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我国城乡养老保险转移接续问题文献研究【摘要】2012年11月26日，人力资源和社会保障部就《城乡养老保险制度衔接暂行办法（征求意见稿）》开始向社会公开征求意见。
职保、新农保和城居保这三大养老保险将实现城乡衔接转换，无疑是一项重大的惠民工程，但也不应忽视转移接续过程中所面临的种种问题。
本文对城乡居民养老保险转移接续的相关文献进行简单梳理，以期为转移接续问题的深入研究提供参考。
【关键词】养老保险；转移接续一、国内研究现状1.城乡居民养老保险转移接续的必要性研究建立城乡居民养老保险制度是缓解不断加剧的养老压力、促进制度公平、扩大内需、拉动经济增长的重要举措（颜令帅等，2012）。
[1]而我国目前的社会保险制度是一个呈自我封闭并缺乏协调性的残缺体系，转移衔接机制尚未形成（吴君槐，2011），[2]特别是在项目设置、指导思想、项目的具体设立（包括选择模式、覆盖对象、缴费标准、支付水平）方面（刘苓玲，2008）。
[3]这种城乡断裂的保障状况，一方面损害了农民的利益，侵蚀农民的社会保障权益，社会保障资金大量涌向城市，广大农民无缘分享经济发展成果，城乡差距进一步拉大，影响农村的发展和稳定（黄英君、郑军，2010）；[4]另一方面，影响了劳动力流动，特别是跨区域就业群体的流动，造成人为的不公（何文炯，2010）。
[5]而近年来城乡居民之间的收入差距有进一步扩大的趋势，农村居民的相对地位进一步弱化，反映了农村居民生活风险的累积。
因此，检讨目前城乡二元社会保障体系的制度缺失，寻求实现城乡社会保障转移接续的模式和路径，对进一步完善我国的社会保障制度是很有必要的（樊小钢，2004）。
[6]2.城乡居民养老保险转移接续的方案及路径研究随着城市化进程的加快，城镇居民社会养老保险与“新农保”将走向合并，实施城乡居民社会养老保险成为必然趋势。
潘怀明，谢娟娟对城乡社会保险制度的对接提出了见解，认为包含平行对接和纵向对接两个方面的含义。
农民工养老保险现状、问题与对策党的十九大强调，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。
这要求社会保障体系公平覆盖各个社会群体。
农民工群体如何跨越“半城镇化”，如何更多更公平地分享改革发展成果，日益成为一个亟待破解的重大问题。
本文集中探讨如何健全和发展农民工养老保险。
一、农民工养老保险参保现状总的来看，目前农民工参加城镇基本养老保险的比例很低。
国家统计局抽样调查表明，2008―2014年外出农民工参加城镇基本养老保险的比例从9.8%上升至16.4%，上升了6.6个百分点，平均每年上升1.1个百分点，仍然处于很低的水平。
据人力资源和社会保障部统计，2008―2016年，全国农民工中参加城镇职工基本养老保险的人数从2416万人上升至5940万人，参保率从10.7%上升至21.1%（见图1）。
尽管这一统计数据与国家统计局抽样调查数据存在一定差异，但两项数据都表明目前农民工参加城镇基本养老保险的比例很低。
分行业看，制造业农民工参保率相对较高，建筑业农民工参保率最低。
基于国家卫生计生委2014年流动人口动态监测调查数据分析显示，制造业农民工中参加了城镇职工养老保险的占44.6%，服务业农民工中参加此项保险的占21.5%，建筑业农民工参保比例最低，仅13.5%。
分代际看，高龄农民工参保率明显低于全部农民工的平均水平。
新生代农民工（1980年及以后出生）中参加了城镇职工养老保险的占27.4%，老一代农民工的参保比例为24.8%，前者稍高于后者。
50岁及以上高龄农民工中参加了城镇职工养老保险的占13.5%，明显低于新生代农民工、老一代农民工的参保率，也低于全部农民工的平均水平（26.4%）。
分收入水平看，低收入农民工参保率明显更低。
