对推动集体林权制度改革的几点思考

对推动集体林权制度改革的几点思考

孙露（北京林业大学经济管理学院硕士研究生100083）

刘萍（北京林业大学经济管理学院副教授100083）

摘要：本文以推动集体林权制度改革的意义为出发点，阐释了集体林权制度改革新的时代内涵，分析了我国林改过程中存在的问题以及解决这些问题的政策措施。最后提出发展和培育林业产业是搞好集体林权制度改革的关键。

关键词：集体林权制度改革

一、推动集体林权制度改革的意义

集体林权制度改革是农村经营制度的又一重大变革，是农村生产力的一次大解放，是推进我国经济社会又好又快发展的战略举措。集体林权制度改革有以下重大意义。

（一）解决“三农”问题，推动经济发展

集体林权制度改革有效地促进了“三农”问题的解决，对于统筹城乡经济，拉动国内需求，推进经济社会发展再上新台阶，乃至中华民族的伟大复兴，都将发挥重要作用。

30年前，我们党在农村推行了耕地承包改革，实现了“地有其主”，逐步解决了农民的温饱问题和全国的粮食供给问题。但是从目前看，“三农”问题依然是经济社会发展的薄弱环节，特别是农民收入增长缓慢，一直是中央关心的头等大事。

集体林权制度改革将充分释放出林地的巨大潜力。我国山区面积占国土面积的69%，南方许多省区都是“八山一水一分田”，山地面积是耕地面积的数倍。目前我国林地的经济产出平均每亩为20多元，仅为耕地的1/30。这既是差距所在，也是潜力所在。林业具有一次投入多年收益的特点，只要经营得当，收益十分可观。浙江一些地方每亩竹林年收入可达万元。通过改革，解放“八分山”的生产力，必将充分释放25亿亩集体林地的巨大潜力，带来可观的经济效益。同时，配套改革积极推进，支持林改的政策措施进一步完善，林权抵押贷款达131亿元，农民林业专业合作组织达9.45万个。集体林权制度改革使3亿多农民直接受益，初步实现了资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。

通过林改，把林地承包经营权和林木所有权交给农民，实现了“山有其主”，很多地方的农民一夜就有了几十万、上百万的资产，农民因此真正成为了有产阶层。通过林改，农民利用自家的山林发展林下经济，很多穷山沟里涌现出了不少富裕户，甚至百万、千万富翁，一些农民因此跨入了中高等收入群体。通过林改，农民获得了新的生产资料，很多“打工仔”回家成了“林老板”，呈现出“城里失业、山上就业”，“一人承包、全家就业”的景象，很好地解决了农村劳动力就业问题。

林改有效地拓宽了农民就业创业的渠道，极大地增加了农民的收入，有效缓解了他们消费愿望与消费能力之间的矛盾，整个农村社会的消费能力随之明显提高，为整个经济持续快速增长添加了强大动力，必然会对推动我国综合国力再上新台阶，对带动我们整个民族的繁荣昌盛作出重要贡献。

（二）转变地方经济增长方式

集体林权制度改革有效地促进了经济发展方式的转变，对于优化林业发展模式，调整农业经济结构，转变区域经济发展方式，都将产生重要作用。

首先，从林业自身来看，林业经济实现了由“砍伐森林树木”向“利用森林环境”的转变。过去主要是利用木材的价值，靠“砍树”来实现；现在主要是利用森林的生态价值，靠“看树”来实现。从“砍树”到“看树”，看似只有一字之差，其实是使林业实现了从资源消耗型向资源节约型的根本转变。

其次，从农业经济来看，实现了由“耕地为主”向“耕地林地并重”的转变。过去农民主要是在18亿亩耕地上做文章、要效益，现在通过集体林权制度改革，农民把27亿亩集体山林当作重要舞台，唱出了一幕幕“发家致富”的神奇剧目，成为加快农村经济社会发展的强大引擎。

