试论我国农村集体土地所有权制度的完善(常__健)
- 格式：doc
- 大小：38.00 KB
- 文档页数：10
下载文档原格式
合集下载
我国农村集体土地所有权制度的不足及完善
我国农村集体土地所有权制度的不足及完善李立景;黄龙【摘要】我国现有农村集体土地所有权性质模糊,主体虚置,权能不完整,客体不确定,承包经营合同性质不明.农村集体土地所有权制度的改革完善,需要明确农村集体土地所有权的性质内涵;构建集体土地所有权主体制度;明确农民集体成员的权利内容以及成员资格获取及退出机制;完善我国农村土地集体所有权法律权能;推进农村土地确权登记,完善农村土地流转征用制度;明确农村土地承包合同的性质.【期刊名称】《太原师范学院学报（社会科学版）》【年(卷),期】2017(016)003【总页数】5页(P28-32)【关键词】农民集体;土地所有权;集体所有制【作者】李立景;黄龙【作者单位】广西民族大学法学院,广西南宁 530006;广西民族大学法学院,广西南宁 530006;河南省获嘉县人民检察院,河南新乡453800【正文语种】中文【中图分类】D922.32016年1月，中共中央、国务院颁布《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》，这是自2004年以来，中央一号文件连续十三年聚焦“农业、农村、农民”，由此足以看出“三农”问题在我国全面建设小康社会进程中的重要地位。
在所有“三农”问题中，农村集体土地所有权制度改革事关“农业、农村、农民”发展的根基，备受各界关注。
作为社会主义公有制的重要组成部分，我国农村集体土地所有权制度是在长期的历史发展过程中逐步形成的，关于该制度的规定主要见于《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》等法规。
虽然该制度在解放和发展农村生产力方面曾发挥了巨大的积极作用，但是随着经济社会和农业生产技术的发展进步，该所有权制度表现出了一定的局限性，需要进一步完善。
(一)建国初期的农民土地所有制1950年6月，我国颁布《中华人民共和国土地改革法》，确立了农民土地所有制。
这次土地改革彻底结束了封建半封建土地所有制，初步实现了农业劳动者与生产资料的有机结合。
论我国集体土地制度的法律完善
2012年第·5期太原城市职业技术学院学报Journal of TaiYuan Urban Vocational college期总第130期M ay2012[摘要]新中国成立以来，我国“三农”问题日益成为影响我国进一步改革发展的阻力，市场经济的深入发展也推动社会对土地资源需要的加剧，农民权益不断受到侵害，因而在市场经济环境下，建立健全公平合理的土地制度尤为重要。
从法律制度上完善我国集体土地制度，不仅可以从根本上保护千万农民利益，而且是农村土地改革的关键。
[关键词]农村集体土地；土地改革；法律；完善[中图分类号]D92[文献标识码]A[文章编号]1673-0046（2012）5-0068-03论我国集体土地制度的法律完善董潇丽（河南许昌学院法政学院，河南许昌461000）自新中国成立以来，我国农村集体土地制度的历次改革都涉及千千万万农民的利益，影响着整个国家的经济发展以及社会的安定团结。
而在当前市场经济条件下，因市场对土地需求日益突出，农村集体土地征收所产生的问题也不断加剧，农村集体土地改革被推到了社会改革的前沿，从法律制度上完善农村集体土地制度，不仅有利于妥善处理好“三农”问题，也有利于我国农村改革以及整个社会改革的深入开展。
一、我国农村集体土地法律制度的概述新中国成立以来，我国在农村土地制度方面出台了一系列政策、法规，土地制度先后经历了五次较大规模的改革。
一是在新中国成立初期的土地改革。
将封建土地所有制改为农民土地所有制，农民获得了土地所有权、使用权、经营权等等，这样一来，使得农民的积极性大为提高，促使了农业生产和劳动力的迅速恢复发展。
但此次改革主要是利用国家力量来实现这次转变的，手段和方式具有一定的特殊性，同时也在一定程度上造成了贫富差距的拉大。
二是20世纪50年代中期的土地集体化运动。
把原来分给农民的土地再次收归农村集体所有，改变原来土地报酬制度，不再由实行以农户为单位的个体经营，而是由集体统一经营的管理模式。
完善农民集体土地产权制度的途径
一
引起 社 会动荡 。
２ 明确农 民集 体所 有权 主体代 表 ． 取 消人 民公社 的本 意是 政社 分离 、 经分 离 。取 政 消人 民公社后 ， 虽然将 原 人 民公社 、 产大 队 、 生 生产 小