月收入1500元及以下人群参加城镇职工养老保险的人数比例仅为15.7%，1501―2500元人群为23.6%，而2501―3500元人群、3501―5000元人群、5001元及以上人群分别为30.6%、31.7%、28.0%，后三个人群明显更高。
关于农民工社会保险关系转移接续问题的探讨中图分类号：f840.6 文献标识：a 文章编号：1009-4202（2013）01-000-01摘要农民工的社会保障问题，归根结底是在新形势下重新调整国家、企业和农民工个人三者之间利益关系的重大问题，也是我国社会经济发展过程中必须面对的问题，应及早加以研究解决。
但在现实情况中，劳动力要素的自由流动明显受到了很多因素的制约，比如户籍制度和社会保险关系，这些因素都直接束缚了劳动力区域间的自由流动，这也就说明了社会保险关系转移接续存在着比较多的问题。
关键词农民工社会保险城市化在养老保险未实现全国统筹的情况下，城镇职工，包括农民工和非农领域务工人员的养老保险关系，是通过在就业地参保缴费的方式，与就业地的社会保险经办机构建立的一种关系。
这种关系仅是参保者与参保地社保机构双方相互认可的、法定的、契约性的一种关系。
这种双方认可的关系，对全国其他社会保险经办机构来说，可以不被认可。
因此，参保者流动到其他就业地时，需要新就业地社保机构认可并同意接续原参保地的养老保险关系，农民工的养老保险权益才能累计计算。
这种属地管理的养老保险制度，是产生养老保险关系转移接续的根本原因。
一、农民工养老保险关系转移接续面临的问题（一）参保率低由于农民工农村的户籍、身份的边缘化，国家尚未出台专门针对农民工的社会保险政策，少数地方政府虽然自行制定了有关农民工社会保险的政策，但参保率普遍偏低，养老保险的总体参保率仅为15%。
（二）农民工利益得不到保障现行的养老保险规定不符合农民工的特点。
养老保险制度规定按月享受基本养老金的最低缴费年限为15年，而农民工在城镇的工作时间不确定，一般是工作几年就回农村去了，很难跨过“累计缴费15年才能享受养老金”这一门槛。
有的地方还规定退休前5年必须在该地连续参保，这实际上已把农民工的养老问题排除在外。
（三）退保率高由于农民工频繁流动，单位和农民工参保缴费后，养老保险关系的难以转移和接续势必会严重挫伤农民工参保的积极性，在农民工参保率低的情况下，参保的农民工纷纷出现“退保”的现象。
城乡养老保险关系转移接续问题研究谭中和【摘要】随着新农保试点的扩大和城镇企业职工基本养老保险制度的完善,城乡养老保险关系转移接续问题,尤其是解决农民工交替参加城乡养老后的权益保护问题,日益成为完善城乡养老保险制度的重要问题。
本研究通过对新农保和城镇养老制度体系分析,以及城乡养老关系转移接续现状研究,提出了采取＂折算年限＂、＂补差＂或＂分段计算＂方法解决我国城乡养老保险关系转移接续的解决思路和具体方案,并就具体实施问题提出政策建议。
%The problem for Pension Relation of Shift and interconnection between Urban Pension System and Rural Pension System have been important bottleneck for the development and perfection of the pension system. Through analytic old-age pension system for new ru【期刊名称】《社会保障研究》【年(卷),期】2011(000)002【总页数】6页(P16-21)【关键词】城乡养老保险关系;转移接续;新农保【作者】谭中和【作者单位】人力资源和社会保障部社会保障研究所,北京100029【正文语种】中文【中图分类】F842.67目前我国的基本养老保险制度体系主要由城镇养老和农村养老制度组成。