再次，从区域经济来看，实现了由“传统发展”到“绿色发展”的转变。在很多地方，绿色环保、可持续发展的林业产业不断壮大，正在成为当地农民增收的龙头产业，成为县域经济的支柱产业，开始替代“高污染、高消耗、高排放”传统产业，促进了区域经济社会的科学发展。

（三）释放出林木的多种功能

集体林权制度改革将充分释放出林木的多种功能。林业具有巨大的生态功能、经济功能和社会功能。森林能够固碳放氧、涵养水源、防风固沙、减少噪音、净化水质、养护物种。

当前，我国正处在经济高速发展期，直接减排的力度过大，将会降低经济发展速度，而扩大森林面积、提高森林质量、增加森林固碳的间接减排，潜力很大。据专家测算，一辆奥迪汽车一年排放的二氧化碳，14亩人工林就能全部吸收；一座20万千瓦的燃煤发电厂一年排放的二氧化碳，48万亩人工林就能全部吸收。

实行集体林权制度改革，让农民“把山当田耕，把树当菜种”，必将大幅度提高森林的质量和蓄积量，这对于建设生态文明、促进经济社会科学发展意义十分重大。林业还是一项重要的基础产业，可以为其它行业发展提供丰富的木材等林产品原料。

二、集体林权制度改革新的时代内涵

集体林权制度改革是我国农村经营制度的又一重大变革。“包山到户、包林到户”既与“包田到户、包产到户”具有同等重要的意义，又赋予了新的时代内涵。

一是具有完整的用益物权。《物权法》明确规定，林地承包经营权为用益物权。林地的原始承包经营权只能由本集体经济组织的农户依法享有，任何组织和个人不得侵犯。在承包期内，集体经济组织不得收回或调整农民承包的林地，赋予农民的经营权、处置权、收益权都要依法保护和落实。

二是具有长期性。《中共中央·国务院关于全面推进集体林权

政治

改革纵横

2012年8月刊改革与开放

制度改革的意见》(以下简称《意见》)明确规定，林地承包期为70年，承包期届满，可以按照国家有关规定继续承包。这是目前农村土地承包经营的最长期限，符合林业生产周期长的特点，让农民吃下了长效“定心丸”。《意见》发出的党的农村政策长久不变的强烈信号，使农民对林地敢于投入、舍得投入，有利于促进现代林业建设和农民持续增收。

三是具有流转性。《意见》明确规定，在不改变林地用途和依法自愿有偿的前提下，林地承包经营权人对林地经营权和林木所有权可采取多种方式流转，可依法进行转包、出租、入股、抵押或作为出资、合作的条件，对其承包的林地、林木进行开发利用。

这是农村土地经营的重大突破，也是农村金融的重大突破，有效解决了林业生产周期长、农村发展融资难等问题，既盘活了林业资源，又搞活了农村金融，必将引导各种生产要素向山区林区流动。这不仅能极大地调动农民经营林业的积极性，还将极大地解放和发展农村生产力，对我国农村发展产生难以估量的深远影响。

三、林改过程中存在问题及政策措施

由于这场变革是对农村利益格局的深刻调整，是一项复杂的系统工程，政策性强，涉及面广，工作难度大，在推进改革深化的过程中还存在一些困难和问题，有些影响改革深入推进的难题亟待突破。

这些问题主要有：一些地方存在改革不彻底的情况；少数地方没有做到平等落实农民的林地承包经营权，个别地方以家庭承包为主的比例不高；一些地方勘界工作不到位，登记发证不规范，存在联户发大证情况，将大片山林联户发放在一本林权证上，权属仍不清楚、界线仍不清晰。此外，林改前集体林单宗流转面积过大、价格过低、期限过长等历史遗留问题尚未彻底解决。

