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参与式预算:当今实现善治的有效工具欧洲国家参与式预算的经验与启示赵丽江 陆海燕[摘 要]参与式预算是协商民主在公共领域内的应用。
本文选取了法国、德国与意大利三个欧洲国家的参与式预算实践进行分析。
这些国家通过市政议会与公民对话、预算信息公开、公民大会等预算参与形式,使非选举产生的公民参与到公共财政的分配决策中来,确定资源分配、社会政策和政府支出的优先性,并监督公共支出。
多元化的欧洲国家参与式预算的模式为变革中的中国公共财政体系构建提供了不可多得的经验:将参与式预算作为政府管理的工具运用到公共决策中去,从基层政府组织开始试行,把预算信息公开放在实践的首位;把参与式预算作为公民政治参与的具体途径,逐步提高公民的公共精神;提高地方政府及自治组织的治理水平。
[关键词]参与式预算;治理工具;善治[中图分类号]D73/77;F13/17 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2008)10-0106-05作为协商民主在预算过程中的实践,参与式预算是过去二十几年来最成功的公民参与工具之一。
它最早是在20世纪80年代末由巴西工党在阿雷格里港市提出并应用,获得了良好的效果。
其后,参与式预算逐渐扩展到北美、非洲、欧洲和亚洲的许多国家和地区。
本文以欧洲国家的参与式预算为例进行研究,分析参与式预算对于现代国家治理的影响。
任何社会变革的要义都在于在资源稀缺的条件下如何分配资源与创造财富,参与式预算正是民主国家在分配公共资源过程中实现善治的有效的工具。
本文认为,改革发展中的中国可以借鉴参与式预算这一治理工具。
一、参与式预算的内涵及实施条件在过去20年里,善治已成为全球各国共同治理的目标。
善治是负责任的、透明的、依照法律治理、允许普通公民参与的国家治理方式。
公众参与是善治的一个核心要素,是协商民主的基础性内容。
作为协商民主在预算过程中的实践,参与式预算是过去二十几年来最成功的参与工具之一。
参与式预算使普通公民、非政府组织和其它公民社会组织有了更多地参与政府财政政策的机会,使政府政策更加有利于普通民众。
参与式预算探析作者：秦雨来源：《青年与社会》2013年第03期摘要：作为协商民主在预算过程中的实践，参与式预算是过去公民参与的成功工具之一。
与此同时，随着我国基层民主改革的深化，参与式预算也逐渐受到了广泛的关注。
本文对参与式预算进行了剖析，并且进行了国别比较以探讨更加优良和本土化的参与式预算方式。
关键词：参与式预算；民主；公民参与预算是经法定程序审核批准的国家年度集中性财政收支计划。
它规定国家财政收入的来源和数量、财政支出的各项用途和数量，反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向。
阿尔蒙德在《比较政治学——体系、过程和政策》一书中提到，预算是决策的重要环节，是政策协调和控制的重要手段。
决策和行政部门大部分的工作是调整旧的政策并加以实施，因而预算成为现代政府用以保持或改变政府行动的重点，也是协调政府行动的各个领域，提高政府行动效率的重要手段之一。
预算的重要地位引起了我们的思考：什么样的预算方式更加科学、有效和民主？因此，本文的焦点集中在参与式预算上，旨在通过对参与式预算的深入探讨和国外经验的对比分析，寻求更加优良的、本土化的参与式预算方式。
一、剖析参与式预算（一）参与式预算的含义和本质政府将涉及公众切身利益的公共项目建设资金，交给公众讨论，并由公众决定，使预算编制更加公开、民主、透明——这就是“参与式预算”。
参与式预算实质上是一种创新的决策过程，公民直接参与决策，决定或有助于决定本地区可支配公共资源的最终用处。
在决策过程中，通过参与各种会议，公民能够获得分配资源、确定社会政策优先性，以及监督公共支出的机会。
在这种直接的、自愿和普遍参与的民主过程中，人们能够平等讨论和决定公共预算、各项政策，以及政府管理。
在分析参与式预算的性质时，可以得出了两种看似矛盾的观点。
一方面是应然层面上，认为参与式民主是一种公民直接参与的民主形式，正如同雅典城邦的政治参与一样，公民平等地参与商讨公共事务，决定某些公共事务上的预算，是一种大众的参与。
国外参与式预算的实践与探索内窖提要：参与式预算1989年发源于巴西的阿雷格里港市，2000年开始广泛I引入欧亚等世界各地。
窀在各国的推广并不依赖于单一的制度程序，而是依靠l了众多的手段。
综观国井参与式预算的实践，由于政治历史，文化传统和财政体削的差异。