、
明确 集体 土 地所 有权 是 完 善集体 土 地产 权 制
队的行政 管理 职 能剥 离 到 了乡 （ ） 府 、 委 会和村 镇 政 村
会干部， 并未 做到 政社 分 离 、 经 分离 。 因此 ， 效解 政 有 决集 体 土 地所 有 权 代表 问题 ，必 须真 正 实 行 政 社分
离 、 经分 离 。对 于村 、 政 组集 体 土地 ， 须 由农 民集体 必 成 员选 举产 生 的代 表来 行 使所 有权 ， 不 能 由作 为行 而 政 主 体 的村 委 会 或 村干 部行 使 ； 于 乡 （ ） 体 七 对 镇 集 地， 在适 当的条件 下 ， 以考 虑 国有化 。 可
民小 组 ， 是 ， 大 部分 地 区 未建 立 相应 组织 来 代表 但 绝 行使 土地 所有 权 ， （ 农 民集体 土地 的所 有权 由乡 乡 镇）
度 的前提 集 体土地 所 有权 不 明确 ， 分 实现所 有 权就 无 从 充 谈起 。过 去 探 讨集 体 ： 地 流转 时 ， 略 了这个 前 提 Ｌ 忽 和基 础 ， 直接 开 展 集 体土 地 使 用 权流 转 ， 使 集 体土 致 地流 转制 度建 设徘 徊不 前 。
冈 此 ， 不 存 存 农 民 集 体 的 士 地 到 底 应 当确 定 给 乡 （ 、 ， 是村 民小 组 的 问题 ， 镇） 村 还 是谁 的土 地 就应 当确 定给 谁 。 不顾 实 际状况 ， 为改 变土 地所 有权 主体 ， 若 人 不 仅 行 通 ， ｝会 引起 ，‘ 农 民的 强 烈反 对 ， 而 ｊ Ｉ大 ’ 甚
引起 社 会动荡 。
２ 明确农 民集 体所 有权 主体代 表 ． 取 消人 民公社 的本 意是 政社 分离 、 经分 离 。取 政 消人 民公社后 ， 虽然将 原 人 民公社 、 产大 队 、 生 生产 小
、
明确 集体 土 地所 有权 是 完 善集体 土 地产 权 制
队的行政 管理 职 能剥 离 到 了乡 （ ） 府 、 委 会和村 镇 政 村
会干部， 并未 做到 政社 分 离 、 经 分离 。 因此 ， 效解 政 有 决集 体 土 地所 有 权 代表 问题 ，必 须真 正 实 行 政 社分
离 、 经分 离 。对 于村 、 政 组集 体 土地 ， 须 由农 民集体 必 成 员选 举产 生 的代 表来 行 使所 有权 ， 不 能 由作 为行 而 政 主 体 的村 委 会 或 村干 部行 使 ； 于 乡 （ ） 体 七 对 镇 集 地， 在适 当的条件 下 ， 以考 虑 国有化 。 可
民小 组 ， 是 ， 大 部分 地 区 未建 立 相应 组织 来 代表 但 绝 行使 土地 所有 权 ， （ 农 民集体 土地 的所 有权 由乡 乡 镇）
度 的前提 集 体土地 所 有权 不 明确 ， 分 实现所 有 权就 无 从 充 谈起 。过 去 探 讨集 体 ： 地 流转 时 ， 略 了这个 前 提 Ｌ 忽 和基 础 ， 直接 开 展 集 体土 地 使 用 权流 转 ， 使 集 体土 致 地流 转制 度建 设徘 徊不 前 。
冈 此 ， 不 存 存 农 民 集 体 的 士 地 到 底 应 当确 定 给 乡 （ 、 ， 是村 民小 组 的 问题 ， 镇） 村 还 是谁 的土 地 就应 当确 定给 谁 。 不顾 实 际状况 ， 为改 变土 地所 有权 主体 ， 若 人 不 仅 行 通 ， ｝会 引起 ，‘ 农 民的 强 烈反 对 ， 而 ｊ Ｉ大 ’ 甚
浅析我国农村土地产权制度的改革与完善
在农 村 ， 于 土 地产 权 不 清 晰 的 原 因 ， 地 基 本 上 不 能 通 过 市场 进 行 交 由 土 易 ， 不 利 于 土 地 流 转及 土 地 的 合 理 使 用 。 这
３ 农 民土 地 权 益得 不到 保 障 、
目前尚未形成土地使用权流 转的市场体 制 ， 法使集体 土地使 用 无 权流转规 范化、 市场化、 法制化。每年 大约 有近 ８千 万农民 外出打 工， 其中 ５千万人跨省流动 。一方面推进了城市化 进程 ， 另一方面 ， 严重
由于土地产权模 糊和集体 所有权的 逐渐上移 ， 自上 而下的侵权 行 浪费土地资源 。由于缺乏土地流转制度 ， 尽管他们人在 城里打工 ， 承包 为经常发生。特别是由于 制度供给 的缺陷 ， 农村 基层干 部事实上 决定 地种不了， 既不能退也不能转包 ， 结果必然粗 放经 营或索性 撂荒 ， 其 土 着土地发包、 费用收取 、 宅基 地分配等权 力 ， 而作 为土地 所有权 主体 的 地资源严重闲置。我们 经济 体制 改革 的目标 是建立 社会 主义市 场经 农民贝 没有对他们实施监督 和制约的权 力 ， ｊ 『 这就在 客观上 为这些 乡丰 寸 济， 就是在国家宏观 调控 下使市场在 资源配 置中起基础 性作 用。目前 官员滥用权 力进行 “ 寻租” 活动提供了一个体制空间。
