公共政策制定的基本程序_上_

个复杂的系统工程，在强调转换企业 会的道德规范和行为准则。一项政 率在 ６－９％ ”之 间 ，这 一 目 标 就 比较
经营机制，建立现代企业制度的同 策目标如果有悖于人们的价值观和 清晰明确了。即使是对于某些性能
时，必须抓好劳动人事、工资、保障三 信仰，必然会招致群众的抵触和反 综合、结构复杂的政策目标，也应将
缺乏活力。它是与政治体制改革、转 行结果的基本尺度。正确的政策目标 主要地位时，政策目标才具有相应的
变政府职能密不可分的。横向分析 具有导向和激励作用，能大大调动群 可行性。如考虑到人们对物价改革的
是指对同一层次的各种原因及其相 众的主观能动性和为实现目标而奋 心理承受能力较弱及与其他西方国
互关系进行分析，从中找到最主要 斗的积极性，如果目标选择错误，就会 家不同的情况，中国的物价改革没有
一般说来，政策问题各种各样， 个差距，是制定出良好政策的基本
被忽视，科学的、合理的决策程序并未 有的是社会普遍存在的、为社会各 前提。为此，对问题的诊断不能仅仅
完全确立起来。没有经过长期调研及 界共同关注的普遍性问题，如我国 停留于一般化的模糊感觉上，对问
理论探讨，没有经过专家的详细论证， 当前存在的环境污染问题、收入分 题产生的时间、地点和条件，问题的
出解决问题的方案。为此，要对问题 目标来自政策问题，政策的目的就是 空想。实现政策目标的条件一般分为
产 生 的 原 因 作 纵 向 分 析 和 横 向 分 要消除产生问题的根本原因。因此， 两类：一类是实现政策目标所需要的
析。纵向分析是指从问题的表层原 对问题的正确分析是制定政策目标 各种资源，如经济、人力、技术、信
因 入 手 ，由 表 及 里 ，由 浅 入 深 ，一 层 的基础。在对问题进行了科学的界定 息、权力资源等，这些常被称为政策
一层地作深入的解剖，直到弄清不 之后，方案规划就进入了第二阶段， 资源；另一类是间接制约政策目标实
同层次原因之间的关系，找出根本 即目标确立。
现的环境条件，如国内外政治环境、
原 因 。如 国 有 大 中 型 企 业 改 革 问 题 ，
项配套制度的改革，才能使改革得以 对，因而也就难以实现。
定性和定量相结合，尽量避免伸缩性
顺利进行，收到较好的系统效应。
（ ５） 目 标 的 具 体 性 。政策目标是 较大的含混目标。（待续）
（ ４） 目 标 的 规 范 性 。 政 策 目 标 定性与定量的结合形态，它必须是具
必须符合一定的规范。即：第一，政 体明确的。概念、时间、条件与数量
实事求是，一切从实际出发，如实地 机。党的十四届六中全会作出的《中 标的分解，或是实现总目标的手段，
中国工商管理研究 ２００６．６ ７３
有奖征文
“保持共产党员先进性教育 活动和党的先进性建设”
国家工商总局机关党委 中国工商行政管理学会
有奖征文
主办
党员干部永葆先进性的途径
■程德明 李来福
保持共产党员的先进性，是马克 思主义政党自身建设的根本任务，是 新时期新阶段党提高执政能力的根本 保证，也是每一位共产党员党性修养 的长期任务和永恒课题。
目标确立是方 案 规 划 过 程中 的 社会心理状况、公众的政治社会化程
表面上看是经济问题，实际上其根 一个重要阶段。政策目标规定了政策 度、自然环境的变迁等等。这些制约
源在于旧体制下政企不分，政府对 方案的方向，为判断政策方案优劣提 条件又可分为可控因素与不可控因
企业管得过多，统得过死，导致企业 供了评判标准，又是未来检验政策执 素。只有可控因素或可利用的条件占
有深入调查研究，广泛搜集资料，从 个问题而确立的。因而，确立目标时 因而政策目标往往不是单一的，而是
而准确完整地掌握问题的各种相关 必须针对实际问题，有的放矢，切中 多目标的有机结合，存在着总目标和