以及参与主体、参与范围、参与程度和参与方式的不同，各国的经验各具特色．这在很大程度上与各国原有的参与习惯和民主传统有关，但其遵循的基本愿则却是相同的，即体现了——民主、公正、透明、问责的精神。
关键词：参与武预算基本经验推广应用实践探索中圈分类号：髓10．4文献标志码：A文章编号：1008--6323(2014)03-0083-05“参与式预算是一种创新的决策过程，公民直接参与决策，决定或有助于决定本地区可支配公共资源的最终用处。
在决策过程中。
通过参与各种会议，公民能够获得分配资源、确定社会政策优先性。
以及监督公共支出的机会。
在这种直接的、自愿和普遍参与的民主过程中，人们能够平等讨论和决定公共预算、各项政策。
以及政府管理。
"[11它包括公众直接参与预算的制定、决定预算支出的方向及其优先次序、规定政府和官员的职责、监督预算支出的过程及其结果等等不同环节。
预算是政府活动的一面镜子。
参与式预算处于行政系统与公民社会的交界处。
通过参与式预算，一方面，将预算信息传递给公众，有助于公众更好地了解政府的各项活动；另一方面，使公众涉及到政策制定过程中。
可以增强政府与公众之间的信任和合作。
参与式预算是针对现代民主的缺陷提出来的，在人类社会民主化的过程中，代议民主虽是必要的形式但并不是充分的民主。
因为代议民主是一种间接民主，主人和主事是分开的，代议民主无法回应社会丰富的权利需求．以及无法为日益复杂和技术化的现代行政提供具体指令。
参与式预算让非选举产生的公民参与到预算的酝酿和分配中来．在一定程度上实现了直接民主与间接民主的结合。
参与式预算旨在促进公平正义。
其一。
人 文 论 坛219INTELLIGENCE巴西经济发展的历史回顾及经济改革发展的经验启示内蒙古民族大学政法与历史学院 张琳力摘 要：作为南美洲最大的发展中国家巴西自从1822年9月独立以来，一直到上个世纪的三十年代都是以种植咖啡和橡胶为主业的单一农业经济国，上个世纪的三十年代之后才进入了新兴工业化国家的行列。
巴西经济发展史上最为值得骄傲的就是其1968年到1973年的五年时间里创造了前所未有的经济高增长。
虽然巴西经济发展有着自己的优势，但是巴西是一个发展中的大国，在其经济发展过程中也存在诸多的发展劣势和阻碍因素。
所以巴西政府进行了一系列的以促进巴西经济长期稳定发展的经济改革，这为巴西大国的经济发展和崛起奠定了基础。
本文通过对巴西经济发展的历史进行梳理，分析了巴西经济发展的优劣势和改革策略，从中总结出了众多值得参鉴的经验和启示。
关键词：巴西经济 经济增长 经济改革 经验启示巴西从1882年独立以后，一直到上个世纪30年代都是一个以种植咖啡和橡胶的单一农业经济国家，只有到了上个世纪三十年代才慢慢开始发展成为新兴工业化国家。
值得一提的是上个世纪的60到70年代的巴西经济发展，在这个几年时间里巴西创造了前所未有的经济高增长，但是这个高增长没有能维持多久。
因为上个世纪八十年代的国际环境发生了重大变化，再加上巴西政府国内政策的不科学，这些内外因素导致了巴西经济长期陷入了停滞不前的泥潭之中，甚至上个世纪末期还陷入了严重的经济衰退期。
于是巴西政府进行了一系列的为促进巴西经济长期稳定发展的经济改革，这为巴西大国的经济发展和崛起奠定了基础。
通过分析巴西经济发展的历史和改革经验获得具有参鉴意义的启示有着非常重要的意义。
一、巴西经济发展的历史概况16世纪以前的巴西基本上是处于原始公社制发展阶段，基本都是靠狩猎、捕鱼及采集野果来维持生存。
这期间虽然也有些部落开始了原始的农业和手工业，但是总的来说巴西经济发展是非常落后的。
中国、巴西参与式预算实践比较与启示内容摘要：为改革和完善现有的预算体制，中国借鉴巴西模式，引入了参与式预算实践。
作为一种创新性公共管理试验，它不仅为我国带来了民主化理念，也带来了更进一步实现民主的可能途径。
公民参与是参与式预算的核心，让更广泛的公民群体参与到预算制定及改革中才能真正推进国家预算领域的民主进程。
本文在研究和比较参与式预算在中国和巴西的实践的基础上，分析了其主要特点并总结巴西模式对中国的启示，为参与式预算在中国的实践提供参考，从而进一步促进中国的民主法治进程。
关键词：参与式预算巴西模式民主实践公民参与参与式预算概述参与式预算是一种新型的公共预算模式。
按照联合国的定义，“参与式预算是人们对于全部或部分公共资源配置的决策制定或参与决策制定的机制”（陈丽云，2009）。
但由于参与式预算实施的地区、范围、程度、方式和结果都存在较大差异，目前对参与式预算并没有一个比较明确和普遍适用的概念。
