16个案例看中国PPP项目失败的主要风险

PPP工程风险与防范——国内外失败案例总结由于PPP模式下的工程普遍参与方众多、运营较为复杂，不确定性因素的存在使该类工程的风险难以完全躲避，在实际应用中会产生很多问题与障碍。

为了更好地躲避工程风险，经济研究员搜集国内外的一些出现问题甚至失败的PPP模式典型案例，对这些典型案例进展整理，从中总结分析探究工程问题的原因所在，并针对这些因素提出相应的对策建议。

国内外PPP案例情况PPP工程设计范围广，多应用于市政建立、民生供应等领域，经济研究员选取了自20世纪80年代以来的17个典型案例，为了更好的分析工程风险，将选取的典型案例划分四类：道路PPP工程、供电PPP工程、供水PPP工程以及环保类工程，这四类工程根本涵盖了目前PPP工程实施的主流方面。

其根本情况如表1所示。

表 1国内外PPP失败案例根本情况二、导致工程失败的主要风险在对所选案例进展风险汇总分析之后，表2列出了国内外PPP工程失败的主要风险因素。

表 2国内外PPP失败案例的主要风险因素从上表可以看出造成国内外PPP工程失败的主要风险有以下几点:〔一〕收益缺乏风险收益缺乏风险是指工程运营后的收益不能够收回投资或到达其预期收益而产生的风险。

从上表可看出，该风险多发于道路类PPP工程，此类PPP工程多靠车辆通行费获得收益，但是在运营中常常会出现预测失误，流量低于预期、竞争性工程增多等问题使工程收益低于预期水平，从而发生收益缺乏风险。

经济研究员以杭州湾跨海大桥工程为例，该工程由浙江省政府和浙江民营企业合作，投资建立连接嘉兴与宁波的一座跨海大桥，该工程共17家民营企业参股，是国内第一个以地方民营企业为主体、投资超百亿的国家特大型交通根底设施工程，收费年限为30年。

杭州湾跨海大桥自2003年开场建立，2021年通车，造价多达200亿元。

通车以来，工程资金紧张，从?杭州湾跨海大桥工程可行性研究?来看，当时预测2021年大桥的车流量有望到达1867万辆，但2021年实际车流量仅有1112万辆，比预期少了30%以上。

PPP项目典型失败案例分析与总结（一）兰州威立雅水务水污染事件 (2)（二）天津市双港垃圾焚烧发电厂 (2)（三）杭州湾跨海大桥 (3)（四）山东中华发电项目 (4)（五）汇津中国（长春）污水处理有限公司 (5)（一）兰州威立雅水务水污染事件不久前，兰州市威立雅水务集团公司检测显示出厂水苯含量、自流沟苯含量远超出国家限值的10微克/升，导致兰州主城区的城关、七里河、安宁、西固四区居民生活用水停供4天，后经查明系兰州石化管道泄漏所致。

评价：看似偶然，实则必然。

一方面，兰州威立雅每年的投入预算很低，几乎无法维持供水系统正常运转。

技术设施疏于维护保养，才导致如此严重的水污染事件。

另一方面，当初威立雅为获得45%的股权已经付出了极高的投标价，而兰州水价4年来一直未涨，公司处于亏损状态，无力也不愿出资维护更新设施，这些风险当初是否被合作双方考虑到，反映在合同当中，并约定分担解决机制，这不仅是威立雅的事，更需要兰州市政府反思。

（二）天津市双港垃圾焚烧发电厂双港垃圾焚烧发电厂系天津市政府与泰达股份有限公司合作的BOT项目，后者投资5.4亿元人民币，工程设计能力为年处理垃圾40万吨，占天津年生活垃圾总量的25%，特许经营期30年。

但是目前项目运营并不乐观，一是伴随焚烧垃圾产生的二恶英气体有致癌因素的传播导致周边居民恐慌，上访投诉乃至群体事件不断。

二是合同规定由于约定原因导致项目收益不足，政府提供财政补贴，但是对补贴数量没有明确定义，导致项目公司承担了收益不足的风险。

如2012年财政补贴不足5800万元，仅占公司主营业务收入的1.25%，现在是企业叫屈，公众不买账，项目进退维谷。

评价：双港垃圾焚烧发电项目案例反映了一些地方政府从早期的“越位”变成现在的不作为，而公众不满是因为以往地方政府监管不力而引发信任危机，同时项目选址也缺乏必要的听证程序，从而引发群体事件。

（三）杭州湾跨海大桥出于对预期效益的乐观评估，杭州湾跨海大桥一度吸引了大量民间资本，17家民营企业以BOT形式参股杭州湾大桥发展有限公司，让这一大型基础工程成为国家级重大交通项目融资模板。