解决这些问题重点要围绕明晰产权、承包到户这个中心环节，围绕重点发展林下经济这个中心，进一步推进深化改革，抓紧建立“四项制度、一个体系”，即建立林业公共财政制度，建立健全林业金融支撑制度，建立健全林木采伐管理制度，建立健全集体林权流转制度，建立健全林业社会化服务体系。

搞好集体林权制度改革关键在于落实五大政策：

第一是完善林木采伐管理机制。采伐林木是农民获取经济利益的重要形式。《意见》指出，要编制森林经营方案，改革商品林采伐限额管理，实行林木采伐审批公示制度，简化审批程序，为农民提供便捷高效的服务，让老百姓栽树有积极性。

第二是规范林地、林木流转。建立健全林地林木流转制度，是盘活森林资源资产，实现森林资源资产化运营的基础和保障第三是建立支持集体林业发展的公共财政制度。主要包括六个方面的内容。（1）各级政府建立和完善森林生态效益补偿基金制度（2）建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度。（3）改革育林基金管理办法。（4）森林防火、病虫害防治以及林业行政执法体系以及林区交通、水利、电力、电信等基础设施建设纳入各级政府基本建设规划。（5）集体林权制度改革工作经费，主要由地方财政承担，中央财政给予适当补助。（6）对财政困难的县乡，中央和省级财政应加大转移支付力度。

第四是推进林业投融资改革。充分发挥金融部门的职能作用，全面推进林权抵押贷款，加大林业信贷投放，完善林业贷款财政贴息政策，大力发展对林业的小额信贷，切实解决林业生产资金不足的问题。加快建立政策性森林保险制度，降低农民经营林业的风险，提高农户抵御自然灾害的能力，消除农民发展林业的后顾之忧。

第五是加强林业社会化服务。积极引导培育新型的社会化服务组织，扶持农民组建各类专业合作社、行业协会、中介服务机构，形成多种经济成分、多层次、多形式的服务网络，为农民提供产前、产中和产后的全过程综合配套服务。建立各种形式的农民合作组织，引导农民逐步实现规模经营。引导发展林业专业协会，解决农民一家一户办不了的事。

四、发展和培育林业产业是搞好集体林权制度改革的关键

大力发展和培育林业产业，是让农民充分利用林业生产资料、实现森林资源财产保值增值的主要途径，也是调动农民发展林业积极性的根本手段。只有实现了林业生产发展，农民群众才能实现就业增收，森林资源才能实现持续增长，最终才能真正实现兴林富民的改革目标。当前，林业产业要突出在以下几个方向加快发展：大力发展和培育林业产业，是让农民充分利用林业生产资料、实现森林资源财产保值增值的主要途径，也是调动农民发展林业积极性的根本手段。只有实现了林业生产发展，农民群众才能实现就业增收，森林资源才能实现持续增长，最终才能真正实现兴林富民的改革目标。当前，林业产业要突出在以下几个方向加快发展：一是在森林经营方面取得新突破。引导农民精心经营森林，提高森林的质量和效益，用森林的高产出实现农民的高收益。二是在发展木本油料产业方面取得新突破。引导农民大力发展油茶、核桃等木本油料产业，为维护国家粮油安全作贡献。三是在林产品精深加工方面取得新突破。大力扶持林产品加工业龙头企业，着力提高林产品的附加值。四是在发展林下经济方面取得新突破。引导农民发展林下种植业、养殖业，开展立体经营，实现长短互补，提高林地利用率和产出率。五是在森林旅游方面取得新突破。引导农民充分开发森林的文化、游憩等功能，大力发展森林旅游业、生态疗养业，实现不砍树也能致富。

总之，政府应尽快将改革的制度性成果纳入到法制轨道，以适应林权主体多元化、经营主体分散化、林权交易市场化的新形势。同时加大公共财政支持力度，逐步提高中央和地方的森林生态效益补偿标准，加大造林育林补贴力度，林权贷款贴息等支持力度。

【基金项目】2010年国家林业局软课题“对我国集体林区林权制度改革的理论与实践研究”(2010-R04)