信息，才有可能对问题作出全面深 问题的要害，准确地选中解决问题的 子目标构成的多层次的目标体系。在
入分析。二要遵循正确的指导原则。 突破口，或是把握开拓发展的最好时 这种目标体系中，子目标往往是总目
政策目标时不能只考虑该目标本身， 广大人民群众的根本利益和愿望。 使人无所适从而各行其是；时限要
而应着眼于整体，全面考虑，照顾对 第二，各地方、各部门的目标要符合 求、适用范围、约束条件要具体；凡
上下左右各项目标的影响，根据实际 党和国家的总路线和总目标，下级 可能量化的目标应尽可能量化，以建
情况合理确定目标结构，尽量减少各 部 门 的 目 标 要 服 从 上 级 部 门 的 目 立具体的衡量标准。如某市年度工作
而总目标则是子目标的归并、综合。 策目标要体现政策制定者所代表的 等方面都要清晰界定。具体讲，政策
并且多个目标中各项目标的重要性 社会利益。我国的各级政府官员都 目 标 必 须 表 达 准 确 ， 含 义 清 楚 、单
和相互关系也不同。因而在确立一项 是人民的公仆，政策目标必须反映 一，对其只能作一种理解，否则就会
的原因。例如，青少年犯罪问题，既 出现“制定了正确的政策，却解决了 像德国、日本那样采取“一步到位”
有 家 庭 、学 校 的 因 素 ，也 有 政 治 、经 错误的问题”的情况，结果得不偿失。 的政策，而是实行了十分谨慎的“稳
济 、社 会 、心 理 、文 化 等 因 素 。究 竟 何
为保证政策目标的正确性，确立 步前进”的方案，一步一步地放开价
没有经过多次认真充分讨论，少数领 配不公、失业问题。这些问题普遍存 性质、范围、程度及其价值或影响
导者凭经验，甚至按主观设想拍板的 在，已成为社会公众关注的焦点，都 等，都要有明确的界定。如把建立和
情形并未绝迹。因此，对于公共部门管 属于政策问题的范畴；有的是急需 推行国家公务员制度作为我国政治
理者来说，弄清政策制定或公共决策 解决的新问题，新问题是相对而言 体制改革中的一个重要内容，就是
标和任务、围绕完善社会主义市场经 际，就如何永葆共产党员的先进性谈
济体制，不断改革创新，加强市场监 几点认识。
管，为市场主体创造公平竞争环境和
提供良好服务，树立良好的工商形象，
一、讲政治勤学习， 在 思 想 政 治
意义重大而深远。我们作为工商行政 上保持先进性
管理队伍中的一名普通党员，参加了
讲政治是共产党员永葆先进性的
７２ ２００６．６ 中国工商管理研究
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ＭＰ Ａ讲堂
优良、结构适度还是结构不良问题 反映和分析问题。而不能为迎合个 共中央关于加强社会主义精神文明
等等，决定了解决问题的不同方式、 别领导人的意志，或从自身利益出 建设若干重要问题的决议》，提出了
手段和途径。如再分配性问题（如对 发而弄虚作假、歪曲事实，报喜不报 今后 １５ 年我国社会主义精神文明建
的基本程序很有必要。
的，既有随社会发展而产生的新问 在对旧的人事管理体制中存在的主
题，也有原来的问题随社会发展其 要问题进行诊断的基础上得出的结
一、问题界定
潜 在 严 重 性 日 趋 增 大 而 成 为 新 问 论。如在管理对象上，我 国 ＂ 干 部 ＂
政策问题的分析、界定是政策制 题 。如 随 着 我 国 加 入 ＷＴＯ，国 内 产 的概念不明，缺乏科学分类；管理权
者为主要因素，这就要具体问题具 目标时必须注意以下几个问题：
格，每一步调整的幅度都比较小。
体分析了。对问题及其原因的正确
（ １） 目标 的 针 对 性 。方案规划是
（ ３） 目标 的 系 统 性 。政策所要解
的分析，一要必须充分掌握信息。只 有目的的活动，政策目标是为解决某 决的问题常常是比较复杂的大问题，