导致园区PPP项目失败的十大风险因素核心提示2016年可以被成为“园区PPP”元年。

作为整个中国PPP事业皇冠上的一颗明珠，园区PPP综合性和复杂性更高，尽管对于产业地产和城市发展都是一个巨大福音，但也正由于其兼收了产业地产和PPP 两个领域的风险，导致很多风险因子在其中环绕，如若处理不当，很容易导致一个园区PPP的失败。

因此，结合过往接触的一些园区案例，为大家梳理出导致园区PPP失败的十大风险因素，希望能够对整个园区PPP的发展提供一些借鉴价值。

法规变更风险产业园区具有高法规敏感性，其本身的运作周期长，涉及范围广，受到法规变更的影响非常大。

很多法律的变更、出台和一些意外变更，都可能会导致园区PPP项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。

案例解析：比如某园区PPP项目需要通过一部分物业销售来平衡前期现金流，前期也与当地政府就此达成一致。

但该省突然出台关于工业用地分割方面的禁令，导致物业销售无法实现，现金流出现紧张，打乱整个项目进展的节奏，危及整个PPP项目的顺利进行；又比如很多涉及税收返还和土地出让金分成方面的约定与政策法规产生冲突的案例比比皆是。

政策系统风险产业园区与政府捆绑紧密，国家宏观微观政策对行业带来的风险具有整体性、普遍性、持久性，所以对于行业来说属于系统性风险，其所带来的经济损失具有不可消除性，可能比法规变更风险更为严重。

案例解析：比如某企业与政府签订某高新区PPP整体开发协议，该企业进行整体的规划招商与一二级联动开发，以土地出让收入和税收返还为公司收益。

一开始合作异常愉快，双方各取所需，整个园区欣欣向荣，土地出让金节节蹿升。

然而该区域突然列入整个国家级新区的范围内，全部规划需要重新调整，土地出让也暂停，导致企业的卖地收入断流，而税收的综合收益仍然没有进入收获期，由此将导致社会资本方陷入极大的被动局面和资金链紧张的泥淖当中，形势岌岌可危。

基于案例的中国PPP项目的主要风险分析近期，国内众多省市都在基础设施及公共服务领域大力探索和推行PPP模式。

由于基础设施投入资金大、周期长、期间变数大，因而项目风险成为了公私部门重点关注的问题。

对于PPP项目的风险，机构选取了自上世纪八十年代以来在中国实施的PPP项目中16个失败的案例，并从中归纳总结出导致这些项目失败或出现问题的主要风险因素，为PPP项目风险的识别、规避和管理提供了很好的借鉴。

一、法律变更风险主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化,从而对项目的正常建设和运营带来损害,甚至直接导致项目的中止和失败的风险。

PPP项目涉及的法律法规比较多,加之我国PPP项目还处在起步阶段,相应的法律法规不够健全,很容易出现这方面的风险。

例如江苏某污水处理厂采用BOT融资模式,原先计划于2002年开工,但由于2002年9月《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布,项目公司被迫与政府重新就投资回报率进行谈判。

上海的大场水厂和延安东路隧道也遇到了同样的问题,均被政府回购。

二、审批延误风险主要指由于项目的审批程序过于复杂,花费时间过长和成本过高,且批准之后,对项目的性质和规模进行必要商业调整非常困难,给项目正常运作带来威胁。

比如某些行业里一直存在成本价格倒挂现象,当市场化之后引入外资或民营资本后,都需要通过提价来实现预期收益。

而根据我国《价格法》和《政府价格决策听证办法》规定,公用事业价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性,这一复杂的过程很容易造成审批延误的问题。

以城市水业为例,水价低于成本的状况表明水价上涨势在必行,但是各地的水价改革均遭到不同程度的公众阻力和审批延误问题。

例如,2003年的南京水价上涨方案在听证会上未获通过；上海人大代表也提出反对水价上涨的提案,造成上海水价改革措施迟迟无法落实实施。

ppp失败和危机案例PPP模式中的失败案例和危机一、刑事案件1、企业（国企）在经营过程中的腐败：（1）“水老虎”案秦皇岛市城管局副调研员、北戴河供水总公司总经理(副处级)马超群涉嫌贪污、受贿、挪用公款、巨额财产来源不明案。