（） ３ 法律法规 内容笼统 ， 可操作 性差。虽然 《 农业 法》 中规 定 了土 地承包权可以在发包方同意的条件下 ， 允许有偿转让 ， 但在转让过程中
的一些具体规定却没有给 出， 实际的操作 中具有 很大的任 意性。另 在 外 ，土地管理法》 《 中所规定的农村土地 集体所有权 的主体也 是含糊不
浪费。
２ 农 户 经 营规 模 狭 小 且 在 继 续 变 小 ， 块 零 碎 ， 模 不 经 济 、 地 规
３ 农 民土 地 权 益得 不到 保 障 、
目前尚未形成土地使用权流 转的市场体 制 ， 法使集体 土地使 用 无 权流转规 范化、 市场化、 法制化。每年 大约 有近 ８千 万农民 外出打 工， 其中 ５千万人跨省流动 。一方面推进了城市化 进程 ， 另一方面 ， 严重
由于土地产权模 糊和集体 所有权的 逐渐上移 ， 自上 而下的侵权 行 浪费土地资源 。由于缺乏土地流转制度 ， 尽管他们人在 城里打工 ， 承包 为经常发生。特别是由于 制度供给 的缺陷 ， 农村 基层干 部事实上 决定 地种不了， 既不能退也不能转包 ， 结果必然粗 放经 营或索性 撂荒 ， 其 土 着土地发包、 费用收取 、 宅基 地分配等权 力 ， 而作 为土地 所有权 主体 的 地资源严重闲置。我们 经济 体制 改革 的目标 是建立 社会 主义市 场经 农民贝 没有对他们实施监督 和制约的权 力 ， ｊ 『 这就在 客观上 为这些 乡丰 寸 济， 就是在国家宏观 调控 下使市场在 资源配 置中起基础 性作 用。目前 官员滥用权 力进行 “ 寻租” 活动提供了一个体制空间。
（） ３ 法律法规 内容笼统 ， 可操作 性差。虽然 《 农业 法》 中规 定 了土 地承包权可以在发包方同意的条件下 ， 允许有偿转让 ， 但在转让过程中
的一些具体规定却没有给 出， 实际的操作 中具有 很大的任 意性。另 在 外 ，土地管理法》 《 中所规定的农村土地 集体所有权 的主体也 是含糊不
浪费。
２ 农 户 经 营规 模 狭 小 且 在 继 续 变 小 ， 块 零 碎 ， 模 不 经 济 、 地 规
浅谈如何完善集体土地所有制产权
要 加 强 集体 建 设 用 地 流 转 制度 的立 法。 《 宪法 》和 有关 的法律 规定 “ 土 地使 用权 可 以依法 转让 ” ，理应包括 国有 土地使用权和 集体土地 使用权 。
对 于国有土地使 用权 ， 《 市房地产 城
地使 用权的 出让 、转让 、出租 、抵 押 业 ｝ 生、经营性项 目建设。因此，在 立法 等可 在现行 国有土地使 用权出让和 转
一
２实行集体土地城 乡区别的利 ． 益调整机制
从 土地 价格理论 分析 ，土地 的区 位对建 设用地 的土地价格形 成影响最 大 。同等耕作条件 的两块农 用地 ，不 论是在 城市规划 区还是在 农村 ，其经 济效 用差异不大 。但是 ，农 用地一旦 转变 为建设用地 ，同面积 、同形状 的
可持续 的消费观 ，强化 人们土地 利用
途径 ，在 符合土地 用途管 制的前提下
的法制观 、市场观和保护耕地观 。
批准集体 农用地 转为集体建 设用地 ；
我 国在改革开放 中坚持农村 集体 其次 ，改 革土地征 用制度 ，非 “ 共 立和 实行集体 建设用地城 乡区别 的利 公 土地所 有制 ，并在 实践 中对其产 权制 利益 ”需要 ，政府 不得启 用土地征 用 益调 整机制 。国家可 以通过设立 集体 度进行 一系列 的变 革和完善 ，是一种 程序 ，将 大大减 少政府征 地范 围 ，有 建 设用地 出让收入税 ，按城 乡分 别确 具有合理 性 的制度 选择 。我 国现 行集 利于地 方政府将管 理重点转 移到耕地 定税 率 ，调整 集体土地 收入 的差别 ， 保护 上来 ；再次 ， “ 农民集体 ”土地 建 立政 府城 市建设投 资的税收来源 。 从 而使土地 收益 的分 配在国家 、集体 利益 主体多元化 ，在经济生 活中凸显 所有权 主体 的地 位得到法律 的保护 和 出来 一系列 问题 ，如对集体 土地所有 尊重 ，可以更加 充分地发挥 农民集体 土 地所有人 、集体土地 使用人之 间趋
试论我国农村土地股份制的完善
分归集体所有 ，一部分 归社员所有 。这就使得 集体经济组织
