浅析我国水污染防治制度体系的不足及完善措施
摘要：面对我国水污染日益严重的形势，通过建立水污染防治制度体系解决水污染问题，是最为行之有效的方法。本文分析了我国水污染防治制度体系现状，指出了我国水污染防治制度体系存在的不足，最后提出了完善我国水污染防治制度体系的建议。
关键词：水污染防治制度体系、不足、完善
一、前言
随着工业化、城镇化加快，世界面临着水资源短缺、污染严重的挑战，中国尤其严重，是世界13个缺水国家之一，全国600多个城市中目前大约一半的城市缺水，水污染的恶化更使水短缺雪上加霜：我国江河湖泊普遍遭受污染，全国75%的湖泊出现了不同程度的富营养化；90%的城市水域污染严重，南方城市总缺水量的60%---70%是由于水污染造成的；对我国118个大中城市的地下水调查显示，有115个城市地下水受到污染，其中重度污染约占40%。
据环保部最新调查数据，全国7大水系的411个地表水监测断面中有27％的断面为劣Ⅴ类水质，113个重点环保城市的222个饮用水地表水源的平均水质达标率仅为72％，不少地区的水源地呈缩减趋势，有的城市没有备用水源，３亿多农村人口的饮用水存在安全问题。
水污染降低了水体的使用功能，不仅威胁生物的生存，增加水耗，减少可供水量，加剧水资源紧张，而且对周围人群的身体健康产生一定的危害，同时水域的污染也使水域景观恶化，降低了旅游开发价值。目前，随着区域的发展和社会经济活动的扩大，水环境污染问题正进一步加剧，为减少水污染物对水环境的污染影响，还地区良好的生态环境，制定一套合理、可行、完善的水污染防治制度体系是非常迫切必要的，是我国能否实施可持续发展的关键。
二、目前我国主要采用的水污染防治制度及存在的问题
目前我国所采用的水污染防治制度主要有：环境保护目标责任制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、总量控制制度、现场检查制度、生态补偿费制度、水土保持制度、排污许可证制度、排污申报
制度、排污收费制度、限期治理制度、重大水污染事故申报与应急措施制度等，虽然已成体系，但在实际工作时，仍存在着一些问题。
1、在我国的水污染防治制度中，水污染防治制度建构的主体是政府，而不是社会公众，政府行政干预和控制为主的管制制度安排占据了主要地位，而具有经济激励作用的环境制度安排则很有限，市场化程度较低，仅是法规制度和行政命令的补充。政府行为贯穿于环境保护的各个领域与环节，微观经济主体则是环保制度的被动接受者和被监督者，公众参与环境保护的方式、渠道较少。消费者和企业缺乏自觉遵守制度的激励。
2、环境与经济发展相互兼顾。我国水污染防治制度属于环境与经济发展兼顾型而非环境优先型，考虑环境保护目标需要的同时，更加关注水污染防治制度对生产系统可能产生的负担，强调经济承受能力及技术可行性，相应治理措施的规范不够严格，对污染损害行为施加的压力不够，在水污染防治制度中表现为环境对经济的妥协或让步。当环境与经济发展难以兼顾的，有可能牺牲环境而保障经济增长，即客观上放弃部分环境质量和环境福利保障经济增长。
3、缺乏正向激励的制度安排。环境破坏只是—种表象，破坏环境的行为主要源于经济利益，现行水污染防治制度重规制而轻激励、重收费而轻防治、重惩罚而轻奖励的特点，致使有令不行、有禁不止，利益机制的缺失直接导致了环境资源的恶化。低额度的收费标准和罚款，使企业交纳排污费等于购买了合法的排污权，不仅没有有效规制排污企业，反而激励了对环境的破坏。
4、环境标准整齐划一。现行环境规章、标准主要以大企业为参照制订，而我国是一个区域、产业发展不平衡的大国，成千上万的中小企业遍布全国，却被要求执行一个共同的国家环保标准，虽然单个企业的污染物排放量不多，但总量很大，难以有效管制过于分散的中小企业。环境标准全国统一，而忽视地区环境条件、经济发展水平及企业治理成本的差异，从而导致效率不高和社会不公平。
5、典型的末端治理。我国在理论上建立了预防为主、源头控制的治理原则，但实践中只能做到“末端控制”或是“末端控制下的预防”，水污染防治制度安排大多是危害发生后再实施的治理，污染防
治与生产、消费脱节，环境保护囿于被动应付，增加了环境执法和环境治理的成本。同时，生产全过程控制及产品生命周期生态化管理，在发展战略选择中基本上处于起步阶段，实践中依然是“先污染后治理”的模式。
6、“多头管理，多龙治水”。我国现行的立法体制在实际上是“部门立法”，各个行政主管部门在各自的管理领域内起草相应的法律。这种体制存在的问题在水事立法方面暴露得最为充分：一方面因为水资源的有限性、流域性等特点而呈现出极为复杂的利益关系，涉及到个人权利与公共权力的多个方面，必须有超越利益主体、超越行政区域、超越部门权力的法律规则；另一方面是部门立法、地方管理的现实格局。这样的立法体制与管理体制必然带来的是政出多门、多头管水、公共权力竞争等不良后果，制度实施的结果可能偏离甚至完全背离保障水安全的目标。
在立法体制方面，存在着《水污染防治法》与《水法》的协调问题。我国选择的是水质、水量分别立法的模式。按照分工，《水污染防治法》要解决的是控制水污染物排放、水污染治理等水质管理问题，水污染防治行政主管部门是环境保护部门，而水量管理则属水利行政主管部门的职权范围。相应的，要由《水法》和《水污染防治法》来分别调整水质和水量的问题，而《水污染防治法》与《水法》分别由两个不同的主管部门起草并送审。水质与水量是水问题的两个制约性因素，其中任何一个因素的变化都会对另一个因素带来直接的影响，它们的联系并不会因主管部门的分设而自动分离，如果不能协调好两个主管部门的关系，后果只能是水危机的加重而不是水安全保障的加强，多头管水也是导致中国水污染加剧的人所共知的原因。虽然，新修订的《水污染防治法》中，我们可以看到一些协调两部法律的考虑，如管理体制的设置（第6条）、水污染防治的监督管理制度（第11、12、15、22、23、26条）等等，但总体上看，制度上的衔接与协调是不够的。
在管理体制方面，存在着水质水量分别管理以及水的流域属性与区域管理的冲突如何协调的问题。现有的流域管理机构职能单一，管理政策法规不健全，管理手段不完善，管理体制不顺、缺乏履行职能