在参考有关定义、总结各国实践的基础上，本文认为，参与式预算是在地方政府的财政预算资金安排中，提供公众参与平台，以民主的方式对选定项目进行决策和资源分配，并在后期实施监督和间接管理的过程。
20世纪70年代，随着公民意识的逐渐觉醒以及西方民主国家内部经历代议民主的种种危机，公民越来越希望参与到国家的政策制定中来。
威尔达夫斯基和艾伦·鲁宾认为，预算过程中做出的资源配置实际上反映了政治权力的分配，公民则是主要的预算行动者。
塞姆森和罗宾斯研究认为公民参与预算出现的主要原因是由于公民对政府信任度及公民的政治参与度降低，导致民主制度的存在与发展受到威胁。
20世纪80年代末，巴西率先进行了参与式预算实践。
20世纪90年代后期，欧洲、非洲、北美、亚洲的一些民主国家和地区也进行了一些温和的参与式预算改革，但效果均不如巴西有效（赵丽江等，2008）。
因此，巴西的参与式模式成为最早而且最成功的公民参与模式之一。
传统的预算模式是“自上而下”，即由决策者制定决策，再下达到公民社会，由行政者监督政策的执行。
参与式预算的理论与实践一、参与式预算的内涵、兴起与扩展因为参与式预算实施的地区、范围、程度、方式和结果都存在很大差异，所以，怎样界定参与式预算，没有一个比较明确的、普遍适用的概念。
但我们可以从巴西的经验总结中抽象出其基本内涵。
参与式预算是一个多维度的过程，涉及到预算、财政、参与、司法、空间和区域以及治理等方面。
其最初目的，就是为了将公民吸纳进决策过程、公平分配资源、激励行政改革和监督行政官员。
随着低收入、弱势以及边缘的等传统上受排斥的群体获得参与决策的机会，社会与政治排斥将会被逐渐消除。
因此，我们说，参与式预算是一种创新的决策过程，公民直接参与决策，决定或有助于决定本地区可支配公共资源的最终用处。
在决策过程中，通过参与各种会议，公民能够获得分配资源、确定社会政策优先性，以及监督公共支出的机会①。
在这种直接的、自愿和普遍参与的民主过程中，人们能够平等讨论和决定公共预算、各项政策，以及政府管理。
参与式预算的发展经过了三个阶段：第一阶段是1989—1997年，其特征是局限于巴西少数几个城市的试验;第二阶段是1997—2000年，巴西各地城市的参与式预算处于巩固阶段，期间，共有130多个城市采纳了参与式预算;第三阶段从2000年至今，巴西之外的国家和地区开始实施参与式预算。
虽然巴西是最早实施的国家，但参与式预算并没有局限于巴西。
其他许多国家和地区也实施了这样的项目，例如秘鲁、阿根廷、哥伦比亚、巴拉圭、乌拉圭、智利、多米尼加共和国、尼加拉瓜、萨尔瓦多和墨西哥等拉丁美洲国家;北美的加拿大;西班牙、意大利、德国和法国等欧洲国家;喀麦隆、斯里兰卡、印度尼西亚等亚非国家的某些城市。
近年来，中国的温岭和无锡市也正在实施参与式预算。
在这些历史、文化和体制具有多样性的城市与国家中，参与机制存在诸多的差异，但在某种程度上，它们都具有某些共同的特征。
不过，在所有的参与式预算实践中，巴西仍然占有主要地位，80%的参与式预算都发生在巴西。
从“反应式管理”到“参与式治理”1. 引言1.1 什么是反应式管理反应式管理是一种以被动回应与处理问题为主要方式的管理模式。
在这种管理模式下，决策通常是由管理者单方面制定，并由下级员工被动执行。
这种管理方式强调领导者的权威和控制，员工只需按照指示行事，而不需要参与决策过程。
反应式管理通常被认为是一种传统的管理方式，它在一定程度上限制了员工的创造力和积极性，也难以灵活应对快速变化的市场环境。
随着社会的发展和管理理念的变革，越来越多的组织开始意识到反应式管理的局限性，并开始寻求新的管理方式来适应当今复杂多变的商业环境。
1.2 为什么需要转向参与式治理当前社会面临着越来越复杂的问题和挑战，这些问题不再可以由单一的机构或领导者来解决。
传统的反应式管理往往只能面对问题做出单向的反应，而不能真正解决问题的根源。
为了更有效地解决社会问题，需要转向参与式治理。
参与式治理可以有效地吸引并整合各种利益相关者的意见和资源，实现共同治理。
通过让社会各方参与决策和实施过程，可以更好地解决问题，提高决策的质量和可持续性。
参与式治理可以在各种层面上增加民众对政策和项目的支持和参与度，提高社会治理的合法性和民主性。
随着信息技术的发展和社会对多元治理的呼声，参与式治理的重要性愈发凸显。
转向参与式治理不仅可以更好地解决社会问题，还可以有效增强社会的凝聚力和稳定性。
现在更需要转向参与式治理，让多方共同参与决策和实施，实现社会治理的共商共治共享。
2. 正文2.1 反应式管理的特点反应式管理是一种以管理者为中心，强调快速解决问题和高效执行任务的管理方式。
其特点包括：决策权集中在管理者手中，员工只是按照指示执行任务，缺乏决策权和参与感。
