2014_2018我国PPP政策文件全汇总

第1篇一、引言近年来，我国地方政府隐性债务问题日益凸显，已成为影响经济稳定和金融安全的重要因素。

为有效化解地方政府隐性债务风险，中央和地方政府相继出台了一系列政策措施。

本汇总旨在对相关文件进行梳理，以便全面了解我国隐性债务化解工作的进展和方向。

二、中央层面政策文件1. 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）该文件明确了地方政府债务管理的总体要求、具体措施和责任分工，要求各地建立健全地方政府债务管理体系，严格控制债务规模，规范债务融资行为。

2. 《关于规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）该通知强调要规范地方政府举债融资行为，严格限制地方政府通过违法违规方式举借债务，加大对违规举债融资行为的查处力度。

3. 《关于坚决制止地方政府违法违规举债行为的意见》（财预〔2018〕2号）该意见要求各地坚决制止违法违规举债行为，加强地方政府债务管理，防范化解债务风险。

4. 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2019〕57号）该通知再次强调规范地方政府举债融资行为，要求各地建立健全债务风险防控机制，加强债务限额管理。

三、地方层面政策文件1. 《江西省人民政府关于积极化解债务风险争取中央政府债务限额置换支持的通知》（赣府发〔2024〕1号）该通知要求江西省积极化解债务风险，争取中央政府的债务限额置换支持，以应对存量的隐性债务问题。

2. 《关于进一步规范地方政府债务管理工作的意见》（津政发〔2024〕1号）该意见要求天津市进一步规范地方政府债务管理工作，加强债务限额管理，防范化解债务风险。

3. 《关于化解地方政府隐性债务风险工作的实施方案》（辽政发〔2024〕1号）该方案要求辽宁省化解地方政府隐性债务风险，明确化解目标、任务和责任，确保债务风险得到有效控制。

4. 《关于进一步加强地方政府债务管理的通知》（桂政发〔2024〕1号）该通知要求广西壮族自治区进一步加强地方政府债务管理，规范债务融资行为，防范化解债务风险。

新出台的《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）（简称“92号文”）是继财政部规范地方政府举债融资行为，规范推进PPP项目健康发展的又一重磅文件，文件出台的目的和意义简洁明了“深入贯彻落实全国金融工作会议精神，进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量”。

“及时纠正PPP泛化滥用现象，进一步推进PPP规范发展，着力推动PPP回归公共服务创新供给机制的本源，促进实现公共服务提质增效目标，夯实PPP可持续发展的基础”。

这个文件也是对今年以来财政部官员多次公开场合强调PPP运行要规范与创新并举，抓规范、严监管、控风险，坚持可持续发展的具体落实。

围绕文件要求，结合PPP政策文件学习和实务操作经验，从实操视角，解读“92号文”文件相关要求，谈谈如何做好PPP项目规范运作和信息公开透明，仅供大家一起交流。

一、围绕92号文件的清理整改范围92号文针对信息平台两类PPP项目分别提出严格的入库标准，这两类项目有不同的特征和规模。

一是已经入库项目：指截止文件发布日已经进入准备、采购和执行阶段，纳入管理库的项目。

根据政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台统计数据，截止2017年9月末，入库项目合计14220个，累计投资额17.8万亿元，其中进入准备、采购和执行阶段项目合计6778个，纳入管理库，总投资10.1万亿元。

意味着根据92号文件精神，个数接近50%，投资超过55%的已经纳入管理库项目要按照文件规定开展清理、整改（这个数据到文件发布之日已经增加）。

二是新入库项目：指截止文件发布日已经进入识别阶段，纳入储备库的项目。

截止2017年9月末，处于识别阶段项目7442个，投资额7.7亿元，分别占到入库项目总数和累计投资额的52.3%和43.3%，也需要根据92号文件的规定开展清理、整改（这个数据到文件发布之日也已经增加）。

发改投资〔2014〕2724号2014年12月2日，国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，并随文下发了《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。

2014财金〔2014〕113号文：财政部关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（2014-11-29），以规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程；财金〔2014〕112号：财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（2014-11-30），并发布了第一批30个PPP示范项目名单；财金〔2014〕156号：财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（2014-12-30），制定下发《PPP项目合同指南（试行）》，加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理。

20151月19日，国家发改委公布了关于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》征求意见稿，财政部也公布了《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》，并发布了PPP项目合同指南。

点击免费下载海量工程资料3月17日，国家发展改革委和国家开发银行发布《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》，对社会资本开出了更优厚的条件，其中包括贷款期限最长可达30年、贷款利率可适当优惠等。

4月25日，国家发改委、财政部、交通部、住建部、水利部、中国人民银行等联合印发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，《办法》规定将“转变政府职能，强化政府与社会资本的协商合作”作为特许经营实施的四项原则之一。

并强调“行政区划的调整、政府的换届、部门调整和负责人的变更都不得影响特许经营协议的履行”。

5月5日，国务院转发了文化部、财政部、新闻出版广电总局、体育总局等《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，要求努力营造政府向社会力量购买公共文化服务的良好环境，积极有序推进政府向社会力量购买公共文化服务工作，并下发了《政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》，成为公共文化服务领域推进PPP模式的首个指导性文件。