向载体功能 更加容易实现 。一方面 ，通过农村 通常意 义上的农村集体 土地股份制 ，是在对农村集 体土 作 为土地流转 ｝ 生的市场运 作方式 ， 地进行折股分 配的基础上 ，对 农村社 区土 地进行统一 的规划 土 地产 权的流转 ，引入竞包、租 赁等竞争 『 向 和开发利用 ，改造原来的集体 经济组织 ，实行劳动 、资金与 使 土地在竞 争机 制Ｉ 作用 下 ，由低效 率使用者 向高 效率使用 者 移动 ，使土地 逐步 向种 田能手 、家庭农 场等集 中 ，形成土 土地资源有机结 合 ，形成容纳 多种所有制 、聚集和融通 各种
生产要素的机制 。该制度 以集 体所有制 为基 础 ，把具有 现代 地适度 规模 经营 ，有 利于发展农村 生产 要素 市场 ，将劳 动力 、 资金 等生产要素 转移到非农产 业 ，使土 地得到最有 效率的利 产权特征的股份 制经济引进农 村 ，适应 了农 村时代发展 的需
要 。且首先出现在 ２ 纪 ８ Ｏ世 Ｏ年代 中后期 的广东珠江三 角洲 用 ，有 限的土地 资源得到 了优 化配置 。另 一方面 ，土地 产权 农村地 区，并在 九十年代迅速 扩展到江 苏 、浙江等长三 角发 的市场 化流转 ，才能促进农 业技术的提高 ，提高农 业收益进 达地区及辽 、湘 、豫 、川等地 区。作为土地 合作制代表 的南 而增加农业投资 ，形成 良陛循环 ，并最终提高农业生产力 。 ３ 、促进集体资产监督管理 。农民拥有土地股权 以后 ，可 海模式表现 尤为突 出。自南海 市开始试点以来 ，仅 ｌ９ ９ ２年一
一 、
是能否有效解决 土地问题 的重 要因素 。现 阶段 我国土地产 权
１ 、强化承包经营权 ，解 除农 民的土地依附性 。首先 ，土
农村土地产权制度的完善
68农业经济A griculture economy农村土地制度存在的问题现有的家庭联产承包责任制其最大特点是每个农户拥有少量的土地面积，采用粗放型的精耕细作方式分散经营，土地利用率和生产率均很低，随着工业化、城市化进程的加快，土地制度越来越不适应未来城市化发展的要求，现有的农村土地制度存在以下不足：１、土地所有者主体缺位。
按照我国《土地管理法》规定：“集体所有的土地依照法律属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。
”村民委员会是村民自治组织，并不具备作为产权主体的法人资格；农民个人在乡村集体经济组织中的土地所有者权益没有相应的权利证书，很难实施自己的相应权能；农村现有土地除本地农户的责任田外，还余下一部分归村委会控制，村民对其使用权行使无法实现，由于村民委员会同土地承包户之间存在严重的信息不对称，土地谈判和监督力量悬殊，双方不处于平等的地位，发包人的“权力寻租”自然不可避免。
可见，现有的制度安排并未从根本上解决好集体土地所有权的最终归属问题。
事实上，不少地方的集体土地所有制正在异化为乡官、村官所有制，对农地的实际处置权成为他们“寻租”的手段，乡村干部的腐败和以权谋私已成了公开的秘密，对农民的各种不合理的摊派也日益加重，虽经中央三令五申仍收效甚微。
2、土地流转制度的欠缺。
目前尚未形成作为启动土地使用权流转的市场体制，无法使集体土地使用权流转规范化、市场化、法制化。
每年大约有近8千万农民外出打工，其中5千万人跨省流动。
一方面推进了城市化进程，另一方面，严重浪费土地资源。
由于缺乏土地流转制度，尽管他们人在城里打工，承包地种不了既不能退也不能转包，按人和按地缴纳的税费还必须照交，其结果必然粗放经营或索性撂荒，土地资源严重闲置。
3、农村社会保障制度待建。
尽管我国城镇地区具有相对完善的社会保障制度，但在农村并不具有同样的社会保障制度。
因此，当前对农户而言，承包地是最好的、也是唯一可靠的社会保障。
完善我国农村土地产权制度的探讨
城 市 郊 区的 土地 ，除 由法 律规 定 属 于 国家 所有 的 以 “ 象 的 、 抽 没有 法 律人 格 意义 的集 体 ”它 不 同 于农 民 ， 也 因此 不 具 有法 律 上 外 ， 于 集体 所有 ； 属 宅基 地 和 自留地 、 自留山 ， 属于 集 体 组 织 。 不 是 自然人 或 法人 ， 也
社会公布 ， 广泛征求意见。在物权法制定过程中 ， 如 因为 法 人可 能会 破 产 ，这样 就 可 能导 致 集体 所 有 制
何 理解 农 村 土地 集 体所 有 权 的概 念 。特 别 是农 村 土 的瓦解 。 同样 不符 合 宪法 的精神 。土地 集体 所有 权 这