反应式管理注重效率和快速响应，管理者往往会迅速做出决策，而不考虑员工的意见和建议。
反应式管理重视规章制度和纪律性，强调员工服从和执行，而忽视员工参与和创新。
反应式管理容易导致员工士气低落和工作压力大，因为他们感觉自己没有被重视和尊重，只是被当作执行工具。
赴巴西考察情况的汇报哈尔滨市阿城区财政局许淑敏中国发展研究会：我作为黑龙江省哈尔滨市阿城区“参与式预算”的财政代表，有幸与中国发展研究会的领导和开展“参与式预算”试验项目的同仁一起赴巴西考察学习，感到非常荣幸。
在巴西考察学习过程中，对巴西的国家制度、经济和社会事业发展、自然状况以及公共财政政策的制定和参与式预算开展情况，有了更多地了解和感性认识，尤其是巴西民间参与式预算的很多做法值得我们学习和借鉴。
现就赴巴西学习、考察的体会和感受汇报如下：一、巴西开展参与式预算的基本经验巴西开展民间参与式预算，经过二十年的实践总结出了一些很好的经验，通过学习和考察认为，主要有以下几个方面的经验值得学习和借鉴：（一）民间直接参与，能够反映各层面的公众意愿。
所有与参与式项目有关的百姓都可以作为代表，参与项目的讨论表决。
代表不受年龄、身份、职业、贫富程度的限制，可以完全按照自己的意愿发表自己的意见和观点，不受任何外来因素的影响。
（二）民间参与式预算有固定程序，操作比较规范。
既有代表参与又有委员表决。
按照讨论周期和项目储备，对每个时间应该做什么，事先都有周密的安排，对上一年没有讨论结果的参与式预算项目，下一年可以继续进行讨论。
在项目选择上有比较科学、规范的评估办法，得出的结论对安排财政预算更有直接的影响，使预算安排更能反映公众意愿。
（三）政府与公众共同参与讨论，讨论结果更容易被政府接受。
在参与式预算项目讨论的过程中，公众和代表可以邀请政府官员到会，听取百姓的意见和呼声，了解百姓的疾苦和困难所在，体会和掌握社会公众的诉求。
同时政府官员参与研究参与式预算项目的讨论，阐明政府的观点和能够为百姓解决的问题，找到政府的政策取向和百姓诉求的契合点。
开展参与式预算项目讨论的形式丰富，多种多样的，比较灵活。
（四）项目资金来源多元化，增加了项目实施的可能性。
参与式预算项目资金投入主体是政府财政预算，但不是由政府独揽，有能力和意愿的组织和个人，也可以作为出资人，支持参与式预算项目的实施。
国际预算管理体制改革和预算执行的先进经验借鉴作者：宋晓梅王兆峰来源：《新财经》2019年第08期[摘;要]预算是政府的血液，预算失灵，遑论善政。
进入21世纪以来，世界经济体系得到飞速的发展，各国的经济体系都发生了翻天覆地的变化，各国经济潮涨潮落，社会日新月异，为更好地适应新经济体系的发展要求，各国政府在预算管理方面推陈出新，因势利导，引领变革，历经变迁。
在现代市场经济国家，为充分发挥预算在国家治理中的核心作用，世界各国从经济社会发展的实际需要出发，积极推动预算管理体制改革，宏观层面提升管理效率，取得了一些可借鉴的宝贵经验。
[关键词]预算管理体制改革;预算管理;借鉴[中图分类号]F812.31;国外预算实践1.1;巴西参与式预算实践20世纪80年代末，巴西打破了传统公共预算领域所谓的专家模式，率先进行了参与式预算实践，将民意贯彻到政府预算的决策过程中。
在操作层面上，对公民参与的尝试和广度进行控制和恰当设定，使政府预算决策符合公共需求的偏好，从而保证政府预算的有效性。
参与的主体有公民个人、公民社会组织、地方政府、议会。
参与规则是市级政府通常要划分为几个区便于召集会议和分配资源;一年中可能有若干次，内容涵盖预算和政策制度的会议;通常会用生活质量指标作为分配资源的基础和标准。
1.2;日本复式预算实践日本实行的预算制度期区别在于中央和地方是两级预算，中央预算通常分为一般会计预算、特别会计预算和政府有关机构预算三部分。
地方预算根据《地方自治法》规定，分为一般会计预算和特别会计预算两部分。
在日本，预算被视为具有法律效益的，在执行预算编制、审议、批准等项目时，需要采取国会决议的形式，并严格依照《宪法》《财政法》等相关法律执行，并且一经批准后不得任意更改。
预算原则主要遵循事前审批原则、总额预算主义原则、报告原则、单年度主义原则。
在预算管理上，政府负责管理本级预算，中央政府主要是通过编制《地方财政计划》对地方财政运营进行指导。
学习考察巴西“参与式预算”的感受2006年10月25日，在中国发展研究基金会副秘书长崔团长的带领下，北京、哈尔滨、温岭市、无锡市财政系统等十人赴巴西学习考察公共预算，即“参与式预算”。