【识局政策】国内已出台P P P指导文件一览时间:2015-08-05?PPP在我国并非全新的事物，上世纪末就已出现通过PPP项目。

截至目前，我国采用PPP模式运作的项目累计超过1000个，涉及交通、通信、能源、水资源等领域，总投资超过9000亿元。

我国PPP模式的发展可以分为三个阶段。

1、开创性阶段：20世纪末至2003年典型案例：我国最早采用引入国内民营资本的BOT方式建设的路桥项目——刺桐大桥。

项目结构：泉州市政府和准刺桐大桥开发总公司按60：40的出资比例成立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”。

刺桐大桥经营期限为30年，建设期为3年。

项目采用以刺桐大桥经营权质押贷款，固定贷款和流动贷款相结合，并在国内首次采取按揭式还本付息方式偿还银行贷款。

经验及意义：刺桐大桥1997年通车以来，车流量迅速上升，取得了良好的社会效益和经济效益。

刺桐大桥的建设，实现了以较小量国有资金引导较大量民营企业资金投资于基础设施建设的目的，成为国内首例以内地民营资本为主的BOT投资模式案例。

项目不足：由于一系列主客观因素的局限，刺桐大桥项目虽有SPV的构架，却并未形成本应与之相匹配的规范的契约文本，在实际运行当中出现了种种问题。

项目前期未考虑排他性条款，当项目收益较好时，政府投资建设了并行的新桥，形成竞争状态，投资方权益未得到充分保障；政府领导层强势施加的“建设增项”，使业主方增加了大量利益让渡负担；过桥收费标准无法形成调整机制等。

以弥补基建投资资金缺口为主要目的，使PPP项目启动伊始就注定会遇到各种困境。

由于PPP模式缺乏好的制度性环境，此期间PPP试点项目无论成功与否，都没能真正起到由点及面的示范效应。

PPP模式在中国的第一轮发展浪潮逐渐归于平息。

2、现代意义发展阶段:2003年至2013年2004年，建设部颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号），将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。

浅析国内PPP模式实施现状以及存在的问题随着经济的不断发展和城市化进程的加快，我国基础设施建设和公共服务领域面临着日益增长的需求和压力。

为满足这些需求，吸引更多社会资本参与，推动城市化建设和公共服务提供，我国逐渐引入和完善了PPP模式。

这种以政府为主导，社会资本和市场机制为主要参与方的合作模式，被视为一种有效的公共资源配置方式，也为我国基础设施建设和公共服务提供带来了新的发展机遇。

我国PPP模式实施也面临诸多问题和挑战。

本文将从国内PPP模式实施现状和存在的问题两个方面进行浅析，以期通过对问题的深入剖析，为我国PPP模式的改革和发展提供一定的借鉴和启示。

一、国内PPP模式实施现状近年来，我国PPP模式取得了一定的成就，许多领域和项目都实现了成功的合作与运营。

特别是在城市轨道交通、城市供水、垃圾处理、医疗卫生等领域，PPP模式已经得到了广泛的应用和实践，成效显著。

上海地铁、广州供水、深圳垃圾处理等项目都是PPP模式的成功范例，为城市发展和公共服务提供了重要保障。

我国政府也在积极推动PPP模式的应用和推广。

2014年以来，国务院出台了一系列支持PPP发展的政策和文件，明确提出“鼓励引入社会资本和市场机制，推动PPP模式在基础设施建设和公共服务领域的应用”。

各级地方政府也相继出台了相关的政策和指导意见，鼓励和促进地方各类项目采用PPP模式，助力基础设施建设和公共服务供给。

二、存在的问题尽管国内PPP模式取得了一定的成绩，但在实施过程中也面临着诸多问题和挑战。

这些问题主要集中在以下几个方面：1. 政策法规不够完善。

当前相关的法律法规和政策文件体系尚不够完善和健全，缺乏一套完整的制度体系和监管机制，容易导致一些项目和合作方的权益不清晰，存在一定风险和不确定性。

2. 合作主体选择不当。

在一些地方和项目中，由于政府和社会资本对PPP模式的理解和运作能力不足，选择了不够合适的合作主体或运营商，导致项目的运作效率和质量不高，影响了PPP模式的实施效果。

财政部：不得提供债务性资⾦作为地⽅建设项⽬、政府投资基⾦或PPP项⽬资本⾦财⾦〔2018〕23号各国有⾦融企业： ⾦融企业是⽀持地⽅经济社会发展的重要⼒量。

当前，⾦融企业运营总体平稳良好，但在服务地⽅发展、⽀持地⽅基础设施和公共服务领域建设中仍然存在过于依靠政府信⽤背书，捆绑地⽅政府、捆绑国有企业、堆积地⽅债务风险等问题，加剧了财政⾦融风险隐患。

为全⾯贯彻党的⼗九⼤精神，落实全国⾦融⼯作会议部署和要求，坚决打好防范化解重⼤风险攻坚战，促进⾦融企业稳健运⾏，进⼀步督促⾦融企业加强风险管控和财务管理，严格执⾏国有⾦融资本管理制度，现就有关事项通知如下： ⼀、【总体要求】国有⾦融企业应严格落实《预算法》和《国务院关于加强地⽅政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等要求，除购买地⽅政府债券外，不得直接或通过地⽅国有企事业单位等间接渠道为地⽅政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地⽅政府融资平台公司贷款。

