以调节和控制。而政策的调控功能，指的是政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。
公共权力机关的治理是通过政策来实现的；或者说，政策是公共权力机关实行治理的手段、工具和杠杆。而所谓治理，就是对各种社会关系加以调节和控制。而政策的调控功能，指的是
政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。在党的十八届三中全会《决定》提出，启动实施一方为独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，即单独二胎政策，这项政策的出现就是为了解决当前我国计划生育政策下的各种矛盾。二胎的实施，有效的改善我国的人口结构性不平衡的现象，尤其是男女比列失调的现象；缓解我国的人口老年化趋势，扭转当前“未富先老”的畸形现象；解决当前社会中的养老问题，为我国经济的平稳发展扫清障碍。
（四）分配功能
在通常情况下公共政策容易把价值或利益分配给与政府主观偏好一致者，最能代表社会生产力发展方向者及普遍获益的社会多数者
第一，利益流向社会。实行单独二胎利于保持合理的劳动力规模，延缓人口老龄化速度。促进人口长期均衡发展，促进人口与经济、社会、资源、环境的协调和可持续发展。所以，实行单独二胎政策对于社会来说是有一定利益的。
第二，明显增加家庭人力资源，提高家庭抗风险和未来照顾老人的能力；同时，有利于家庭自身发展，比如让孩子的成长受益，有兄弟姐妹的相互陪伴，有利于孩子健康人格的养成。
第三，利益也会流向公务员群体，政策出台前，因为明文规定公务员只能生一胎，不然就要离开这个行业。现在，放开二胎，给了他们一个名正言顺的生小孩机会。
第四，在短期，利益会流向这些行业：婴幼儿用品、婴儿奶粉、儿童玩具、动漫、游乐园、儿童服装、幼儿教辅。在长期，利益会流向这些行业：房产、教育、医疗、汽车、养老、殉葬等。
四、在我国实施“单独二胎”政策的建议
各地政府尽早出台相应政策，推动“单独二胎”依法实施。
在十八届三中全会之后，国家卫生纪委副主任王培安表示：“中央决定实施‘单独二胎’新政全国不设统一时间表，由各省负责，根据当地实际情况，依法组织实施，但各地实施时间不宜间隔多久。”“单独二胎”依法实施的前提就是修订和省份现行的《人口与计划生育条例》，