10月28日到达巴西阿雷格里港市，经过整六天的学习、培训，基本了解了该市“参与式预算”的概况，并深入走访了6个地区的“参与式预算”活动，走访了“参与式预算”实施项目，如：贫民幼儿园、小学社区卫生所、贫民安居房等，初步弄清了里港市为什么要实行“参与式预算”，它的目的、内容、模式等，深受启发。
现将有关情况汇报如下：一、基本概况1、巴西阿雷格里港市是由12个党派组成的多党联盟城市，人口约100万人，基本60%为贫民，月收入不到600巴币，10%的富人占75%资产，5000家私营企业控制整个城市经济的40%，70—80年代生产总值增长较快，年平均为8.72%，近20年经济发展不景气，每年增长为 1.54%。
财政体制为三级政府、三级财政，无区、街道。
里港市财力的分配是65%用于固定支出（即吃饭），35%为公用事业，即教育、卫生、吃水、污水处理、贫困人的住房、铺路等。
2、“参与式预算”是该市的政治遗产，起步较早，在70—80年代开始。
当时里港市经济发展较快，在世行的支持下搞得较好，影响较大。
民间“参与式预算”是政治上的大改革，是贫民为争取民主自由政策，自动发起的，要求政府解决贫穷群体的教育、医疗等公共事业。
在当地，当时是改善贫困群众的一种较先进的方式。
但近几年，由于里港市经济发展不景气及背负沉重世行外债需还债，出现了财政危机，加之市长更换等多种原因，现无法把民主通过“参与式预算”的项目真正落实下去，因而引起民众不满及对“参与式预算”失去信心。
3、里港市民间“参与式预算”组织机构较健全，“参与式预算”产生项目程序较规范，打分标准较完整科学。
十六个社区通过建设需求，以计分方法来确定产生项目、排秩序，然后在区产生二位委员参与市参与式委员会，对选出项目进行评估，再与政府派出参与式预算的协调员进行沟通，经过投票产生第二轮项目。
政府预算公开的国际经验及对我国的启示摘要：政府预算公开是现代国家治理的重要手段之一。
预算透明是公民监督政府行使权力的重要前提，也是政府取信于民、强化公信力、优化行政权力的重要保证。
明确提出实施全面规范、公开透明的预算制度，这既为我国今后的预算公开工作指明了方向，也提出了更高的要求。
本文选取了美国、英国、澳大利亚三个在预算公开方面具有一定代表性的国家，对其预算公开的主要做法进行了梳理，并与我国的预算公开情况进行对比，提出改进建议，以期为进一步完善中国政府预算公开提供有益的借鉴。
一、各国政府预算公开的具体做法（一）美国政府预算公开主要做法美国政府预算透明处于世界领先水平。
国际预算合作组织（IBP）2017年的预算公开调查报告显示，美国的预算公开指数（即预算透明度，简称OBI）得分为77分（总分100分），在被调查的115个国家当中，与巴西并列第7位。
虽较2015年的81分相比，预算透明度略有下降，但是其排名仍然位居被评估国家前列。
1.建立健全的法律法规体系美国预算公开的突出特点是法律先行。
美国宪法第一条第九款明确规定“一切公款收支的报告和账目，应经常公布”。
首先，美国通过一系列法律制度来保障预算的严格执法。
国会及审计署制定颁布的《预算和会计法》、《联邦管理者财务一体化法》、《信息自由法》、《政府阳光法案》、《联邦机构政策和程序指南手册》等法律文件中都有关于政府预算信息编制、公布的条款。
其次，为确保预算公开，美国联邦政府和地方政府在严格的法律制度外，制定了相关行政制度。
地方政府在此基础上还制定了包括听证制度、报告制度、审计制度等有特色的制度。
2.构建完备的组织框架美国每年都将所有政府部门的全部预算信息公开。
政府和国会均构建有完备的专注进行预算的部门，这些部门可以在预算制定的各个环节将预算信息全面公开。
上述部门包括众议院和参议院预算委员会（负责对总统的行政预算进行审议）、众议院和参议院拨款委员会（负责拨款法案）、众议院筹款委员会（负责预算收入立法和税收法案审议）、国会预算办公室（负责协助国会审查和批准预算）、财政部（负责编制收入预算）、总统预算办公室（负责编制支出预算）等，各司其职、各负其责。
巴西改革经验：参与式预算改革作者：布赖恩·…第一章导言参与式预算是一种创新的政策制定方式。
参与式预算项目中公民将直接进入政策制定过程，通过每年举办的各种政策讨论会，公民有机会参与分配资源、决定各种社会政策实施的优先次序，并对公共支出进行监督。
设计参与式预算项目就是要把公民纳入到政策制定过程中，以刺激行政改革,并向低收入家庭分配公共资源。
随着低收入者和传统上被排斥在政策制定之外的政治活动分子有机会参与到政策制定过程中来，社会政治的排他主义受到了挑战。
政府和公民发起参与式预算项目旨在：（1）促进公众学习和参与；（2）通过改进政策制定和资源分配水平实现社会正义，（3）改革行政机构。