地集体所有权的主体是谁？ 存在争议 。 在土地的征收 的主体也不可能是集体经济组织 ，因为如果是集体
物权 法是 中 国特色 社 会 主义 法律 体 系 中起 支 架 地 集 体 所有 制 的 主体 不 可 能是 农 民 。 因为 如果 是 农 作 用 的基 本法 律 之 一 ，关 系人 民群 众切 身 利 益 和我 民所 有 的话 ， 只有 两 种 可能 ， 么 是农 民对 土 地共 同 要 国基 本 经济 制度 。经 十届 全 国人 大 常委 会 委员 长 会 共 有 ， 么 是按 分共 有 。 不 管 是 哪 种 形 式 ， 是 私 要 但 都 议 研究 决 定 ，物 权法 草 案 于 ２０ ０５年 ７月 １ 日向全 有制 ， ０ 这不符合宪法的规定 。集体也不可能是法人 ，
维普资讯
第 ９卷 ・ ６期 第 ２０ ０ ６年 １ ２月
宿 州 教 育 学 院 学 报 ．
Ｊｏ ｎ ｏ ｕ ｏ ｄ ａｔ ｎｓ ｕ ｕｒ ａ１ ｆ Ｓ ｚｈ ｕ Ｅ ｕｃ ｉ ｏｎ Ｉ ｔｉ ｔｅ ｔ
试论我国集体土地征收制度的完善
（ 四） 地 方 政 府 土 地财 政 现 象 严 霞
的对策方面探讨 我国集体土地征收制度 的完善 ：
一
、
集体土地征收中存在的 问题及产 生纠纷的原因
（ 一） 土 地 征 收权 被 滥 用
《 中华人 民共 和国土地管理法》 第２ 条第 ４ 款规定 ： “ 国家为
了公共利益 的需要 ，可 以依照法律对土地实行征收或者征用并 给予补偿 。” 实际上公共利益 的概念 已被扩大 到经 济建设 ， 可 以
纳土地使用权 出让金等 土地有偿使用费和其他 费用后 ，方可使
用土地 。 自本法施行之 ｔ ： ｔ 起， 新增建设 用地的土地 有偿 使用费 ， 百分之三 十上缴 中央财政 ， 百分之七十留给有 关地方人民政府 ， 都专项用于耕地开发。” 土地出让 金百分之七十属于地方政府财 政， 在发 达地 区 ， 土地 出让金数额 巨大 ， 成为地方政府 财政预算
性 。 很多地方政府 已经将卖地作 为 自己的主要财政 收入 ，我们 称之为“ 土地财政” 。２ ０ ０ ９年 土地 出让金已经 占到同期全 国地方
试论我 国集体 土地征收制度的完善
马 靖
（ 南京财经大学 法学院， 江苏 南京 ２ １ ０ ０ １ ４ ）
摘 要： 随着我 国经 济社会 的发展和 城 乡一体化 的不 断推 进 ， 农 村 集体土地被 越 来越 多地征 用 ， 因土地 征收 引发 的纠纷层 出不穷 ． 成 为人们 关注 的热点 。引发 农村 土地 纠纷的根 本原 因是征 收土地 对农 民的补偿 标 准 ， 失地农 民依 靠什 么维持 生活的 问题 ． ． 如何
被 征 收 人 在 土 地 征 收 过 程 中 缺 乏 表 达 自己 意 见 的 机会 ； 第二 ， 部
的对策方面探讨 我国集体土地征收制度 的完善 ：
一
、
集体土地征收中存在的 问题及产 生纠纷的原因
（ 一） 土 地 征 收权 被 滥 用
《 中华人 民共 和国土地管理法》 第２ 条第 ４ 款规定 ： “ 国家为
了公共利益 的需要 ，可 以依照法律对土地实行征收或者征用并 给予补偿 。” 实际上公共利益 的概念 已被扩大 到经 济建设 ， 可 以
纳土地使用权 出让金等 土地有偿使用费和其他 费用后 ，方可使
用土地 。 自本法施行之 ｔ ： ｔ 起， 新增建设 用地的土地 有偿 使用费 ， 百分之三 十上缴 中央财政 ， 百分之七十留给有 关地方人民政府 ， 都专项用于耕地开发。” 土地出让 金百分之七十属于地方政府财 政， 在发 达地 区 ， 土地 出让金数额 巨大 ， 成为地方政府 财政预算
性 。 很多地方政府 已经将卖地作 为 自己的主要财政 收入 ，我们 称之为“ 土地财政” 。２ ０ ０ ９年 土地 出让金已经 占到同期全 国地方
试论我 国集体 土地征收制度的完善
马 靖
（ 南京财经大学 法学院， 江苏 南京 ２ １ ０ ０ １ ４ ）
摘 要： 随着我 国经 济社会 的发展和 城 乡一体化 的不 断推 进 ， 农 村 集体土地被 越 来越 多地征 用 ， 因土地 征收 引发 的纠纷层 出不穷 ． 成 为人们 关注 的热点 。引发 农村 土地 纠纷的根 本原 因是征 收土地 对农 民的补偿 标 准 ， 失地农 民依 靠什 么维持 生活的 问题 ． ． 如何
被 征 收 人 在 土 地 征 收 过 程 中 缺 乏 表 达 自己 意 见 的 机会 ； 第二 ， 部
论农村土地产权制度的完善