不得要求地⽅政府违法违规提供担保或承担偿债责任。

不得提供债务性资⾦作为地⽅建设项⽬、政府投资基⾦或政府和社会资本合作（PPP）项⽬资本⾦。

⼆、【资本⾦审查】国有⾦融企业向参与地⽅建设的国有企业（含地⽅政府融资平台公司）或PPP项⽬提供融资，应按照“穿透原则”加强资本⾦审查，确保融资主体的资本⾦来源合法合规，融资项⽬满⾜规定的资本⾦⽐例要求。

若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资⾦等债务性资⾦和以公益性资产、储备⼟地等⽅式违规出资或出资不实的问题，国有⾦融企业不得向其提供融资。

三、【还款能⼒评估】国有⾦融企业参与地⽅建设融资，应审慎评估融资主体的还款能⼒和还款来源，确保其⾃有经营性现⾦流能够覆盖应还债务本息，不得要求或接受地⽅政府及其部门以任何⽅式提供担保、承诺回购投资本⾦、保本保收益等兜底安排，或以其他⽅式违规承担偿债责任。

项⽬现⾦流涉及可⾏性缺⼝补助、政府付费、财政补贴等财政资⾦安排的，国有⾦融企业应严格核实地⽅政府履⾏相关程序的合规性和完备性。

政府付费PPP模式实施政策及核心要点解析文/交通运输部科学研究院 翁燕珍近来，社会各界对今后政府付费PPP 模式发展趋势提出了一些判断，认为政府付费PPP 模式发展放缓收紧已成为必然结果，甚至已终结。

然而，作为现代PPP 模式发展的起源地英国，大量PPP 项目为政府付费模式。

我国政府付费PPP 项目数量和投资规模分别占PPP 市场的五成和三成；交通运输PPP 市场中政府付费项目投资规模约占两成。

并且，政府付费PPP 模式已经成为实现交通运输一般公共财政资金保障的重要手段。

这种模式的规范稳步发展对普通公路、公共航道等无现金流交通基础设施项目具有重要意义。

那么，政府付费PPP 模式的政策背景和发展困境有哪些？政府支付义务和政府债务之间的联系和区别是什么？政府付费PPP 模式实施运用有几个核心？政府付费PPP 的政策背景和发展困境早在20世纪90年代，英国政府提出了以政府付费为基础的私人融资计划（Private Finance Initiative，PFI）。

2014年下半年，我国国家层面正式推行PPP 模式，国务院及有关部委出台了一系列制度设计和支持政策。

2014年11月，财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）首次提到“政府付费”概念，并将其定义为“政府直接付费购买公共产品和服务”。

随后，各地实施PPP 模式热情高涨，以“安徽省安庆市外环北路工程”为代表的政府付费PPP 项目不断推出，且保持了稳步增长态势。

2018年1月，明树数据（国内首家专注PPP 行业大数据的平台，定期发布相关数据分析报告）发布的《2017年中国PPP 发展年度》显示，截至2017年12月31日，纳入全国PPP 综合信息平台项目中政府付费项目数量和投资规模占比分别为35%和27%。