具体说，在城镇主要是机关事业单位的养老退休制度和城镇企业职工基本养老保险制度(以下简称“城保”)，在农村则是新型农村养老保险制度(以下简称“新农保”)。
截至2010年底，城镇企业职工基本养老保险参保近2.4亿人，新农保参保达到1.3亿人。
随着新农保试点的推进和覆盖城乡居民养老保障制度的建立和完善，养老保险将实现城乡的全覆盖。
随着城镇化的加速，大批农民工在城乡间的流动更加频繁。
现代营销上旬刊引言在世界各国城市化发展过程中，存在劳动力由经济欠发达区域、农业产业向高经济发展区域、非农产业流动的普遍规律。
近年来，我国社会经济发展迅速，再加上人口基数大、城乡收入差距大等多种综合因素，劳动力流动呈现出从农村向中、大城市流动，从内陆向沿海城市流动的基本态势。
我国参保人的养老保险关系与其劳动关系密不可分，其发展转移应与劳动关系同步进行，否则会造成参保人的权益损害。
根据2018年《中国统计年鉴》的统计数据显示，2018年我国的流动人口高达2.41亿人，人口的高流动性对养老保险关系的便携性提出了更高的要求。
如果养老保险关系转移不能随着劳动力的流动得到及时转移，会严重损害投保人的养老保险权益，这会打击广大劳动者参保的主动性和积极性。
所以，本文通过分析我国养老保险关系转移接续的发展历程，从制度进程等多个方面分析我国目前养老保险关系转移所存在的问题，并对此提出针对性建议。
一、养老保险关系转移接续的发展历程及现状1996年，《关于企业职工基本养老保险基金转移问题的通知》中第一次明确提出，企业职工流动时，其社会基本养老保险关系迁移的具体问题，并明确指出职工在统筹区域内实行流动时，其社会基本养老保险关系可能得到迁移，但不能迁移其基金。
跨统筹区域人员流动时，个人所缴纳的部分可随养老保险关系一起实现划转。
在1997年，国务院首次确立了中国的养老保险模式。
将社会统筹管理与个人账户相结合。
1999年也有相关通知再次进行强调。
2001年，劳动与社会保障部对我国城镇职工基本养老保险的问题进行补充，职工流动也需要按国家规定不间断缴费。
2009年，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》再次强调城镇企业职工养老保险参保人员在流动就业时养老保险关系的转移接续问题，明确提出养老保险基金可在劳动者跨地区流动就业时一起进行转移。
继《暂行办法》之后，中央又出台了相关通知落实政策的实施。
2014年，人力资源和社会保障部针对城职保和城乡低保两类参保人员的养老保险问题发布了《关于印发城乡养老保险制度衔接暂行办法的通知》。
2011年第11期(总第2355期)农民工养老保险问题与解决途径探讨广西财政厅毛艺一、农民工养老保险的现状及存在的问题近年来,针对我国的农民工养老保险存在的问题,国家先后颁布了一些新的政策,其中有几个逐步适应农民工特点的亮点举措。
一是缴费比例。
单位缴费比例为12%,农民工个人缴费比例为4%~8%,可自行选择。
二是原则上不退保。
农民工要到外地就业,由当地社会保险经办机构为其开具参保缴费凭证,到异地之后出示凭证,方便转移保险关系,未能继续参保的,封存账户,封存期间其个人账户继续按国家规定计息。
三是国家建立全国统一的基本养老保险参保缴费信息查询服务系统。
发行全国通用的社会保障卡,农民工个人身份证号码作为其本人全国通用、终身不变的社会保障号码,农民工可在各地社保机构查询本人参保缴费等权益记录信息。
由以上看出,农民工养老保险比过去有了很大的突破。
但是,改革并不是一蹴而就的,现行体制的有些问题无法回避,突出表现在以下几个方面:1参保率低。
虽然改革办法出台,使得目前的农民工养老保险可操作性更强,但是由于许多因素共同作用,导致了目前的参保率依然很低。
根据人力资源和社会保障部的资料,截至2008年年底,全国参加城保的农民工2416万人,只占在城镇就业农民工的17%。
