创新流动人口服务管理机制探讨
近年来，随着经济社会的发展和城镇化进程的加快，我国流动人口规模越来越大，流动半径越来越宽，流动频率越来越高。人口流动尤其是农村剩余劳动力在城乡和不同地域之间的自由流动，给农业转移人口实现自己的市民化梦想带来了机会和可能，给流入地城市居民生活带来了极大便利，也给城市建设和社会发展带来了无穷的动力和活力。但是在市场化改革以来我国社会阶层、利益、观念不断分化的大背景下，由于人口管理理念的滞后和信息统计的缺失，加上城市综合承载能力不足、公共资源供给有限等原因，我国流动人口服务与管理工作也面临着诸多困难。必须创新流动人口服务管理机制，健全流动人口法规制度，完善流动人口信息平台，转变流动人口工作观念，保障流动人口公共服务，促进流动人口心理融入，这样才能为加快农业转移人口市民化步伐和推进基本公共服务均等化铺平道路，并为全面深化户籍制度改革和顺利推进“以人为核心”的新型城镇化提供支撑。
标签：流动人口；服务管理；创新
流动，是一个社会和民族的生机与活力所在。近年来，随着经济社会的快速发展和城镇化进程的日益加速，我国农村剩余劳动力在城乡和不同地域之间的流动日益频繁。一方面，流动人口①为所在城市居民生活提供了极大的便利，为城市建设带来了翻天覆地的变化；另一方面，大量人口的自由无序流动也给流入地的治安、就业、教育、计生、交通等方面带来诸多压力，许多城市综合承载能力接近极限，政府社会管理和公共服务压力巨大；与此同时，大量农村青壮年劳动力流出导致的“空心村”“空巢老人”和“留守儿童”问题也日益突出，很多地方农业生产面临着“无人种地”的严峻困境。在国家新型城镇化和户籍制度改革的背景下，如何创新人口管理机制，尤其是加强对流动人口的管理和服务工作，提高流入地城市运行管理效率和公共服务水平，值得深入研究。
一、我国流动人口的现状和发展趋势
1.流动人口规模日益扩大
随着经济的持续发展，我国城镇建成区面积急剧扩大，而农村耕地面积却在持续缩小，大量农民成为“失地农民”。城乡之间日益拉大的收入差距使越来越多的农村青年选择外出打工，寻找更为广阔的生活和发展空间，由此造成我国流动人口规模持续增加。据统计，截至2013年底，我国流动人口总数已达2.45亿，超过全国总人口的1/6。②河南是一个人口大省、农业大省，又是劳动力资源大省和劳务输出大省，初步估算农村富余劳动力约有3200万人，全省外出务工流动人员有2640万人，约占全省农村户籍人口总数的42.3%。③
*基金项目：河南省哲学社会科学规划项目“农民工市民化过程中的城市融合问题研究”（2014BSH016）；河南省教育厅重点项目指导计划“河南农民市民化心
理障碍问题研究”（13B840314）。
2.新生代流动人口成为主力
近年来，我国新生代农民工日益成为流动人口的主力军，1980年及以后出生的新生代农民工占农民工总量的46.6%，占1980年及以后出生的农村从业劳动力的65.5%。④新生代流动人口在流量、流向、结构等方面的特征代表着我国人口流动的新趋势。他们基本都接受过完整的九年义务教育，有的甚至还上过技校或大学，多数选择外出从业，主要集中在东部地区及大中城市，倾向就地消费，有着更多的发展诉求。具体到河南省来说，流动人口中男性青壮年劳动力居多，男性占总数的58.3%，年龄在50岁以下的占流动人口总数的88%，30岁以下的占49%。⑤以青壮年农民工为代表的新生代流动人口已经成为流动人口的主体，我国流动人口的服务管理工作必须努力适应新生代流动人口的新需求。
3.流动人口居住地易变
受限于工作性质等因素，流动人口的就业一般都不太稳定，由此造成流动人口居住地也不稳定，经常因为职业变化而改变居住地点，呈现出流动性较强的特点。据统计，河南省内流动人口在流入地居住时间在一个月以下的有6.5万人，占总数的9.18%；居住时间一个月以上一年以下的有224.7万人，占总数30.1%；居住时间一年以上的有507.7万人，占68.1%。⑥由于居住时间为一个月以下的暂住人口多为从事服务行业或临时工作的从业人员，相对更难进行统计和管理。
4.流动人口居住分散、居住环境较差