根据交通运输行业统计显示，截至2016年年底，政府付费交通PPP 项目数量和投资规模分别占全部交通运输PPP 项目的56.1%和16.8%。

8 管理现代化D O I :10.19634/j.c n k i .11-1403/c .2021.01.003基于P M C 指数模型的P P P 政策量化评价以2014 2019年80项P P P 发展政策为例Ѳ 薛 松1,3 翟雨薇1,2(1.河海大学商学院; 2.河海大学项目管理研究所;3.江苏省 世界水谷 与水生态文明协同创新中心,江苏 南京 211100)[摘要]以2014 2019年中央政府层面80项P P P 政策文本为研究对象,构建P M C 指数模型进行量化评价及凹陷指数分析㊂研究表明:(1)一级变量中政策主体㊁激励制约㊁政策重点的凹陷指数较大;(2)以政策P 1为例的优化改进路径为X 4-X 9-X 2-X 7-X 3;(3)政策对比分析表明,P 46应主要从政策视角㊁政策领域㊁激励制约三个方面优化改进㊂[关键词]P P P 政策;P M C 指数模型;政策效力;量化评价[中图分类号]275.6 [文献标识码]A [文章编号]1003-1154(2021)01-0008-04[基金项目]国家社会科学基金青年项目(15C J L 023);中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(2019B 19614)㊂一㊁引 言近年来,我国P P P 迎来了政策高密集期 ,大致分为三个阶段㊂第一阶段(2014 2016年)为高速发展阶段,2014年初财政部楼继伟部长提出加大推广运用P P P 模式,随后中央部委出台了一系列鼓励社会资本参与基础设施领域项目的政策,成为政府在基建和公共服务领域职能转变的重要推手㊂第二阶段(2017 2018年)为严监管阶段,针对P P P 泛化㊁异化等不规范发展问题,2017年财政部发布92号文㊁国资委发布192号文,从项目库管理㊁风险防控等角度加强监管,以期实现从高速发展向高质量发展转变㊂第三阶段(2019年至今)为稳定发展阶段,2019年随着‘政府投资条例“㊁‘政府和社会资本合作项目绩效管理操作指引(征求意见稿)“等政策的出台,P P P 由理性回归向规范化方向发展迈出了实质性的步伐㊂现阶段有关政策量化评价的研究受到国内外学者的关注㊂现有的研究多集中在政策演进[1]㊁政策感知[2]和政策效果[3],鲜有学者对P P P 政策效力开展量化研究㊂下面将针对与本研究相关的政策效力量化评价进行阐述㊂邹瑾[4]采用时变向量自回归模型,构建政策最终目标对中介变量的脉冲响应,研究了老龄化对货币政策效力的影响㊂芈凌云和杨洁[5]通过构建政策力度㊁政策目标㊁政策措施㊁政策反馈多维度评估模型,评价了居民生活节能引导政策的效力和节能效果㊂P i e r d z i o c h [6]采用动态均衡的两国优化新开放经济宏观经济学 模型,研究发现更高程度的资本流动性也可以提高财政政策的有效性㊂Y o n g 和Li n [7]基于41个经济体的面板数据,研究发现货币政策的效力随着金融体系的发展而下降㊂鉴于上述研究,本文结合彭纪生等[8]的政策效力研究,基于P M C 指数模型建立 政策力度 政策目标 政策措施 三维度政策效力测算框架,深入分析凹陷指数,回溯二级变量得分,探寻凹陷原因,提出可靠的政策优化路径㊂二㊁数据来源以2014年为起点,选择国家级政策作为研究对象㊂政策文本的收集策略有两类:一是在国务院㊁财政部㊁发改委等官方网站上,以 P P P㊁ 社会投资 ㊁ 民间投资 为关键词,检索2014 2019年出台的政策文件㊂二是在知网等数据库中的政府文件子库中检索㊂根据主题强相关性和准确性原则,对收集的政策文件进行筛选,剔除与P P P 模式发展无关及重复文件㊂考虑政策收集的遗漏缺失,利用年度国家重要法律文件汇编等网络资源回溯检索,最终梳理出80份政策,见表1㊂三㊁政策效力量化评价(一)P M C 指数模型构建P M C 指数最早由R u i zE s t r a d a [9]提出㊂具体思路为研究政策模型时应将变量广泛考虑在内,不对二2021年第1期 9级变量设置数量限制且变量权重相同㊂张永安等较早地将P M C 指数模型引入国内政策评估领域,对国务院创新政策[10]㊁新能源汽车补贴政策[11]等进行了研究,还有学者在中小企业科技创新政策[12]㊁大数据发展政策[13]等领域展开应用㊂基于上述研究,本文构建政策评估指标体系见表2㊂其中以变量X 1表征政策目标维度;以变量X 2㊁变量X 3㊁变量X 5㊁变量X 8㊁变量X 9表征政策力度维度;以变量X 4㊁变量X 6㊁变量X 7表征政策措施维度㊂表1 P P P 政策编码表(部分)代码年份部门文献名称P 12014财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知P 22014财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知P 32014财政部关于印发‘政府购买服务管理办法(暂行)“的通知P 792019财政部关于征求‘政府和社会资本合作模式操作指南(修订稿)“意见的函P 802019国改委关于依法依规加强P P P 项目投资和建设管理的通知表2 P P P 政策P M C 评价体系P M C 指数计算方法为:利用文本挖掘和P M C 指数评价体系对各项政策内容进行分解归类,并根据式(1)及式(2)计算二级变量值,根据式(3)计算各项政策一级变量值,再将待评价政策各一级指标值加总计算出P M C 指数,如式(4)所示㊂得出所有政策的P M C 指数后,使九个一级变量变为3*3矩阵,建立P M C 曲面,见式(5)㊂X ~N [0,1](1)X =X R :[0,1](2)X t (ðnj =1X t jT (t j )) t =1,2,3ɕ(3)P M C =X 1(ð6i =1X 1i 6)+X 2(ð4j=1X 2j 4)+X 3(ð5k =1X 3k 5)+X 4(ð4l =1X 4l 4)+X 5(ð3m =1X 5m 3)+X 6(ð5n =1X 6n5)+X 7(ð6p =1X 7i 6)+X 8(ð4q =1X 8q 4)+X 9(ð6r =1X 9r6éëêêêêêêêùûúúúúúúú)(4)P M C 曲面=X 1X 2X 3X 4X 5X 6X 7X 8X æèççöø÷÷9(5) 根据表2,对80份P P P 政策文本逐一赋值和计算,仅列出得分统计和部分政策评分结果(选取处于中间顺序的P 1㊁P 50以及评分最高的政策P 24㊁评分最低的政策P 46作为示例),见表3和表4㊂表3 P P P 政策P M C 指数得分统计得分范围4~55~66~8政策数量33047等级评价可接受良好优秀表4 P P P 政策的P M C 指数P P P 政策P 1P 50P 24P 46均值X 111.001.000.800.91X 20.50.501.000.500.56X 30.750.501.000.750.79X 40.331.000.670.330.52X 511.001.000.670.80X 610.201.000.200.67X 70.40.800.800.000.44X 811.001.000.750.98X 90.20.200.400.200.28P M C 