参与式预算项目通过预算过程的透明化、公开化和公众化，来解决各种巴西传统政治痼疾，如庇护主义、社会排他主义和腐败等等。
它将政策制定的地点从政治家和技术官僚的私人办公室挪到公众论坛，以增加政策制定的透明度。
参与式预算还将扮演“公民权学校”的角色，促进公民像理解政府责任那样更好的理解他们作为公民的权利和义务。
为了解决在巴西城市和城镇发展中出现的无数社会和经济问题，政府希望通过这种预算方式促使公民提供有用的、创造性的解决办法。
公民还要学会就稀有资源和公共政策优先权的分配问题，在他们自身之间以及他们与政府之间展开谈判。
我们必须清楚地认识到参与式预算项目并没有准确精密的通用模型。
虽然存在一些相似的原则和制度机制，但是参与式预算项目必须根据每个城市或州不同的政治、社会和经济环境来构建。
尽管如此，本报告仍将提出一个最具代表性案例的综合分析。
我们假定在巴西发展出来的这套制度工具，或多或少地适用于其它地区。
巴西各个自治市和州都配合了参与式预算项目的开展。
该项目已经成功地在富裕的南部地区（阿雷格里港）、工业化的圣保罗地区（圣安德雷）、以及北部的亚马逊河地区（贝伦）得到实施。
我们希望在世界不同角落的市镇、州、国家政府能够重视利用该项目的经验，开发出综合预算、政策制定和公民参与的工具。
赴巴西考察参与式预算个人总结哈尔滨市财政局 张笑非10月27日至11月10日，我有幸随中国发展研究基金会的领导和开展“参与式预算”试验项目的同仁一起赴巴西考察学习。
在巴西考察学习过程中，通过学习、座谈、研讨参与式预算模式，实地考察参与式预算项目，旁听参与式预算代表大会，拜见当地政府要员等活动，对巴西的自然状况、国家制度、经济和社会事业发展、公共财政政策的制定有了更多的了解，尤其是对巴西民间参与式预算模式和开展情况，有了较全面的了解和新的认识。
现就赴巴西学习、考察的体会和感受总结如下：一、巴西参与式预算的开展情况及特点参与式预算是巴西的政治文化遗产，具有很长的历史。
早在70年代，就已经有民间参与公共预算的初步行为和经验。
参与式预算模式正式诞生于巴西的榆港，它的最终形成主要源于劳工党1988年的努力，使得榆港成为世界上参与式预算改革的先锋和标志。
虽然两年前发生了政党更迭，但是新任政党坚持了这种所谓“民主自由的政策”。
作为政府预算改革的一种探索，参与式预算做法迄今已经有18年历史，现在已经有11个国家25个城市主要通过这种模式来制定城市预算和公共政策，超过200个城市采纳了参与式预算以及其类似的模式进行市政管理。
在满足普通公民的基本需求，实现社会公共服务公平化以及防止腐败等方面取得了很好成绩。
主要有以下几个特点：一、参与式预算体现全民自愿参与，并通过民间直接参与充分反映公众意愿。
所有与参与式项目有关的公众都可以作为代表，参与项目的讨论表决。
代表不受年龄、身份、职业、贫富程度的限制，可以完全按照自己的意愿发表自己的意见和观点，不受任何外来因素的影响，只要公民有意愿、有时间，可自愿参与。
二、参与项目内容与普通公民生活息息相关，通过参与式预算项目的实施，使广大社会公众得到了实际利益。
如建设贫民学校、医疗机构、垃圾污水处理厂等，能够有效解决贫困人群上学难、就医难、出行难等实际问题，切实解决贫民的生存问题，进一步缩小了贫富差距。
一、背景情况自从1985年民主政权重建以来，巴西政治中充斥着传统的人情制度、社会排斥制度以及腐败等，无数的政府、非营利组织、社会运动和政治党派出现了参与预算的理念，以提高政策效果和充实年轻的民主制度。
20世纪90年代前期，巴西新宪法颁布后，市场化改革开始推进，包括实行贸易自由化、放松经济规制以及私有化。
90年代中期，为维持货币稳定又采取了平衡联邦预算和减少政府支出的种种举措，参与预算便是在这一追求政府民主和高效行政双目标的背景下出现的。
纵观世界上推行参与预算的其他地方，如印度班加罗尔、乌干达、美国俄亥俄州戴顿市、我国温岭等也都是在类似的背景下引入参与预算的。
参与预算最早于1989年在巴西的巴托阿雷格市（巴西最南部州的首府）推行，该市有100万人口，收入处于国内富裕水平。
1988年工党在市选举中获胜。
工党的运动就是基于民主参与和支出优先序的倒置，也就是要改变长久以来将公共资源用于中上阶层的趋势，帮助贫困阶层获得更多的预算资源。
工党当时获胜时面临的是财政赤字、行政秩序混乱的政权。
在其就职的头两年，工党试行了多种手段来解决财政赤字问题，同时还要让公民直接参与政府行为，倒置了前任政府的财政支出优先序，参与预算就是在这种试行中逐渐产生。
当人们意识到参与预算是重要的政府决策途径时，参与人数也越来越多。
在参与预算的前两年（1989年和1990年），不到1000名公民参与，到1992年参与人数已经跃升到8000人。