2参保的门槛较高。
农民工养老办法规定:在城镇就业并与用人单位建立劳动关系的农民工,应当参加基本养老保险。
这个规定没有包括单干或是打零工的农民工,但是各地都存在农民工各处打零工而不签订劳务合同的情况,这样的农民工占的比例不小。
因而这样的参保门槛,使得很多农民工被拒之门外,得不到保障。
3转移接续依然十分困难。
农民工流动性极强,进城农民工经常在不同行业、不同单位、不同区域之间流动。
根据有关研究,农民工在1年之内发生职业流动的比例超过了50%,在一个地方工作的平均时间为2~3年。
频繁的流动,导致参加养老保险的农民工需要频繁地办理养老保险接续手续,许多农民工嫌麻烦而不愿意参加养老保险。
我国农民工养老保险转移接续问题研究摘要：老有所养是每个人的愿望。
随着我国改革开放的不断深入及农村经济体制改革和产业结构的调整，农民富余：劳动力转移速度加快，越来越多的农民进城务工，形成庞大的农民工群体。
农民工的出现不仅提高了农民收入，促进了农村地区的发展，也为城市经济的发展做出了巨大贡献。
但是，他们的就业、收入、劳动状况，尤其是养老保险的现状令人担忧。
目前农民工养老保险制度设计时存在一定缺陷，不符合农民工低收入水平及流动性强的特征。
实施过程中又遭遇各种障碍，养老保险关系转移难，使得农民工不得不面临只能参保却不能受惠的无奈境地，进一步弱化了农民工的参保意愿。
本文在我国农民工养老保险“两高一低”、农民工缺乏参加社会保障的意识、养老保险转移现行制度的不同模式等现状的背景下，从各地农民工养老保险政策不统一、现行规定缺乏可操作性、地方利益的冲突、城乡分割的二元状态四个方面对农民工养老保险转移接续的问题进行了分析，提出了弹性统一为主线、提高统筹层次、明确农民工养老保险关系转移的政策、网络信息化建设、衔接城乡二元体制、建立健全社会养老保险均等化服务转移支付政策体制为支撑的总体思路，使我国农民工养老保险转移接续问题得到很大的改善，最终实现农民工养老保险制度的全覆盖。
对保障农民工基本权益及和谐社的建设有重要的意义。
关键词：农民工养老保险转移接续农民工群体作为我国现代化建设的重要力量，在工业化和城市化进程中发挥了不容忽视的作用，但在他们为社会建设勤苦工作的时候，却因为户籍、工作变动等问题造成了农民工群体养老保险的缺失，一度出现退保热的现象。
2010 年 1 月1 日起施行的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》中规定了农民工在跨统筹区域就业时可以转移及保留其养老保险关系以及个人账户。
2011 年7 月 1 日起施行的《社会保险法》中也对养老保险关系转移接续做出了“个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。
个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付”的原则性规定。
【1】（一）农民工养老保险现状1.参保率低关于农民工的养老保险参保率，不管是根据全国数据还是地方数据，总体上来说参保率都处在较低水平，随着改革开放和农村经济体制改革的不断深入，越来越多的农民进入城市务工。
据统计，现在我国进城务工的农民有超过2 亿人，全国80%的农村家庭有人外出务工，这些农民工通过自己的劳动为工业化进程和现代化建设做出了巨大贡献。
随着收入增加，生活水平的提高，农民工参加养老保险的人数逐年增加。
虽然参保人数有所增多，但参保率却存在下降趋势，据统计全国仅有不到两千万农民工参加了养老保险，参保率仅为10%。
近几年来出现的“退保潮”使得参保率下降更为严重。
有消息称: 在珠江三角洲地区回家过年的农民工辞工退保成潮流，有的地区农民工退保率高达95% 以上，这些使得农民工养老保险问题越来越严重。