指数6.186.207.874.205.96凹陷指数2.822.801.134.803.04等级优秀优秀优秀可接受(二)政策效力解构分析政策整体效力是指某一年份出台的所有P P P 政策效力得分的总合,政策平均效力是指将政策整体效力得分均摊到某一年份所有P P P 政策㊂由图1可见,2014 2019年政策整体效力和政策数量同向变化,趋势基本保持一致㊂政策平均效力保持平稳,始终处于分值较低层级,说明单个政策对提10管理现代化图1 政策数量㊁整体效力与平均效力演变升整体效力贡献不足㊂为比较政策目标㊁政策力度和政策措施三维度对政策效力的贡献率,采用各维度P M C 得分均值绘图,将政策整体效力绘制在主纵坐标轴,其余绘制在次纵坐标轴㊂图2 政策目标㊁政策力度和政策措施平均分演变由图2可见,2014 2019年政策目标㊁政策力度㊁政策措施整体得分较低,变化趋势基本一致,表明政策本身协同性良好,具有宏观战略性和系统性㊂政策目标得分始终较高,说明政策目标规划明确,政策实施动力较足,但具体细节落实未能及时紧跟,实施力度较弱㊂(三)政策优化路径探析由表3知,P M C 指数得分处在优秀级别的政策为47项,高于可接受级和良好级的政策数量加合,表明我国政府2014 2019年制定的P P P 政策整体效力良好㊂由表4可见,9个一级变量总体得分均值由高到低排序为:X 8-X 1-X 5-X 3-X 6-X 2-X 4-X 7-X 9㊂下面从单项政策分析和政策对比分析开展政策得分解构分析㊂通过比较政策一级变量得分与总体均值之间的差值,可以判断此项政策与优秀等级政策的差异㊂以政策P 1为例,P 1的P M C 指数是6.18,等级评价是优秀㊂此项政策的凹陷程度见图3,有5个一级变量得图3 政策P 1的曲面图分低于整体均值㊂进一步分析原因,由政策内容知P 1是一项P P P 规范管理文件,发挥宏观指导作用,仅为宏观视角㊂其政策受体为中央政府直属机构㊁各省市㊁直辖市㊁自治区等,未涵盖国务院各部委,因此得分略低于总体均值㊂政策重点方面,此项政策仅在 规范加强合作 ㊁ 加强监督管理 两项二级变量有得分,说明政策涉及范围较窄,具有较强侧重性㊂其激励制约仅涉及 资金增值保障 和 政策法规 ,政策工具不够丰富,搭配组合有待优化㊂政策发布机构为单个部门,政策主体协同不足㊂按照差异程度,政策P 1的优化路径为X 4-X 9-X 2-X 7-X 3,即应从5个方面优化改进:一是扩大政策重点辐射范围,拓宽政策适用领域;二是加强政策协同,避免资源重叠浪费和政策冲突;三是兼顾宏观调控和微观指导;四是政策措施全面铺开;五是增加政策管控层级㊂图4 政策对比蛛网图为使政策对比更加明晰,结合政策一级变量得分及回溯二级变量得分,直观对比P M C 得分最高和最低的政策文本㊂两项政策在一级变量上的具体得分差异见表4,并通过图4所示蛛网图直观展示㊂从整体看,政策"P 24在政策主体㊁激励制约㊁政策重点三个方面未达到满分,其余6个方面皆为满分,且在政策2021年第1期 11领域㊁激励制约㊁政策视角三个方面远高于整体均值㊂政策P 46所有二级变量得分均小于整体均值,且在激励制约㊁政策领域㊁政策视角三个方面与P 24差距较大㊂基于此,进一步回溯二级变量分析得分差距大的具体原因㊂激励制约方面两者得分相差最大,P 24为鼓励政府投资的政策文本,包含政策补贴㊁资金增值保障㊁投融资协助㊁政策法规等措施,而P 46为征集基础措施建设领域示范项目的文本,仅提及项目申报条件和程序,未包含具体激励措施㊂政策领域方面,P 46征集基础设施建设领域的示范项目,仅有一个二级变量得分,而有关政府资金支持的政策涉及众多领域,在所有二级变量上得分,因此两者有着较大得分差距㊂政策视角方面,P 24是国家层面的战略性部署,并且细指政府资金支持,因此同时具有宏观和微观视角,而P 46是推介项目申报文件,具体描述了申报相关事项,仅具有微观视角㊂四㊁结 论本文以2014 2019年中央政府发布的80项政策为对象,运用P M C 指数模型进行量化评价分析,得出以下结论㊂首先,P P P 政策设计总体较为科学合理,政策质量较高㊂P M C 指数总体均值为5.96,有47项为优秀等级,有3项为可接受等级㊂说明国家层面重视P P P 发展,通过较为完备的顶层设计和战略部署释放政策福利㊂其次,P P P 政策数量对政策效力有驱动作用;政策平均效力保持平稳,但整体分值较低;政策目标㊁政策力度㊁政策措施三维度的平均效力变化趋势一致,政策本身协同性良好㊂最后,P P P 政策存在较大优化空间,多数政策凹陷程度相似,但薄弱环节各有不同㊂一级变量中X 9㊁X 7㊁X 4的凹陷指数较大;以P 1为例,分析单项政策得分,得出具体优化路径:X 4-X 9-X 2-X 7-X 3;对比分析得分最高的P 24和得分最低的P 46,确定政策薄弱环节和优化路径㊂基于上述结论,提出以下政策建议㊂第一,增强政策主体协同㊂ 新基建 浪潮下,以政策主体协同助力P P P 发展,政府各部门应根据自身职能合理分工,实现强强联合㊁优势互补,推动政策高效执行㊂第二,优化激励制约组合㊂ 新基建 涉及七大高新技术领域,不少民间资本正在观望,政府应降低准入门槛,激发市场活力,但同时也要保证市场规范有序㊁财政跨期平衡㊂第三,拓宽政策应用领域㊂新一轮P P P 高潮涵盖行业领域广泛,政府部门进行政策设计时应充分考虑政策适用性,尽可能加大应用领域的宽度和广度㊂第四,加大政策重点聚焦㊂虽然拓宽政策重点能够提高P M C 评价得分,但是由于社会环境的不断变化㊁政策的滞后性㊁以往政策事后吸取经验的学习模式[1],政策制定应与时俱进,做出前瞻性的重点调整,聚焦解决重点难题㊂Ѳ[参考文献][1]陈琤,李丹.P P P 政策变迁与政策学习模式:1980至2015年P P P 中央政策文本分析[J ].中国行政管理,2017(02).[2]房引宁,蒋丹璐,赵敏娟.流域治理的P P P 政策满意度及其影响因素分析[J ].当代经济科学,2017(03).[3]高萍,郑植.P P P 项目税收政策研究基于P P P 模式全生命周期税收影响的分析[J ].中央财经大学学报,2018(12)[4]邹瑾.人口老龄化与货币政策效力 基于新兴经济体的实证分析[J ].当代财经,2017(03).[5]芈凌云,杨洁.中国居民生活节能引导政策的效力与效果评估 基于中国1996 2015年政策文本的量化分析[J ].资源科学,2017(04).[6]P i e r d z i o c h I C .C a p i t a l M o b i l i t y an d t h e E f f e c t i v e n e s s o f F i s c a l P o l i c y i n O p e n E c o n o m i e s [J ].J o u r n a lo f M a c r o e 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新出台的《关于标准政府和社会资本合作〔PPP〕综合信息平台项目库管理的通知》〔财办金〔2017〕92号〕〔简称“92号文”〕是继财政部标准地方政府举债融资行为，标准推进PPP项目健康发展的又一重磅文件，文件出台的目的和意义简洁明了“深入贯彻落实全国金融工作会议精神，进一步标准政府和社会资本合作〔PPP〕项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量”。