1992年工党连任，参与预算也得以发展，参与人数已经到20000人。
在最初的1990年，参与预算在巴西的12个城市推行，目前在巴西5560个市镇中有194个使用参与式预算，①到2005年它已经扩展到了世界上的300多个城市。
二、参与式预算的类型参与式预算主要有两种类型。
一种是参与具体巴西参与式预算经验借鉴及启示王淑杰1孟金环2（1.中央财经大学，北京100081；2.内蒙古交通职业技术学院，赤峰024000）内容提要：参与式预算是公民就公共资源的分配问题进行协商的决策过程。
巴西率先实行的参与式预算在提高行政绩效和政治民主方面发挥了重要作用，目前已被世界上300多个城市效仿。
本文从巴西参与式预算的背景谈起，从类型、参与角色和动机、规则等方面分析参与式预算的运作机制，并进一步分析了参与式预算的积极作用，运作的局限性以及前提条件。
关键词：参与式预算机制巴西中图分类号：F811.3文献标志码：A文章编号：1672-9544（2011）09-0032-04〔收稿日期〕2010-09-10〔作者简介〕王淑杰，财政学院副教授，博士，研究方向为财政经济与公共预算管理；孟金环，助教，研究方向为财税理论与政策。
〔基金项目〕该论文是国家社科基金《财政民主和监督的环境基础研究-基于预算透明度》（课题批准号是09BZZ036）的阶段性研究成果。
①数据来源于Brain Wampler.A guide to participatory budgeting.Participatory budgeting[M].the world bank，2007：p22。
参与式预算的公共项目预算，比如某条街道的铺设；另一种是参与主题性预算，关注宏观政策而不涉及具体的项目，比如增加医疗方面的支出。
最初大多数的预算参与类型都是公共项目，随着时间的推移，参与类型逐渐扩大到一般性的社会政策。
（一）公共项目将公共项目纳入预算参与有如下原因：1.有助于建立起参与行为和参与效果之间的直接联系。
参与者选择某一个项目时，他当然希望政府能够执行。
一旦政府成功执行这个项目时，他就会意识到参与的重要性。
2.有助于社区因地制宜地决定它的发展。
参与预算有利于分权，而分权有利于社区更好地决定如何发展。
在巴西的实践中，很多社区团体最初提出一些小的预算项目，后来逐渐扩大了项目需求。
比如，社区联合体最初只提出街道铺设，后来则提出居住工程或者公共医疗中心建设。
特别在政府成功实施了参与预算的项目时，代表们开始思考如何获得更大的预算项目。
当然，前提是公民比政府更清楚他们的问题并且能够通过预算项目实现他们的需求。
3.有助于参与者更好地了解市政府的权力和责任。
参与者了解政府的权力划分有助于他们判断该如何向不同的政府部门提出预算请求。
在圣安德雷市，很多参与者最初提出了暴力和警察腐败的问题。
但是政府并没有对警察局的管辖权，当参与者们了解这一情况后，他们将焦点转移到市政府有权力和有能力管辖的其他事情上。
（二）主题性项目设计主题性项目的目的就是要进一步加强公众参与预算的民主程度。
主题性项目使得公众从整体上理解和分析城市，而不是关注于具体的社区项目。
这个过程是参与预算“公民学校”的一部分，公民可以扩大视野并为推进更大的社会变革做出贡献。
在总结项目性参与预算的经验基础上，阿雷格港市政府于1994年加入了主题性的会议，其目的是处理有关城市整体而不仅是地区性的公共事务和决策，争取更多利益群体的关注和参与，诸如还未加入进来的商业社区和中产阶级。
在阿雷格港市，关于交通的参与式预算主题成功地让社区领袖和出租汽车司机走到一起，讨论城市更加广泛的问题。
社区领导强烈要求增加公共汽车线路，而出租汽车司机则坚持公共资金使用应该减轻他们的工作压力。
这个讨论会为有关利益方提供了公开表达分歧并寻求解决方案的机会。
三、参与式预算的角色和动机（一）公民个人参与者绝大部分是中产阶级的下层，小部分来自中产阶级的中层和上层，富裕和贫穷的阶级都没有参与。
参与者的性别分布很均匀，而从种族上看大多是白人而且多为中年，平均年龄35岁左右。
大多数的参与者是工薪阶层以及退休人员，失业者的参与率极低。
公民参与预算有很多动机。
首先，参与预算能够增加他们参与决策的途径，减少人情主义、官僚主义、暗箱操作等行为。
其次，他们可以获得信息。
通常预算和政策制定过程都被看做“黑箱”，输入和输出都只有政府官员才知道，参与预算让公众了解了关于政府责任和政策的很多信息。
第三，参与预算让公众看到了参与的效果。
公众会自己挑选公共项目，同时监督项目的执行。
例如在贝洛奥里藏特市，所有的技术计划都必须提交给地区会议进行表决。
