财金[2014]156号 附件 PPP项目合同指南

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），为科学规范推广运用政府和社会资本合作（Public-Private Partnership, 以下简称PPP）模式,现就规范PPP合同管理工作通知如下：一、高度重视PPP合同管理工作PPP模式是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系。

“按合同办事”不仅是PPP模式的精神实质，也是依法治国、依法行政的内在要求。

加强对PPP 合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利，是政府和社会资本长期友好合作的重要基础，也是PPP项目顺利实施的重要保障。

地方财政部门在推进PPP中要高度重视、充分认识合同管理的重要意义，会同行业主管部门加强PPP合同管理工作。

二、切实遵循PPP合同管理的核心原则为规范PPP合同管理工作，财政部制定了《PPP项目合同指南（试行）》（见附件），后续还将研究制定标准化合同文本等。

各级财政部门在推进PPP工作中，要切实遵循以下原则：（一）依法治理。

在依法治国、依法行政的框架下，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，允许政府和社会资本依法自由选择合作伙伴，充分尊重双方在合同订立和履行过程中的契约自由，依法保护PPP项目各参与方的合法权益，共同维护法律权威和公平正义。

（二）平等合作。

在PPP模式下，政府与社会资本是基于PPP项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。

（三）维护公益。

建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共利益。

PPP项目绩效考核与绩效评价在PPP绩效管理相关的政策文件中，绩效考核与绩效评价是经常出现的一组概念，在项目实际操作过程中很容易混为一谈，与此类似的概念还有绩效监测、绩效监控等。

一、政策回顾《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号）指出“项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报“。

可见财金[2014]113号文使用的概念的是绩效监测，同时明确监测的依据是项目合同。

《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）指出“政府方和项目公司通常会在项目合同中约定一个详细的绩效监控方案，以确保项目公司能够达到合同要求的绩效标准。

''财金[2014]156号使用的是绩效监控的概念，同样明确绩效监控的依据为项目合同。

《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金[2017]92号）指出“存在下列情形之一的项目，不得入库：（三）……项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的可见92号文使用的是绩效考核的概念，且明确了固化政府支出责任的具体表现形式。

《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号）指出“规范的PPP项目应当符合以下条件：建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任，财金[2019]10号文使用的也是绩效考核的概念，且提出了完全挂钩付费机制问题。

《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金[2016]92号）指出“各级财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。

对于绩效评价达标的项目，财政部门应当按照合同约定，向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出。

对于绩效评价不达标的项目，财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。

发改投资〔2014〕2724号2014年12月2日，国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，并随文下发了《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。

2014财金〔2014〕113号文：财政部关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（2014-11-29），以规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程；财金〔2014〕112号：财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（2014-11-30），并发布了第一批30个PPP示范项目名单；财金〔2014〕156号：财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（2014-12-30），制定下发《PPP项目合同指南（试行）》，加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理。

20151月19日，国家发改委公布了关于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》征求意见稿，财政部也公布了《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》，并发布了PPP项目合同指南。

点击免费下载海量工程资料3月17日，国家发展改革委和国家开发银行发布《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》，对社会资本开出了更优厚的条件，其中包括贷款期限最长可达30年、贷款利率可适当优惠等。

4月25日，国家发改委、财政部、交通部、住建部、水利部、中国人民银行等联合印发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，《办法》规定将“转变政府职能，强化政府与社会资本的协商合作”作为特许经营实施的四项原则之一。

并强调“行政区划的调整、政府的换届、部门调整和负责人的变更都不得影响特许经营协议的履行”。

5月5日，国务院转发了文化部、财政部、新闻出版广电总局、体育总局等《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，要求努力营造政府向社会力量购买公共文化服务的良好环境，积极有序推进政府向社会力量购买公共文化服务工作，并下发了《政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》，成为公共文化服务领域推进PPP模式的首个指导性文件。

附件：PPP项目合同指南（试行）编制说明本指南所称的政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目合同是指政府方(政府或政府授权机构)与社会资本方（社会资本或项目公司）依法就PPP项目合作所订立的合同。

在PPP项目中，除项目合同外，项目公司的股东之间，项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间，还会围绕PPP项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，共同构成PPP项目的合同体系。

PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方的权利义务关系以及PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过PPP项目合同确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。

PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。

同时，政府作为公共事务的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。

因此，我国PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法，包括《民法通则》、《合同法》、《预算法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等。

根据上述法律规定以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》（财金[2014]113号）有关要求,结合国内外PPP实践，编制本指南，以帮助PPP项目各参与方全面系统地认识PPP项目合同，指导合同的订立和履行。

财金〔2014〕156号关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知财金〔2014〕156号各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），为科学规范推广运用政府和社会资本合作（Public-Private Partnership, 以下简称PPP）模式,现就规范PPP合同管理工作通知如下：一、高度重视PPP合同管理工作PPP模式是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系。

“按合同办事”不仅是PPP模式的精神实质，也是依法治国、依法行政的内在要求。

加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利，是政府和社会资本长期友好合作的重要基础，也是PPP项目顺利实施的重要保障。

地方财政部门在推进PPP中要高度重视、充分认识合同管理的重要意义，会同行业主管部门加强PPP合同管理工作。

二、切实遵循PPP合同管理的核心原则为规范PPP合同管理工作，财政部制定了《PPP项目合同指南（试行）》（见附件），后续还将研究制定标准化合同文本等。

各级财政部门在推进PPP工作中，要切实遵循以下原则：（一）依法治理。

在依法治国、依法行政的框架下，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，允许政府和社会资本依法自由选择合作伙伴，充分尊重双方在合同订立和履行过程中的契约自由，依法保护PPP项目各参与方的合法权益，共同维护法律权威和公平正义。

（二）平等合作。

在PPP模式下，政府与社会资本是基于PPP项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。

附件：PPP项目合同指南（试行）编制说明本指南所称的政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目合同是指政府方(政府或政府授权机构)与社会资本方（社会资本或项目公司）依法就PPP项目合作所订立的合同。

在PPP项目中，除项目合同外，项目公司的股东之间，项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间，还会围绕PPP项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，共同构成PPP项目的合同体系。

PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方的权利义务关系以及PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过PPP项目合同确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。

PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。

同时，政府作为公共事务的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。

因此，我国PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法，包括《民法通则》、《合同法》、《预算法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等。

根据上述法律规定以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》（财金[2014]113号）有关要求,结合国内外PPP实践，编制本指南，以帮助PPP项目各参与方全面系统地认识PPP项目合同，指导合同的订立和履行。

PPP(政府和社会资本合作项目)通用合同范本目录第一章总则 (9)第1条术语定义和解释 (9)第2条合同背景和目的 (10)第3条声明和保证 (10)第4条合同生效条件 (10)第5条合同构成及优先次序 (10)第二章合同主体 (11)第6条政府主体 (11)第7条社会资本主体 (11)第三章合作关系 (13)第8条合作内容 (13)第9条合作期限 (14)第10条排他性约定 (14)第11条合作履约担保 (14)第四章投资计划及融资方案 (14)第12条项目总投资第13条投资控制责任 (15)第15条政府提供的其他投融资支持 (16)第16条投融资监管 (16)第17条投融资违约及其处理 (16)第五章项目前期工作 (16)第18条前期工作内容及要求 (16)第19条前期工作任务分担 (17)第20条前期工作经费 (17)第21条政府提供的前期工作支持 (17)第22条前期工作监管 (17)第23条前期工作违约及处理 (17)第六章工程建设 (17)第24条政府提供的建设条件 (18)第25条进度、质量、安全及管理要求 (18)第26条建设期的审查和审批事项 (18)第27条工程变更管理 (18)第28条实际投资认定 (19)第29条征地、拆迁和安置 (19)第30条项目验收 (19)第32条工程保修 (19)第33条建设期监管 (20)第七章政府移交资产 (20)第35条移交前准备 (20)第36条资产移交 (21)第37条移交违约及处理 (21)第八章运营和服务 (21)第38条政府提供的外部条件 (21)第39条试运营和正式运营 (22)第40条运营服务标准 (22)第41条运营服务要求变更 (23)第42条运营维护与修理 (23)第43条更新改造和追加投资 (23)第44条主副产品的权属 (23)第45条项目运营服务计量 (23)第46条运营期的特别补偿 (24)第47条运营期保险 (24)第48条运营期政府监管 (24)第49条运营支出 (24)第50条运营期违约事项和处理 (24)第九章社会资本主体移交项目 (25)第51条项目移交前过渡期 (25)第52条项目移交 (25)第53条移交质量保证 (26)第54条项目移交违约及处理 (26)第十章收入和回报 (26)第55条项目运营收入 (26)第56条服务价格及调整 (27)第57条特殊项目收入 (27)第58条财务监管 (27)第59条违约事项及其处理 (28)第十一章不可抗力和法律变更 (28)第60条不可抗力事件 (28)第61条不可抗力事件的认定和评估 (28)第62条不可抗力事件发生期间各方权利和义务 (28)第63条不可抗力事件的处理 (28)第64条法律变更 (29)第65条合同解除的事由 (29)第66条合同解除程序 (29)第67条合同解除的财务安排 (29)第68条合同解除后的项目移交 (30)第69条合同解除的其他约定 (30)第十三章违约处理 (30)第70条违约行为认定 (30)第71条违约责任承担方式 (30)第72条违约行为处理 (31)第十四章争议解决 (31)第73条争议解决方式 (31)第74条争议期间的合同履行 (31)第十G五章其他约定 (32)第75条合同变更与修订 (32)第76条合同的转让 (32)第77条保密 (32)第78条信息披露 (32)第79条廉政和反腐 (32)第81条通知 (33)第82条合同适用法律 (33)第83条适用语言 (33)第84条适用货币 (33)第85条合同份数 (33)第86条合同附件 (336)第一章总则第1条.术语定义和解释为避免歧义，项目合同中涉及的重要术语需要根据项目具体情况加以定义。