“及时纠正PPP泛化滥用现象，进一步推进PPP标准发展，着力推动PPP回归公共服务创新供应机制的本源，促进实现公共服务提质增效目标，夯实PPP可持续发展的基础”。

这个文件也是对今年以来财政部官员多次公开场合强调PPP运行要标准与创新并举，抓标准、严监管、控风险，坚持可持续发展的具体落实。

围绕文件要求，结合PPP政策文件学习和实务操作经验，从实操视角，解读“92号文”文件相关要求，谈谈如何做好PPP项目标准运作和信息公开透明，仅供大家一起交流。

一、围绕92号文件的清理整改范围92号文针对信息平台两类PPP项目分别提出严格的入库标准，这两类项目有不同的特征和规模。

一是已经入库项目：指截止文件发布日已经进入准备、采购和执行阶段，纳入管理库的项目。

根据政府和社会资本合作〔PPP〕综合信息平台统计数据，截止2017年9月末，入库项目合计14220个，累计投资额万亿元，其中进入准备、采购和执行阶段项目合计6778个，纳入管理库，总投资万亿元。

意味着根据92号文件精神，个数接近50%，投资超过55%的已经纳入管理库项目要按照文件规定开展清理、整改〔这个数据到文件发布之日已经增加〕。

二是新入库项目：指截止文件发布日已经进入识别阶段，纳入储备库的项目。

截止2017年9月末，处于识别阶段项目7442个，投资额亿元，分别占到入库项目总数和累计投资额的52.3%和43.3%，也需要根据92号文件的规定开展清理、整改〔这个数据到文件发布之日也已经增加〕。

二、围绕92号文件的清理整改时间要求和不清理整改后果各省级财政部门应于2018年3月31日前完成本地区项目管理库集中清理工作，并将清理工作完成情况报财政部金融司备案。

ppp项目政策文件近几年, PPP (pp)模式作为我国经济发展的重要战略举措进入了加速发展阶段。

一方面，其作为一种新型投融资模式得到了迅速发展。

另一方面，作为传统产业转型升级、推动供给侧结构性改革的重要抓手, PPP模式也成为 PPP在我国实现跨越式发展的重要推动力之一。

为了使PPP项目的开展有章可循、有法可依，本文就目前我国 PPP项目进行梳理，并结合相关的政策文件以及发展现状，为 PPP项目规范运作提供参考意见。

一、 PPP发展概况根据《财政部关于印发基础设施和公用事业领域政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2015〕192号）和《财政部关于印发〈政府和社会资本合作模式操作指南（试行）〉的通知》（财办金〔2016〕95号）要求，经过严格筛选与严格审核，符合实施条件成熟的项目将通过招标程序实施 PPP项目。