１７ ９ ８年秋 开始 实行农 业生 产责 任制 ， １８ ９ ３年 到 １８ 镇 、村 和村 内集 体 经济 组织行 使 所有 权 ，但对 行使 所有 权 ９５ 年 政社 分开 建立 乡政 府 ，原 人 民公 社 、生 产大 队和 生 产 队 的集体 经济 组织 的组 织形 式也 没有 进行 规 定 。事实 上 ，一 分 别转 换为 乡 或镇 政府 、村 委会 和村 民小 组 。 人民公 社集 个 乡镇 、一 个村 、一 个村 民小 组有 许 多集 体经 济组 织 ，可 体 土地 所有 权变 成农 民集体 土地 所有 权 ，实行 家 庭承 包经 是 没有 一个 能够 代 表农 民集体 行 使土 地所 有权 。农 民集 体 营 为基 础 、统分 结合 的双 层经 营 体制 ，土 地集 体所 有 ，农 的土地 所有 权实 际上 是 由三 级行政 组 织在 代为 行使 。三 级 民享有土地 使用权 ，再次解 放了农村 社会的生 产力 。 （ 二） 集体土地所 有权主体 虚位
所 有权 主体 存在 于 同一物 上 ，原 因是 尚未 与村 民小 组分 离
的土地 之上 ，又 设 立村 和乡 （ ）两 级所 有权 ；而且三 级 镇
根 据我 国 《 土地 管 理 法》 第 ｌ Ｏ条和 《 权 法》 第 ６ 所 有权 的主 体之 间 的关 系 、权 利边 界 都不 明确 ，三 级所 有 物 ０ 条 的规 定和 农村 土地 所有 权演 变 的 历史 ，我们 可 以得 出如 权 没有 唯一 的行使 主体 ，这些 正 是造 成农村 集 体土 地所有 下 结论 ：农 村集 体土 地 的所 有权 属于 农 民集体 所 有 。集体 权 主体 虚位 的原 因 。农村 集体 土地 所有 权 主体虚 位 使农 村 土 地 所 有权 的 主 体包 括 三 类 ：ｌ 、乡 （ ） 农 民集 体 ；２ 土 地产权 关系混乱 ，这是农村土 地产权制 度的主要 缺陷 。 镇 、 村 农 民集体 ；３ 、村 民小组农 民集体 。 用 历 史唯 物 主 义观 点 分析 ，原 人 民公社 “ 级 所有 ， 三 ，即 人 民公 社 、生 产 大 队和 生产 队所 有 是适 宜 从 法律 层面 分析 ， 《 ＝ 管 理法》 和 Ｉ 土地 勿权法》 的规 队为 基础 ” 一 ，生产 队的财产 也是公 社 定 违背 了一 物一 权 原则 。一物 一 权原 则是 所有 权 制度 的原 的。因为 人民公社 是 “ 大二公 ”
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
试论我国农村集体土地所有权制度的完善(常__健)试论我国农村集体土地所有权制度的完善常健华中师范大学副教授上传时间:2004-3-10内容摘要：农村集体土地所有权制度是在我国社会主义革命和建设实践基础上逐步形成的一项具有中国特色的法律制度。
然而，我国农村集体土地所有权依然存在着诸如所有权性质模糊、权能弱化、主体不明确等问题。
本文从分析集体土地所有权存在的问题入手，对完善我国农村集体土地所有权制度进行了初步探讨。
关键词：农村集体土地所有权；存在的问题；完善土地是人们赖以生存繁衍的基本生活载体和生产资料。
从世界各国的立法情况来看，不动产物权，尤其是土地物权在物权立法中占有特殊重要的位置。
[1]我国自古以来就是以农业为主的国家，土地关系一直是法律关系的重要组成部分，历代统治者都非常重视土地立法活动，建立土地所有权制度，以确定土地权利的归属。
目前，我国物权立法已经提上了议事日程，在物权立法中突出土地物权、完善土地所有权制度，不仅是顺应世界物权立法的发展潮流，也为我国农村土地利用制度的改革奠定良好的基础。
一、我国农村集体土地所有权制度存在的主要问题我国《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。
”这条规定明确表达了我国农村土地采用的是土地集体所有的制度。
我国农村集体土地所有权制度是在新中国成立之后，经历了四个发展阶段的变革而逐步形成的。
首先，我国于1950年颁布了《中华人民共和国土地改革法》和《城市郊区土地改革条例》，开展土地改革，使广大农民取得了土地所有权。
1952年，全国农村开始了互助合作运动，由农民自愿组成初级农业合作社，形成了土地农民私有、集体统一使用、农民按土地股份分红的新型土地制度。
随后，1956年6月，第一届全国人大第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，在全国农村掀起农业合作化高潮，随后全国又开展了人民公社化运动，就此改变了土地农民私有的所有权制度，形成了土地集体所有、统一经营、农民按劳分配的土地制度。