PPP项目合同体系（一）合同体系框架财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号，以下简称财金〔2014〕156号文）和发改委《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）均对PPP项目的合同体系进行了相关规定，财金〔2014〕156号文规定的合同体系更为完善，对PPP项目实际操作指导作用更强，以下以财政部规定对PPP项目合同体系进行分析。

PPP项目合同体系，主要涉及政府与社会资本的关系、社会资本组成各方的关系、项目公司与市场主体之间的关系三个方面，相应的合同体系主要发生在这三对关系之间。

（二）政府与社会资本之间的合同1、PPP项目合同PPP项目合同是政府方与社会资本方依法就PPP项目合作所订立的合同。

其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。

PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。

在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方会先与社会资本（即项目投资人）签订意向书、备忘录或者框架协议，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。

待项目公司成立后，由项目公司与政府方重新签署正式PPP项目合同，或者签署关于承继上述协议的补充合同。

在PPP项目合同中通常也会对PPP项目合同生效后政府方与项目公司及其母公司之前就本项目所达成的协议是否会继续存续进行约定。

2、特许经营协议当前PPP领域大法尚未出台，对于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域，适用于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的，由于涉及特许经营权的授予，从项目顺利融资和正常运营等角度考虑，这类项目可能采用签订特许经营协议代替PPP项目合同。

特许经营协议的主要内容包括：（1）项目名称；（2）项目实施机构；（3）项目建设规模、投资总额、实施以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标；（4）投资回报、价格及其测算；（5）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等；（6）特许经营协议框架草案及特许经营期限；（7）特许经营者应当具备的条件及选择方式；（8）政府承诺和保障；（9）特许经营期限届满后资产处置方式；（10）应当明确的其他事项。

大连营城子最新规划（1）项目概况：1）项目地点：项目位于大连市甘井子区西北部，属甘井子区营城子街道管辖区。

2）项目规模甘井子区营城子片区新型城镇化建设项目所在区域包含南、北两个片区，总规划用地面积为7.13平方公里，其中，南片区位于甘井子区营城子街道明珠路以北、旅顺北路以南区域的金龙寺沟村、郭家沟村、对门沟村范围内，南片区规划用地面积4.6平方公里；北片区位于甘井子区营城子街道游顺北路以北、滨海路两侧区域的沙岗子村范围内，北片区规划用地面积2.53平方公里。

项目建设内容包括但不限于项目所在区域规划设计与咨询、市政配套设施建设及运营、公共配套设施建设及运营、环境保护设施建设及运营、产业园示范区建设及运营、产业发展服务及区域运营等内容。