据新华社报道，马超群落马的直接原因是：北戴河的某酒店建设过程中，其内部供水系统需要对接公共供水管网。

马超群狮子大开口，索要300万元，随后又加码到500万元。

酒店方不堪承受，只好将其索贿过程录音并举报。

房地产内部供水系统对接公共供水管网时，工程造价的话事权在水务公司。

而且，楼盘晚交付一天、商业地产晚开业一天，都是要付利息的，开发商等不起。

以前，为了减少在供水环节上的开发成本，一些开发商在自己开发的区域自建供水设施，提供居民和公共用水。

但随着公用事业特许经营权的推广，这一选项被禁用。

在这种情况下，开发商没有别的选择，水务公司方不仅能通过工程造价收回垄断租金，还能利用企业“等不起”额外勒索企业。

马超群寻租正是本乎这一逻辑。

（2）广州国企广日集团发生“塌方式腐败”：2009年番禺垃圾焚烧厂风波，从事电梯制造的广日集团进入舆论视野。

紧接着，广州市府2008年“39号文”被曝光，广日集团从中持续25年每年可获数亿元财政补贴。

政府将垃圾终端处理“特许”给国企，最终“养育”出腐败窝案，巨额财政补贴难显应有的绩效，从一个侧面反映出“特许经营”固有的弊端。

基于此，就很有必要重新审视垃圾终端处理“特许经营”模式的得失。

接纳有序的市场竞争既是激活各类市场主体的必然选择，也是打破“利益集团”控制、遏制垄断经营滋生腐败的有效途径。

眼下，广州在垃圾分类和终端处理领域，一方面是政府固守“特许经营”，职能部门抱怨机制不顺、运营不畅、投入不足等问题难解，另一方面则是社会力量介入的路径受阻，民营企业因政策壁垒而遭遇“一点垃圾都拿不到”的无奈。

虽然政府方面已有放开经营的认识，但进展迟缓。

如今，广州要从广日集团的“塌方式腐败”中汲取教训，重启垃圾处理政策的讨论，集思广益，探寻最优的方案与路径，才能重新赢得市民的信任与支持。

PPP案例｜“鸟巢”PPP运营阶段为何失败？前言相较于北京地铁四号线，“鸟巢”国家体育场作为我国大型体育场公共设施建设PPP项目是较为失败的案例之一，虽然利用PPP模式解决了前期建设效率及资金需求问题，但因项目定位不明确，后期商业化运作不成功，债务压力过大，缺乏运营经验等原因，最终导致社会资本方放弃了30年特许经营权，政府接收国家体育场运营权。

项目协议约定简介“鸟巢”国家体育场项目2002年4月举行项目法人招标，2003年8月确定中国中信集团联合体中标，并与北京市政府、北京奥组委及北京市国有资产经营公司分别签订《特许权协议》、《国家体育场协议》、《合作经营合同》等重大文件。

1、政府特许经营权协议根据特许经营权协议的相关文件要求，北京市政府作为项目发起者和特许权合约结束后的项目拥有者，为了以PPP方式实施国家体育场项目的建设，提供了许多鼓励和激励措施，例如：为项目公司提供低价项目土地。

提供6.05133亿元的补贴（不要求回报）。

提供与施工场地相连的必要配套基础设施（水、电、路等），以及其他可以为方便体育场建设和运营的帮助。

在奥运会和测试赛期间，北京奥组委向项目公司支付体育场使用费用，北京市政府承担专门用于奥运会开闭幕式但赛后不再使用的特殊装置的所有费用。

在特许经营期内，北京市政府承诺限制在北京市区北部新建体育场或扩建已有体育场馆，以保护国家体育场的市场。

2、联营体协议本项目联合体由中国中信集团联合体和北京市国有资产管理有限公司合资成立，注册资本金10.43333亿元。

其中，由代表政府的北京市国有资产管理有限公司出资6.05133亿元，占比58%，中信集团牵头的中国中信联合体出资4.3820亿元，占比48%，由中信集团作为项目公司的法人代表。

3、贷款协议投标前，项目公司得到了国内三家商业银行，即中国工商银行、中国建设银行和中信银行的贷款承诺函，银行贷款主要作为项目的非资本金投入。

贷款主要是16年期限（包括6年宽限期）的优先债务，年利率5.184%（按基准利率下浮10%计），按季度付息。

PPP项目的主要风险以及PPP合同面临的主要问题下文扼要分析一下PPP项目的主要风险以及PPP合同面临的主要问题：（一）政治风险基于政治、政府和官员的风险，足以导致项目失败、合同的变更或失效，主要有以下几点：1、审批延误风险审批延误风险只要是指由于项目的审批程序过于复杂，导致立项周期过长和项目成本过高，且批准之后对项目的性质和规模进行必要的商业调整非常困难，给项目的正常运作带来威胁，比如某些行业里一直存在的成本价格倒挂现象。

2、政治决策失误风险政治决策失误是指由于政府的决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP项目运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等导致项目决策失误的风险。

3、政治反对风险政治反对风险是指由于各种原因导致公众利益得不到保护或受损，从而引起指正甚至公众反对项目建设所造成的风险。

4、政府信用风险政府信用风险是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接危害的风险，以及项目相关的基础设备、配套设备不到位引发的风险。

5、政府官员腐败风险政府官员腐败风险是指政府或官员或其代表利用其权力影响力要求或索取不合法的财物，直接增加项目公司在关系维持方面的成本，并加大了政府在将来的违约风险。