十一届三中全会之后，国家开始推行土地集体所有、家庭承包经营的制度，实现农村集体土地所有权与经营权的分离。
由此可见，我国农村集体土地所有权制度是在农民私人土地所有权基础上，随着我国社会主义革命和建设的发展而逐步形成的，是一种具有中国特色的符合我国国情的土地所有权制度。
然而，改革开放以来，我国进行的农村改革基本上是土地利用制度的改革，忽视了土地所有制度的改革和完善。
就目前情况来看，我国农村集体土地所有权制度依然存在着不少问题。
（一）农村集体土地所有权性质模糊。
从我国立法上看，对此规定不明确。
《民法通则》第74条二款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。
已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。
”这里立法上分别使用了“集体所有”和“集体经济组织所有”两个概念，似乎将二者等同起来，但同时又规定了集体经济组织是集体土地的经营管理者，似乎又要将二者区别开来。
这都表现出立法界定的混乱。
而理论界对此也说法不一。
有人认为，集体土地所有权是一种由“集体组织”或“集体组织法人”享有的单独所有权；[2]有人认为，我国集体土地所有权实质是一种类似传统的总有，是一种有所更新的总有；[3]还有人认为，我国集体土地所有权是一种社区集体经济组织所有权。
[4]由于农村集体土地所有权性质不明确，农业集体经济组织与其成员之间的权利义务关系也呈现模糊状态，表面上似乎人人都有，但实际上集体成员既不清楚自己在集体土地中所拥有的份额，也不能通过完善的组织机构行使权利。
（二）农村集体土地所有权权能弱化。
首先，集体土地所有权权能具有不完全性。
在使用权能方面，根据《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡村公共设施和公益事业建设依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
”由此可见，农村集体所有的土地一般只能用于农业生产或农民宅基地和兴办乡镇企业等与集体密切相关的建设中，而不得用于能够产生巨大经济效益的房地产开发等项目中，从而使集体土地所有权的使用权能呈现出不完全性。
在收益权能方面，要在集体所有的土地上进行房地产开发，必须先由国家通过征用将集体所有的土地转变为国家所有后才可以出让，使得本应属于集体所有的土地收益权受到了限制。
在处分权能方面，我国法律规定，农村集体经济组织对其所有的土地不得买卖、或以其他形式非法转让。
同时，《土地管理法》第33条还规定，禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。
这些规定都从不同侧面限制了农民集体对其所有土地事实上的处分权能。
其次，集体土地所有权的转移具有单向流出性。
我国《土地管理法》第2条规定：“任何单位或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。
……国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。
”暂且不谈现实中国家征用集体所有的土地的目的不仅包括纯粹的公共利用，还包括大量商业性开发的事实。
仅就这条规定本身我们可以看出，农民集体之间的土地所有权的买卖、赠与、互易和投资已被明确禁止，而在集体土地所有权与国有土地所有权之间，土地只能通过征用的形式由集体流入国家。
这种单向移转的后果必然是国有土地的范围不断增加，集体土地的范围不断减少，其实质是国家借用立法权、行政权与集体争夺经济利益的结果。
[5]由于集体土地所有权的不完全性和转移的单向流出性，直接造成农村耕地大量流失，严重损害了集体经济组织和农民个人的利益。
据《北京日报》1997年3月21日报道：在1993年到1995年三年间，全市共减少耕地面积88.3万亩，年均减少29.4万亩，等于“一年减一个朝阳区，三年减一个顺义县”。
如果按此速度锐减，到2015年，北京将丧失所有的耕地。
（三）农村集体土地所有权主体不明确。
依照《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，……已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。
”在这里，民法所规定的农村集体土地所有权主体为“村农民集体”和“乡（镇）农民集体”。