项目总投资约636463.11万元，其中工程费为383633.97万元，工程建设其他费为196044.70万元，预备费为30642.60万元，建设期利息26141.84万元。

（2）运作方式综合考虑本项目的特点、项目的可行性、实施的合理性、政府的财政承受能力等相关因素，本项目将采用“建设-运营-移交”（BOT）的模式运作。

具体为甘井子区政府授予甘井子区营城子街道办事处作为本项目的实施机构，实施机构通过公开招标选择具备相应项目投融资、建设、运营及产业发展能力的社会资本。

甘井子区政府授权的政府方出资代表与中标社会资本共同出资成立项目公司，由项目公司负责本项目的投融资、设计、建设、运营管理及产业发展服务，并通过经营项目设施取得的“使用者付费”以及向实施机构收取必要的“可行性缺口补助”收回投资、获得收益，项目期满后项目公司将项目相关资产及权益无偿移交政府或政府方指定机构。

（3）合作期限本项目的合作期限拟定为18年（含建设期8年），从项目实施机构与社会资本签订《PPP项目合同》之日起计算。

项目采用每年分批进入运营期的方式设置，即项目范围内的每个子项目单独进行竣工验收，以自然年度为单位，每自然年内完成竣工验收的子项目统一在次年的1月1日起进入运营期。

PPP项目全生命周期政府寻租行为原因辨析摘要：基于寻租以及规制理论，利用系统动力学方法从PPP项目识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段、移交阶段分析政府寻租影响因素。

结果表明，政府寻租行为发生的原因主要有六方面，分别是：法律法规不健全、公共监管参与机制缺乏、政府介入权行使不规范、缺少完备信息披露制度、寻租私人成本低风险小、项目监管机制不完善。

基于上述原因，构建相应的政府寻租规制路径，为实现中国PPP项目规范化发展提供参考。

关键词：PPP项目；寻租理论；政府寻租；全生命周期；原因辨析1引言为保障PPP项目在良好的环境下发展，财政部多次发文对PPP项目进行规范。

但在PPP项目中，政府拥有绝对权利决定项目运营方、项目工程进度以及在整个过程中需要涉及到的各方面审批流程。

如果政府没有严格按照审批规则进行审批，那么就可能会发生寻租的情况，致使公共利益受损，资源配置不均，最终导致PPP行业环境紊乱。

究其原因，与PPP项目监管机制不完善、PPP项目法律法规等顶层设计不健全以及监管主体的职能交叉相关。

鉴于此，本研究从PPP项目全生命周期的角度分析政府寻租行为的关键原因，保证PPP项目市场环境在规范中运行。

2 PPP项目全生命周期政府寻租行为原因辨析2.1 PPP项目全生命周期政府寻租行为动力学基础研究PPP项目全生命周期政府寻租行为的关键部分是要对模型边界进行明确界定，由于没有办法观测到全部的数据，无法在模型中将全部的影响因素反映出来。

以“PPP全生命周期”和“政府寻租”为关键字在CNKI数据库上进行检索，阅读大量文献筛选得出政府寻租行为存在的阶段分别为：项目识别阶段、项目准备阶段、项目采购阶段、项目执行阶段、项目移交阶段。

2.2 PPP项目全生命周期政府寻租行为因果关系分析系统动力学可通过系统中各影响因素间的复杂因果关系构建因果模型，研究系统内部动态发展规律。

为探究政府寻租行为作用机理，首先要对PPP项目五个阶段子系统各影响因素间的因果关系进行研究。

附件：PPP项目合同指南（试行）编制说明本指南所称的政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目合同是指政府方(政府或政府授权机构)与社会资本方（社会资本或项目公司）依法就PPP项目合作所订立的合同。

在PPP项目中，除项目合同外，项目公司的股东之间，项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间，还会围绕PPP项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，共同构成PPP项目的合同体系。

PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方的权利义务关系以及PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过PPP项目合同确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。

PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。

同时，政府作为公共事务的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。

因此，我国PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法，包括《民法通则》、《合同法》、《预算法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等。

根据上述法律规定以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》（财金[2014]113号）有关要求,结合国内外PPP实践，编制本指南，以帮助PPP项目各参与方全面系统地认识PPP项目合同，指导合同的订立和履行。