（二）法律风险基于法律体系不完善或法律法规变更所带来的风险，主要包括：1、法律及监管体系不完善PPP项目涉及的法律法规比较多，我国PPP项目还在起步阶段，现有的PPP立法，层次较低、效力较差、相互之间存在某些冲突、可操作性差、部门利益之争等原因造成的风险。

2、法律变更风险由于执行、颁布、修订、法律解释、政策改变等导致项目的合法性、市场需求、收费、合同的有效性等变化，从而危害到项目的正常建设和运行，甚至导致项目终止或失败。

3、民事、行政、刑事责任风险在项目中的一些不法行为所导致的法律风险，比如环境污染、滥用职权、安全事故等。

（三）市场风险在市场层面，由于项目的周期性，也会存在一定的风险，导致合同相应问题，主要是：1、项目唯一性风险指政府或其他投资人新建或改建其他相似项目，导致对该项目形成实质性商业竞争而产生的风险，从而引发市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一些列后续风险。

PPP模式的主要风险及案例的分析在发达国家，PPP的应用范围很广泛，既可以用于基础设施的投资建设(如水厂、电厂)，也可以用于很多非盈利设施的建设(如监狱、学校等)。

北京正在准备通过法人招标方式建设六个奥运场馆，我们认为PPP是一种极好的方式。

奥运场馆很难靠自身平衡资金，需要政府以适当的方式进行投入，以使项目可以商业运作。

同样，北京正准备大规模建设城市铁路，PPP同样是最有效的方式。

下面是为大家收集的关于PPP模式的主要风险及案例的分析，希望能帮到大家!1.法律变更风险主要是指由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。

PPP项目涉及的法律法规比较多，加之我国 PPP 项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全、层次低、效力差，很容易出现这方面的风险。

例如江苏某污水处理厂采用BOT融资模式，原先计划于2002年开工，但由于2002年9月《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，项目公司被迫与政府重新就投资回报率进行谈判。

上海大场水厂和延安东路隧道也遇到了同样的问题，均被政府回购。

2.审批延误风险主要指由于项目的审批程序过于复杂，花费时间过长和成本过高，且批准之后，对项目的性质和规模进行必要商业调整非常困难，给项目正常运作带来威胁。

比如某些行业里一直存在成本价格倒挂现象，当市场化之后引入外资或私营资本后，都需要通过提价来实现预期收益。

而根据我国《价格法》和《政府价格决策听证办法》规定，公用事业价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性，这一复杂的过程很容易造成审批延误的问题。

以城市水业为例，水价低于成本的状况表明水价上涨势在必行，但是各地的水价改革均遭到不同程度的公众阻力和审批延误问题。

PPP项目失败案例无论是建设文化小镇还是综合管廊，国家目前全力推行PPP模式，虽然例如河北固安工业园区新型城镇化项目，实施PPP14年，有力带动县财政收入增长近50倍，投资方的资产规模也增加了10多倍，但PPP在运用过程中也有失败的教训，通过对国内外9个典型失败案例的分析，以避免今后犯类似的错误。

国内案例1案例1 杭州湾跨海大桥出于对预期效益的乐观评估，杭州湾跨海大桥一度吸引了大量民间资本，17家民营企业以BOT形式参股杭州湾大桥发展有限公司，让这一大型基础工程成为国家级重大交通项目融资模板。

然而现在投资入股的民企又纷纷转让股份，退出大桥项目，地方政府不得不通过国企回购赎回了项目80%的股份。

通车五年后，项目资金仍然紧张，2013年全年资金缺口达到8.5亿元。

而作为唯一收入来源的大桥通行费收入全年仅为6.43亿元。

按照30年收费期限，可能无法回收本金。

评价：第一，《杭州湾跨海大桥工程可行性研究》预测到2010年大桥的车流量有望达到1867万辆，但2010年实际车流量仅有1112万辆，比预期少了30%以上。

严重的预期收益误判导致民企决策错误。

第二，大桥项目从规划到建成的10年间多次追加投资，从规划阶段的64亿元到2011年的136亿元，投资累计追加1倍还多，参股的民企已先期投入，只能继续追加，最终被“套牢”。

第三，2013年嘉绍大桥通车对杭州湾大桥是“雪上加霜”，接下来，杭州湾第三跨海工程钱江通道2014年底也将通车，另外宁波杭州湾大桥、舟山-上海跨海高速、杭州湾铁路大桥等项目也已纳入地方或国家规划，未来车流量将进一步分流，合同与规划的严重冲突令项目前景更加黯淡。

2案例2 汇津中国(长春)污水处理有限公司作为国内首家合资公用事业项目，长春市排水公司于2000年初与香港汇津公司合资建立汇津(长春)污水处理有限公司(即汇津长春)，合同期限为20年。

同年7月，市政府制定了《长春汇津污水处理专营管理办法》。