我国实施 PPP项目需要充分考虑其对政府财政收入和财政支出比例影响较大。

如果政府不能提供足够的财政收入来源，其债务风险将会急剧增加，因此在一定程度上会限制项目的发展，造成公共资源的浪费。

而如果在项目前期可以通过采用政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,简称 PPP)模式，充分调动公共资源参与项目建设和运营维护过程中的积极性，则能够为社会资本创造更大的经济价值，从而为公共服务提供更好的保障，提升公共服务水平。

二、各省市出台 PPP文件从各地政策文件的出台情况来看，各省市 PPP相关政策逐渐趋于完善。

目前，北京、天津、广东、重庆、四川等省市相继出台了针对 PPP发展的相关政策。

其中，北京、天津、河北制定了 PPP相关政策。

针对 PPP工作如何开展，各省市均以文件的形式予以规定。

从文件的内容来看，河北和重庆两省市均将发展 PPP作为稳增长的重要举措。

三、各地典型案例梳理通过梳理发现，我国目前在 PPP领域有不少项目成功实施并获得了较好的社会和经济效益，尤其是在市政基础设施建设方面。

政府和社会资本合作（PPP）-滑翔基地项目财政承受能力论证报告财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。

开展PPP项目财政承受能力论证有利于规范PPP项目财政支出管理，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。

“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。

“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。

每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。

1、财政能力论证的政策依据：根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号文）、国务院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（2013年96号文）等法律、法规、规章和规范性文件。

2、财政能力论证的方法论依据：依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》。

3、财政能力论证的目的：通过对XXPPP支持基金覆盖的项目包清晰识别、测算政府和社会资本合作（以下简称PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估在基金范围内的项目实施对当前和今后年度财政收支平衡状况的影响，评估PPP项目的财政责任支出预算对财政的承受能力，规范PPP项目的各项财政支出管理，有序推进项目的投资管理，防范和控制财政风险。

PPP项目财政承受能力论证工作流程图报告目录第一章财政承受能力论证概述一、财政承受能力论证释义二、财政承受能力论证目的三、财政承受能力论证内容（一）主要参与方（二）论证对象（三）论证范围（四）论证基准日四、财政可承受能力论证依据（一）国务院政策文件（二）财政部政策文件（三）发改委政策文件五、财政承受能力论证工作流程第二章滑翔基地项目概况一、滑翔基地项目背景二、滑翔基地项目基本情况（一）滑翔基地项目名称（二）实施机构（三）授权主体（四）滑翔基地项目产品和服务三、滑翔基地项目经济技术指标（一）滑翔基地项目选址（二）滑翔基地项目建设内容、规模及投资（三）滑翔基地项目实施进度安排1、建设期2、特许经营期（四）滑翔基地项目资本金比例及资金来源第三章滑翔基地项目运作方式一、滑翔基地项目建设运营模式二、滑翔基地项目公司股权情况三、授权及合作期限（一）授权（二）合作期限四、风险分配框架五、社会投资人投资回报模式（一）可用性付费（二)运营服务费（三）政府对项目的支出责任（1）政府对滑翔基地项目的资本金支出责任（2）运营期付费责任（3）政府支付方式六、价格调整机制第四章滑翔基地项目风险及财政承受能力影响因素一、滑翔基地项目存在的风险与合作过程中产生的问题（一）风险的定义（二）政府购买服务项目风险的特点1、风险的多样性2、风险的偶然性3、风险的阶段性4、风险的渐进性二、财政承受能力影响因素（一）国内外经济金融环境（二）财政内部因素1、财源结构不合理是形成地方财政风险的经济因素2、不合理的财税体制3、债务负担日益沉重是财政风险不断累积的直接因素4、地方财政过度扩张有可能加剧地方财政风险第五章财政支出责任的识别和测算一、财政支出责任识别（一）股权投资支出责任（二）运营期支出责任（三）风险承担支出责任（四）配套投入支出责任二、财政支出责任测算第六章财政承受能力评估一、财政支出能力评估（一）2012-2016年XX市XX区财政收支情况（二）XX市XX区未来财政一般预算支出预测（三）滑翔基地PPP项目实施对财政支出的影响二、行业和领域均衡性评估三、财政承受能力评估结论第七章信息披露附图、附表：图1、财政承受能力论证工作流程图图2、滑翔基地项目目标段范围图3、滑翔基地项目实施模式示意图表1、滑翔基地项目风险分配基本框架表2、政府各年付费规模表3、财政对本项目的支出责任表4、2012-2016年XX市XX区财政总收入表5、2012-2016年XX市XX区财政一般预算支出表6、2016-2045 年XX市XX区财政一般预算支出预测表7、财政对滑翔基地项目支出占一般预算支出比例。