（二）公民社会组织（CSO）公民社会组织是以社区为基础的组织以及围绕一些特定议题而成立的非政府组织，如母亲俱乐部或者关注医疗、教育、环境、街头少年、弱势群体利益等社会组织。
巴西历来被认为是社会聚合性倾向很小的国家，但从大约20世纪70年代中期开始，在军方统治体制下这种情形逐渐转变，一个有组织的公民社会开始出现。
在20世纪90年代圣保罗的志愿组织数目已经超过了2500个。
阿雷格港参与式预算市也是具有结社传统的城市，不论在社区中还是在中产阶级中，都有活跃的非政府组织，1998年它有2200个社区社团。
公民社会组织参与预算会产生间接的作用，因此他们也会积极地参与。
首先，分配资源的标准之一就是公众参与的人数。
如果公民社会组织动员的人数越多，那么该社区获得的资源也会越多。
其次，通过参与预算他们可以获得更广泛的支持者。
参与预算让公民社会组织有机会跟潜在的联盟者进行联系，增加了她们建立更广泛的政治和社会联盟的机会。
正因如此，很多组织都积极争取联盟，结果导致了组织之间的激烈竞争。
第三，社会公民组织参与预算可以影响政策制定。
通常，社会公民组织会和政府专家一起来设计发展规划。
（三）地方政府地方政府推动参与预算有多种动机。
首先，培养公众学习能力。
巴西的社会改革派认为由于公众尤其是低收入者不了解政治、不具备基本的政治常识和参政议政能力，才限制了巴西的社会变革。
其次，提高政府透明度。
在伊帕汀加和阿雷格港，所有的参与预算项目都有跟踪代码，公众可以在市政府的电脑查询项目状态并监督资源是否按照既定的要求配置。
第三，构建起政治支持的基础。
改革型政府通常愿意推动参与预算，因为它需要公众的普遍支持才能实施改革。
正是由于政府和公众的配合，传统的立法机构在决策过程中的地位已经不再重要了。
最后，对稀缺资源进行公平分配，即通过参与预算的机制使得穷人获得更多的公共资源。
（四）议会参与式预算与市议会一直处于冲突之中。
阿雷格港市曾就此做过专门的决定，即“沿袭参与式结构，并使之免于市议会的控制”。
阿雷格港市长公开表态，参与式预算要取代市议会。
出现该情形的原因是多年来市长所在的党派并非执政党。
上呈市议会的预算包括投资计划合法性极强，以至于议员几乎没有操作空间，这淡化了他们在分配资源过程中的角色。
市议会一直以来也在抗议参与式预算，比如累西腓市议会在参与式预算讨论中有固定的议席，但事实上整个2000年都不曾有议员参与过预算讨论。
可以说，议会和预算代表间的关系已经渐趋白热化。
实际上从公众中选举出来的预算代表和议员一样，同样是代表，只是代表着不同的利益，这导致了参与式预算代表和议员间的紧张关系，参与预算的代表必须为政府作为进行辩护。
代表面临的这种压力之大从代表的频繁变动中便可见一斑。
四、参与规则从巴西的实践来看，市级政府的参与规则有如下方面：1.市级政府通常要划分为几个区以便于召集会议和分配资源，这样做的好处是可以提高效率、责任性、参与度和分权度。
2.通常由市政府召集会议，一年中可能有若干次，内容涵盖预算和政策制定的不同方面：如沟通信息、提出政策建议、讨论、选择政策、选举代表和监督等。
3.政府通常会用生活质量指数作为分配资源的基础和标准。
越是贫困、人口密集，基础设施和公共服务较少的地区，所得到的预算资源会越多，每个市都设计了自己的一套公式来保证预算资源的公平分配。
虽然这样有利于提高项目的认可度，但事实上并不能保证穷人们都得到相同水平的预算资源，人数少和边缘化的人们都不会受惠。
4.参与者和政府之间会就资源分配和政策制定问题进行协商。
在预算项目较少的前提下，可以使参与者直接参与到预算决策中，加强预算参与的民主程度，但也可能由于参与者们缺乏评价项目的知识和技能而降低决策的效率和效果。
5.优先权巴士（priority bus）。
在最终投票表决前，选举出来的代表们会对所有经过同意的项目进行实地考察。
这种考察使得代表们可以更好地了解和评价拟实施项目的社会需求程度。
6.代表进行表决。
参与者可以投票或者举手表参与式预算决，并记录表决结果。
但实际上投票决策的过程可能被社区领导操控，因此投票似乎更符合形式上的民主而不是实质上的民主。
7.选举产生市协商会议。
每个区选举出两名会议代表来监督参与式预算并作出最终的预算建议。
协商会议需要定期与市政府沟通。
8.代表们就年度预算进行最终表决后，市长要把它提交到市议会进行审批，议会还可能就具体的预算项目进行修改。
9.向公众提供关于预算执行情况的年终报告。
10.选举出地区或者社区委员会来监督预算项目的设计和实施。
五、参与预算的作用与局限（一）参与预算的作用在巴西，凡是推行五年以上的城市都已经能显示出参与预算的作用。