理想之间存在差距，导致产生了各种 纷繁复杂的问题群中，区分出轻重缓 策的至为关键的一环。问题究竟是
各样的社会问题。社会问题是客观存 急，抓住所要解决的主要问题，判明 属于政治、经济还是社会问题；是全
在的，但能否被提升为政策问题却与 问题的性质及症结所在，挖掘其产生 局性还是局部性的问题；是分配性、
决策者的价值观念相关。当决策者觉 的背景和原因，才能有的放矢，对症 调节性还是再分配性问题；是结构
在新的历史条件下，如何使工商 行政管理党员干部永葆先进性，准确 认识面临的形势和任务，认真研究和 把握市场经济不同阶段的特点和规
律，更好地发挥工商行政管理职能作 南京市工商局 “保持共产党员先进性
用，紧紧围绕落实科学发展观和建设 教育活动”的全过程，深受教育。结合
和谐社会、围绕“十一五”时期发展目 工商行政管理工作和党员队伍的实
项目标相互之间的冲突与摩擦，使之 标。第三，政策目标应当符合宪法、 计划中，确立了一个 “保持经济持
相互配合、协调一致，共同为实现总 法律的规定以及国家权力机关的决 续 、稳 定 增 长 ”的 目 标，这 一 目 标 就
目标而奋斗。如企业改革的本身是一 议和决定。第四，政策目标要符合社 比较含糊。如改用“保持年经济增长
（ ２） 目标的可行性。一般说来，
题的原因有主观原因和客观原因、
目标应具有先进性和合理性。既要高
主要原因和次要原因、直接原因和
二 、目 标 确 立
于现实水平，又必须是在现有条件下
间接原因，近期原因和远期原因等
政策目标，也就是政策制定者希 通过一定努力可以实现的，即具有可
等。只有弄清原因，才能对症下药找 望通过政策实施所达到的效果。政策 行性。不具备实现条件的目标只能是
法 治 等 等 。只 有 准 确 地 找 出 差 距 ，才
一些需要重视和解决的问题。政策问
对 政 策 问 题 的 界 定 即 问 题 的 能针对问题，寻求相应的解决措施。
题则是指那些已进入政府议事日程的 “诊断”阶段，通过诊断了解其症状， 在这一阶段，准确地区分政策问题
社会问题。由于实际状态与社会期望、 查明其病因。方案规划者只有善于从 的性质和类型，也是有效地制定政
ＭＰ Ａ讲堂
公共政策制定的基本程序（ 上）
■陈振明
理想的公共政策制定（公共决策） 察到某一社会问题已引起社会广泛注 下药，真正解决问题。政策问题的诊
过程包含问题界定、目标确立、方案设 意和议论，这个社会问题本身也确实 断包括两个方面：
计、效果预测和方案抉择等五个相互 有解决的必要，并且也属于职权范围
高收入者实行收入累 进 税制 ），通 常 忧。三要运用科学的手段和方法。定 设的主要奋斗目标，就是针对现阶段
百度文库
很容易引起冲突，为此就须权衡利 性分析和定量分析相结合，全面分 我国精神文明建设中存在的一些实
弊 ，谨 慎 从 事 。
析和重点分析相结合，才能对问题 际问题而确立的。
二是政策 问 题 的 原 因 分 析。问 有正确全面的认识。
定的起点。问题是指实际状态与期望 业布局、产品结构调整、经营方式转 限过分集中，管人与管事相脱节；管
状态之间的差距，或者说是指各种各 变、市场建设等方面的问题变得紧 理方式陈旧单一，阻碍人才成长和
样需加以解决的矛盾。问题是客观存 迫而严峻，这些问题都要求在新形 才能的施展；管理制度不健全，缺乏
在的，任何时代和任何时期，都存在着 势下制定新政策予以解决。
责任编辑 周晓萍
７４ ２００６．６ 中国工商管理研究
一是政策问题的症结分析。问
关联又相互区别的环节。然而，在我国 之内的事务时，决策者就会把它列入 题产生于社会现状与社会期望之间
目前的公共决策实践中，一些功能环 议事日程，作为政策问题进行研究 的差距，而这个差距，也正是政策问
节（如问题界定、结果预测和追踪评 处理。
题的症结所在。能否准确地找出这
价等）往往没有受到应有的重视，甚至