2.待遇水平低以北京为代表的独立型模式，用人单位缴纳北京市职工的最低工资标准的19﹪，个人缴纳8﹪左右。
基本养老金一次性支付，农民工不能接受退休后的工资增长和较高的基金投资收益。
再以上海的养老保险制度为例。
按照制度的规定，如果一个农民工以制度实施的时候开始参加综合保险2002—2008年该农民工为自己累积的养老补贴权益约为6900 。
与物价水平相比，养老补贴资金过少，无法维持该农民的后续生活。
3.农民工退保率高我国农民工养老保险现状不但表现为上述“两低”缺陷，而且还呈现出退保率高的尴尬局面。
据统计，2005年浙江省在不到一年的时间内就有3万余农民工退出养老保险，仅绍兴县1—8月平均每月有400人退保。
2008年福州市有10多万参加养老保险的进城务工人员，但1年“退保”的进城务工人员已达到4万人。
2008年广东省东莞市有105万人参加职工养老保险，但仅一年就有40万人退保，基本都是外来务工者。
4.农民工缺乏参加社会保障的意识。
一般而言，农民工是有劳动技能但是知识水平相对比较低的群体。
他们进城务工的目的是增加收入，改善现有生活水平，并没有为以后的生活进行保障意识。
一方面用工方为减少成本，往往隐瞒社会保险的相关政策，没有给农民工办理基本保险; 另一方面由于传统的家庭养老模式以及养儿防老思想的影响，他们没有很强的参加养老保险的意识。
缺乏社保意识，重视当前利益的短视效应，加上对社保关系转移继续政策的不了解，这些都使农民工社保关系顺利转移接续更加困难。
5. 养老保险的模式不断创新。
改革开放以来，中国不断改革不适应社会发展的各种制度政策。
国家和政府不断完善各种社会保障制度，通过借鉴外国经验和吸取教训，实事求是地对中国的社会保障模式进行创新。
关于农民工社会养老保险模式，近年来我国在实践中形成了三种主要的模式：（1）独立型独立型农民工养老保险政策市专门针对农民工而制定的养老保险法律与文件，这种政策与农民工其它险种无关也与城镇养老保险无关，是专属农民工养老保险政策【2】。
以北京市的政策为代表，其主要特征是根据农民工的特点来设计，养老保险待遇的享受和缴费直接相关，养老保险待遇实行一次性给付。
（2）综合模式上海、成都和大连等地为外来务工建立了包含工伤或意外伤害补偿、住院医疗费报销和老年补贴三项待遇的综合社会保险。
综合型的农民工养老保险属于一种强制储蓄型的养老保险模式。
不会存在基金支付苦逼男的问题，从基金本身增值性看，由于农民工养老保险统筹基金交由商业保险公司运营，投资收益也可以得到保证，但从可持续发展的角度看，这种农民工养老保险类型面临着现行的商业运作与基本社会保障的衔接与转换的问题。
用商业化运作的农民工综合社会保险只能是现阶段即社会经济转型期的权宜之策。
（3）城保模式目前很多城市的农民工养老保险政策是按照城镇养老保险制度的框架来设计的。
有的是直接地把农民工纳入城镇职工养老保险体系中，广州省是实行这种政策的典型但是在城镇职工养老保险体系中的部分条款中对农民工与城镇职工加以区分对待。
（二）、农民工养老保险关系转移接续问题的主要原因深入、全面地分析农民工养老保险转移与接续存在的问题及其主要原因，是正确把握与解决农民工养老保险转移与接续问题的认知前提。
1.各地农民工养老保险政策不统一是农民工养老保险转移与接续难的制度原因现行的全国性政策、法规虽然对农民工养老保险转移与接续有所提及，但都只是对农民工养老保险转移与接续作了框架性、原则性的规定，并没有一个明确的可操作性的规章制度。
目前养老保险立法基本上是以行政法规和部门规章，甚至是以通知、决定的形式颁布的.立法的形式、立法的层次都不适应新时期维护农民工社会保障权益的需要【3】。
虽然在省级规定中考虑到了农民工养老保险转移与接续并作了相关规定，但这些规定仅限于省内转移且只能转移个人账户的部分，无法从根本上解决农民工养老保险转移与接续的间题。