PPP项目实施全流程解读十八大后的2014年是我国的PPP发展元年，财政部公布了第一批30个PPP示范项目，各地开始关注这种政府和社会资本合作的模式；2015年我国的PPP项目进入井喷期，各地积极论证各类基础设施建设和公共服务项目的PPP 模式可行性和契合度，随着财政部第二批206个示范项目的公布，PPP模式的应用在这一年被推向一个阶段性高度；进入2016年，可以预见，各地掀起的PPP潮涌依旧难消，加之财政部第三批PPP示范项目即将出炉，今年的PPP发展形势和成效依旧值得期待。

尽管发展势头强劲，但毕竟PPP模式在我国处于初级应用阶段，政策制定者与实施者均处于探索实践中，对这种模式的基本操作和流程有待熟练掌握，对其理解和运用也有待深化强化。

为此，本文对PPP政府采购项目的阶段流程和采购方式选取作了介绍和分析，希望对各地的PPP项目采购工作提供借鉴参考。

一、PPP项目识别项目发起政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。

项目发起(1)政府发起。

政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育项目、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。

(2)社会资本发起。

社会资本应以项目建议书的方式向政府和社会资本合作中心推荐潜在政府和社会资本合作项目。

项目筛选财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。

财政部门(政府和社会资本合作中心)应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。

对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门(政府和社会资本合作中心)的要求提交相关资料。

新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP模式。

PPP项目法律法规政策汇总一、法律法规部分：1.《中华人民共和国宪法》：作为我国最高法律，规定了公民的权利和义务，对PPP项目的公平、公正、公开等原则提供了法律保障。

二、政策文件部分：1.《国务院关于推动政府和社会资本合作（PPP）模式参与城市基础设施领域和发展的若干意见》：明确了推动PPP发展的总体要求、基本原则和具体措施，为PPP项目的实施提供了政策指导。

2.《国家发展和委员会关于规范和引导政府和社会资本合作（PPP）模式推进社会领域投融资工作的通知》：对PPP项目的合作形式、投融资方式、资金安排等进行了规范和引导，并提出了风险补偿机制等政策措施。

3.《中共中央办公厅国务院办公厅关于深化投融资体制的指导意见》：提出了深化投融资体制的总体目标、基本原则和主要任务，为PPP项目的投资和融资提供了政策支持。

4.《国家发展和委员会投资项目审批制度方案》：重点解决投资项目审批的问题，为PPP项目的审批流程提供了政策指引。

5.《国务院关于加强和规范地方政府举债融资活动的意见》：对地方政府债务进行了规范和管理，为PPP项目的资金安排和风险控制提供了政策指导。

三、其他政策措施部分：1.建立政府和社会资本合作（PPP）信息平台：通过建立全国统一的PPP信息平台，推动PPP项目的信息公开和文件交流，提高项目的透明度和公平性。

2.建立PPP项目风险防控机制：设立专门的PPP项目风险防控基金，为PPP项目提供应急资金支持，降低项目风险。

3.PPP项目定期评估和监管机制：对PPP项目进行定期评估和监管，对项目的进展、效益和风险等进行全面评估，确保项目的顺利进行和取得预期效果。

总之，PPP项目的法律、法规和政策是保障项目正常运行和实施的重要依据，各相关部门和参与方要按照相关要求，合规开展PPP项目，确保项目的合法性、公正性和透明度，进一步促进我国经济和社会发展。

河北省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见文章属性•【制定机关】河北省人民政府•【公布日期】2014.12.17•【字号】冀政〔2014〕125号•【施行日期】2014.12.17•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】国内经贸与流通正文河北省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见冀政〔2014〕125号各设区市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门：为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）要求，加快转变政府职能，完善财政投入及管理方式，拓宽城镇化建设融资渠道，培养合格市场投资主体，结合我省实际，提出如下实施意见：一、总体目标2014至2015年，在全省基础设施、公共服务领域开展政府和社会资本合作示范试点。

2016至2017年，全省政府和社会资本合作的范围要覆盖到全部适宜项目，形成投资、建设、运营的市场化体系和投资、补贴、价格等政策要素的协同机制。

2018年，全省建立起比较完善的政府和社会资本合作制度体系，确保公共服务水平和质量显著提升。

二、项目范围县级以上交通、能源、市政、环境污染治理与运营、信息、文化体育设施、医疗和养老服务等基础设施和公共服务、资源环境、生态保护领域新建项目，须进行PPP模式适宜性的评估论证，优先选择PPP模式运作。

已建成项目，也可植入PPP模式，引入社会资本，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作运营，盘活存量资产、提升经营管理水平、改善公共服务质量。

地方政府存量债务中适宜以PPP模式运营的融资平台公司存量项目，要大力推广PPP模式，鼓励社会资本参与提供公共产品和公共服务并获取合理回报，减轻政府公共财政举债压力，腾出更多资金用于重点民生项目建设。

试点起步阶段以轨道交通、地下综合管廊、城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、公共建筑地下设施、公共建筑节能、水环境治理、高速公路、医疗和养老服务设施等城市基础设施及公共服务领域为重点，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的项目。