【解析】图图细说：PPP 项目企业股权结构PPP项目的参加主体包含政府及实行机构、社会资本、金融机构、专业运营企业等，此中倡导方和投资方平时以成立项目企业 (SPV)的形式实行 ,项目企业是 PPP 模式的运作的重要载体。

在财政部《 PPP 项目合同指南 (试行 )》 (财金〔2014 〕156 号)中提出， PPP 项目企业是依法成立的自主运营、自负盈亏的拥有独立法人资格的经营实体。

项目企业可以由社会资本 (可以是一家企业，也可以是多家企业构成的联合体 )出资成立，也可以由政府和社会资本共同出资成立。

PPP项目企业的股权结构直接影响项目的运作效率，不一样的股东在 PPP 模式的运作中体现出专业化、短期利益或长久战略等不一样特色。

所以，项目企业股东权益合理变化有益于企业对付 PPP 项目的阶段性风险、提高企业价值。

针对当前我们正在设计某医院PPP 项目企业股权结构进行解析，进一步商讨股权结构设计和调整在PPP 项目中的详尽操作方法和应用价值。

该医院项目总投资约 6 亿元，建设工程总投资约 4.7 亿元，医疗设备约 1.3 亿元，整体采纳 PPP 模式运作，详尽的运作模式为“ BOT+O&M”的模式，由政府授与项目企业特许经营权，项目建设完成后由项目企业拜托专业的运营企业在特许经营期内进行运营。

项目企业的股东为政府受权国有投资企业(A 企业 )、建设公司(B 企业 )和建设企业合作的基金管理企业(C 企业 )。

依据特许经营项目融资和股权结构理论，本项目股权结构的设计充分发挥股东各自优势与管理风险，合理设计和调整股东股权比率，尽量满足各股东的短期或长久的投资目的，提高项目的实行效率。

在此基础上，我们分为倡导阶段的股权结构和运营阶段的股权结构进行研究。

倡导阶段的股权结构以以下图所示：项目投融资和建设阶段充分发挥 A 企业的资源撬动和管理主动优势，发挥 B 企业获得建设备工总承包的动力优势，B 降低融资风险和建设风险成本。

30大众商务PPP项目中，付费机制是PPP项目提供公共产品或公共服务合同中的核心条款。

项目公司的主要收益来源于项目提供的产品或服务的销售收入。

保证PPP项目公共产品有足够的需求者或公共服务有稳定的销售对象，对于项目公司运营与存在及保证公共产品的服务质量至关重要。

一、PPP项目回报机制的基本形式根据财政部的规定，PPP项目的收费机制主要包括使用者付费、政府付费和可行性缺口补助等支付方式，使用者付费主要适用于经营性项目，政府付费主要适用于非经营型项目，可行性缺口补助主要适用于准经营性项目。

（一）使用者付费使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。

项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。

高速公路、桥梁、地铁等公共交通项目以及供水、供热公用等设施项目通常可以采用使用者付费机制。

（二）政府付费按照《PPP项目合同指南（试行）》 （财金〔2014〕156号）第十一节关于政府付费的定义，政府付费（Government Payment）是指政府直接付费购买公共产品和服务。

那么，政府付费事实上就是政府采购，PPP项目公司（以下简称SPV公司）就是政府采购服务提供商。

政府付费是PPP模式下常见的一种支付方式，对应的是使用者付费制的非经营项目，如市政道路设计方案、城市亮化工程设计方案、排水管网设计方案、生态环境治理等项目设计方案，这类项目没有收入来源或只有比较少的收入，这种情况下社会资本的收入主要来源于政府对资产服务的购买收入。

政府付费模式下购买PPP项目产品或公共服务，实质上公共产品或公共服务的受益对象也是社会群体，因为受益数量、质量难以量化，项目公司向社会公众收费环节无法确定，所以，采用政府付费统一采购的方法，向项目公司直接支付其提供的公共产品及公共服务。

项目公司获得的政府付费是其运营收入的主要方案。

（三）可行性缺口补助可行性缺口补助是指使用者付费不够，为了满足项目公司的成本回收和合理回报时，政府按照差额给予项目公司的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。