地方政府在制定政策时考虑到农民工流动性强的特点并规定了相应的转移接续办法，但类似这种规定只是地方性法规和文件，只能在所在地有法律效力。
甚至有些地方政府担心过多移入的外来人口在本地退休后会给当地社会统筹资金带来压力，故设立了各种限制条件，提高了农民工养老保险关系的转入成本.另外各地的参保模式也是多种多样。
少数几个城市，如上海和成都虽然实行综合保险，但上海模式以地域为界，成都模式以户为界，而且在费率和待遇上也不一样，因此.在地域之间养老保险关系无法转移.由于制度间缺乏统一和规范，一旦农民工跨区域转移后，个人账户和缴费年限的计算将成为农民工养老保险关系转移接续的突出问题。
即使实现了全部衔接两个因素将会使得这个衔接近乎瘫痪（1）人口跨统筹区域流动的增加。
如果一个户籍为合肥农村的劳动者A在深圳工作了3年之后去北京工作3年辞职后又去广州工作4年，然后到重庆工作3年接着又去北京工作2年，最后回到合肥老家。
该劳动者每次变换工作都带走其社会保险，这不仅给劳动者带来转移社会保险的负担，而且讲给社会保障工作系统增加巨大的工作压力。
（2）不停地跨越多个保障模式。
假设来自合肥农村的劳动者B在深圳一家企业工作3年后，回合肥农村务农2年之后，然后通过公务员考试，进入机关事业单位工作5年后，又回到北京一家国有企业工作了3年，随后被解聘，成为北京市无业居民，一直到老。
这位劳动者跨越多个养老保险模式，而且跨越了不同人群的养老保险模式，该劳动者先在深圳一家企业上了企业职工养老保险，之后回到农村上了2年的新农保，又在政府机关适用了5年的机关事业单位养老保险，然后来到北京一家企业上了3年的企业职工养老保险，最后上了城镇居民社会养老保险。
2.现行规定缺乏可操作性是农民工养老保险转移与接续难的技术障碍在转移过程中.由于各地管理系统的具体要求不同，经常出现无法记录农民工完整的参保信息(如各年度缴费工资、参保起止时间、视同缴费月数等)的现象，致使无法及时办理养老保险关系确认手续。
而且全国各统筹地区参保信息相互之间没有联网，养老保险关系和基金转移的多个环节只能通过人工办理，费时费力.上述问题的存在导致农民工在办理基金转移后处于“两不管”的状态:部分农民工因为不了解政策或其它原因迟迟未到转人地社保机构办理确认手续，导致转人地社保机构只能对这些转人墓金进行长期挂账处理;转出地社保机构在为农民工办理了养老保险关系转移手续后无法跟踪基金的到账情况，使农民工经常为了查询基金转移情况而在两地社保机构间奔跑【4】。
3.地方利益的冲突是阻碍农民工养老保险转移与接续的经济根源由于交保险时个人的8﹪和企业的20﹪被分别计入个人账户和共济基金，因此.按照我国现行的养老保险转移办法，转保只要求转个人帐户的部分。
也就是说，接收个人账户，转人地存在利益受损，因为转人地将承担加上共济墓金计算出来的退休金，但又没有得到这部份共济基金.而退保给地方带来的益处却显而易见:退保只能退出个人帐户中的钱，而企业缴纳的部分归当地社保共济基金所有.因此如果有大量参保人员在其他地方缴费，而在本地方享用其参保权益，会使得接收方社会统筹基金带来“拥挤”，这是地方政府所不愿接收外来社会保险关系的一大原因.4.城乡分制的二元状态是导致农民工养老保险转移与接续问题的社会基础我国的社会保障制度呈现城乡分割的二元状态，养老保险制度也呈现出鲜明的二元性特征。
从本质上看，这是我国城乡二元社会结构的延续。
我国城乡采取完全不同的两种养老保险模式:农村养老保险基金平衡模式是个人自我平衡，而城镇职工养老保险是时期平衡模式。
两者有本质的差别.在承办机构、资金筹集、资金来源、缴费主体、缴费方式、养老金给付等方面存在明显差异.而且在农村地区，农村养老保险制度尚未广泛建立，农村养老保险的保障范围与保障水平与城市也存在较大的差异。
由于城乡养老保险制度的二元性，两者缺乏有效的衔接方式，因此，农民工在返回农村之后，缺乏继续参保的客观条件，这是阻碍农民工养老保险转移与接续的又一原因。