而《土地管理法》第10条规定，村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有的，由该村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理。
依据该条款，集体土地所有权主体还可以是“农业集体经济组织内的农民集体”。
可见，虽然我国法律明确规定农村集体土地所有权主体是农民集体，但各个法律具体规定的农村集体土地所有权主体却分别是：（1）村农民集体；（2）乡（镇）农民集体；（3）农业集体经济组织内的农民集体，而且各个法律又没有规定农民集体的组织形式是什么，这就难免在理论和实践中造成农村集体土地所有权主体不明确。
由此，在农村地区所谓的土地集体所有，实际上成了乡村干部的小团体所有，有的甚至成了个别乡村干部的个人所有。
少数干部凭借农村集体土地所有权，或任意摊派，加重农民负担，或任意处分土地，造成耕地流失，或以权谋私，导致土地使用的分配不公，这不仅造成农村建设用地私下交易大量发生，耕地大量减少，而且已经成为了影响农村社会稳定的一个消极因素。
二、农村集体土地所有权制度完善的构想近年来，理论界对农村集体土地所有权制度改革进行了深入探讨，在确定集体土地所有权权属上产生了四种不同的思路：一是取消农村集体土地所有权，实行农村土地国有化；二是取消农村集体土地所有权，实行农村土地私有化；三是部分取消集体土地所有权，实行农村土地国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存；四是在坚持农村集体土地所有权的前提下，对现行集体土地所有权制度加以完善。
[6]如前所述，我国农村集体土地所有权制度是一种具有中国特色、符合我国国情的土地所有权制度。
如果放弃现行的集体土地所有权制度而试图采用新的制度，不仅不利于我国的具有中国特色的法律体系的建立，更严重的是，有可能由于土地所有权的变动引起社会的动荡，不利于我国社会的安定团结。
因此，我们认为，现阶段农村土地所有权制度改革的方向只能是完善农村集体土地所有权，确立真正意义上的土地集体所有。
（一）明确农村集体土地所有权的性质。
笔者认为，我国农村集体土地所有权的性质是社区农民集体所有权。
一方面，《民法通则》第74条二款的规定，虽然分别使用了“农民集体所有”和“农民集体经济组织所有”这两个概念，但是《宪法》第10条也明确规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有。
”可见，宪法所规定的农村集体土地所有权的主体是“集体”，而非“集体经济组织”。
另一方面，从集体土地所有权制度形成的历史过程看，1955年11月，全国人大常委会通过的《农村生产合作社示范章程草案》规定：“初级阶段的合作社属于半社会主义性质。
在这个阶段，合作社已有一部分公有的生产资料；对于社员交来统一使用的土地和别的生产资料，在一定时期还保留社员的所有权，并且给社员适当的报酬。
”由此可见，初级农业生产合作社中不仅包括由社员个人享有所有权的入股土地等生产资料，还包括由农民集体享有的合作社经营积累形成的公有生产资料。
这表明农民集体所有权已经在初级社中萌芽。
初级社内农民集体所有权，实质上是社内全体农民直接享有的集体所有权，即社内农民集体成员在对社内共同经营积累财产共同占有的基础上，对公有财产直接享有的占有、使用、收益和处分权。
[7]因此，从历史角度讲，农村集体土地所有权是社区内全体农民集体享有的所有权。
此外，农村集体土地所有权是农民集体所有制在法律上的一种反映形式，而农民集体所有制是一定集体组织，一般是一个社区单位内的全体农民共同占有生产资料的公有制形式，其主体人数之少、范围之小使得一个集体组织范围内的全体农民直接占有生产资料，享有所有权在客观上成为可能。
这种客观可能性必然要求法律上确认社区农民集体的直接所有权。
明确农村集体土地所有权的性质为社区农民集体所有权，不仅是赋予了社区成员社员权，使之平等地行使权利、分享收益，从而转变由于集体土地所有权性质模糊而出现的“集体所有、人人所有、又人人没有”的局面；也有助于农村集体所有权主体的进一步明确化。
（二）完善农村集体土地所有权的各项权能，使之成为完全的所有权。
有学者认为，现代及至21世纪土地所有权的理论在于在调和土地所有权的绝对性（包括土地所有权不可侵犯性、自由性、优越性或强大性）与土地所有权的社会性、团体性的同时，强调土地所有权绝对性的意义。
[8]土地所有权的绝对性，首先应是权利本身的完全性。