由于受到就业层次、就业质量、劳动收入、社会保障等因素的影响，流动人口为了降低城镇生活的成本，除成建制务工团体实行统一居住外，多数流动人口处于散居状态，大多居住在交通方便的城乡结合部或集贸市场附近的租赁房屋中，居住环境差，生活设施简陋，生活质量低下。据调查，河南省流动人员居住情况比较复杂，居住在租赁房屋的占17.3%；居住在单位内部的占30%；居住在居民家中的占26.4%；居住在工地现场的占5.3%；居住在旅馆的占4.6%；居住在其他处所的占16.4%。分散居住给流动人口的服务和管理带来不少困难。
5.人口流动模式以家庭式迁移为主
目前我国城镇化率已经超过50%。近年来，举家外出务工人数迅速增加，就近就地转移的农村剩余劳动力人数也在持续增多。统计数据显示，2013年我国举家外出的农民工人数比上一年增长了4.4%。⑦2014年流动人口中6—15岁子女随同父母流动的比例为62.5%，比2011年上升5.2个百分点。⑧根据调查，河南流动人口中夫妻双方在同城务工的比例已经达到38.3%，显示出家庭化迁移已经成为河南新生代农民工流动的重要模式。⑨流动人口举家外出，是为了寻求更好的教育、养老、医疗、社保等资源，他们在为自己寻找广阔发展空间的同时，也解决了与家人长期分离的问题。
6.省内转移就业数量持续增加，就地市民化趋势明显经济发达、机会较多的大城市和东南沿海地区对农村青年的吸引力依然存在，仍然是大量农业转移人口的首要选择地。但是近年来，随着区域经济布局的调整，农业转移人口就业布局也出现了新的变化：仍以东部地区为主，但中西部地区就业的比重开始上升。出现这种变化的一个重要原因，是农业转移人口在中西部省内就近转移就业增长加快。从全国来看，在省内转移就业农民工的数量从2008年的15058万，增加到2011年的17807万，年均增加近千万人；省内转移就业的比重也从2008年的66.8%增加到2011年的70.4%。其中，本地（乡镇）就业的比重基本稳定，而出乡镇但在省内就业的比重从29.1%提高到33.2%，首次超过了出省的比重。随着中西部地区经济发展速度的加快，中央提出今后一个时期要着重解决好现有“三个1亿人”问题，其中就包括引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。可以预计，今后将会有更多的中西部农业转移人口选择就近转移就业或者回乡创业。河南省有52%的流动人口在本县域内就地就近就业，48%的流动人口跨市县转移就业；省外流动就业的1130万人中，主要集中在东部地区，中西部地区只有100多万人。⑩
7.流动人员就业稳定性差、就业质量不高
由于受到用工制度、单位性质、受教育程度、是否接受过技能培训、就业渠道等因素的影响，流动人口就业的行业主要集中在加工制造、建筑修理、批发零售、交通运输、仓储物流、餐饮娱乐、家政服务等行业，有受雇和自营就业两种方式，这些行业和就业方式导致流动人口普遍存在着就业不稳定、就业质量不高等问题。2012年统计数据显示，河南流动人口从业人员主要以中短期和灵活就业为主，没有与用人单位和雇主签订劳动合同的占68.3%，雇用时间在两年以下的劳动合同签订率约为50%，就业场所也多无固定单位，国有和集体单位所占比例较低。
二、我国流动人口服务与管理面临的难点与问题
1.流动人口信息统计困难
我国流动人口中有相当一部分人在城乡之间直接多次流动，有的在第一产业与第二、第三产业的不同就业岗位之间经常流动。流动人口统计的基础信息混乱，底数不清，情况不明，成为流动人口管理中的最大困难。目前各地实有流动人口信息分散于公安、计生、民政、流管办等多个部门，信息分割、“数出多门”，当地政府部门对流动人口的居住时间、就业、收入、社保、流动意愿等基本情况缺乏总体掌握，不仅造成行政资源的浪费，也导致相关政策制定和公共资源配置缺乏科学依据。
2.城市综合承载能力与人口流入趋势不相符
目前，我国尚未形成合理完善的城镇体系，表现在大城市少，中等城市不足，小城镇数量多、规模小。北上广等大城市、东南沿海和省会城市是流动人口的主要聚集地，这些城市摊大饼式的扩张，优质公共资源过度集中，居住区与工作区
