2004年第1期中央民族大学学报(哲学社会科学版)N o.1,2004
第31卷Journal of the Central University for Nationalities
V ol.31
(总第152期)(Philos ophy and S ocial Sciences Edition )G eneral N o.152
论政府行政审批制度改革
荣仕星
(中央民族大学,北京 100081)
〔摘 要〕 我国推行的行政审批制度存在着先天不足,一是历史的人治理念的惯性影响,二是现实的法制建设不完善。改革行政审批制度的基本思路和工作方向,应集中在六个方面: 1.依法规范行政审批的范围; 2.公开透明行政审批程序; 3.切实加大政府职能转移与完善中介组织; 4.严格履行行政审批原则; 5.创建有效的行政审批新机制; 6.着力提高公务员队伍素质。
〔关键词〕 政府;行政审批制度;改革
〔中图分类号〕D63011 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕100528575(2004)0120005214
〔收稿日期〕2003210220
〔作者简介〕荣仕星(1956-),男(壮族),广西靖西人,中央民族大学校长,教授,博士生导师。
行政审批是政府对社会公共事务规范、管理与服务的一种手段。任何一个有效的政府都存在着必要的行政审批制度,但它又必须根据社会需要与时俱进地不断进行改革,成为推进经济建设和社会发展的公共管理手段。在我国,行政审批制度形成于20世纪50年代初,是计划经济体制的产物,它对于我国的经济建设曾发挥了重要作用,但也存在着不少的弊端。因此,随着我国加入WT O 和社会主义市场经济体制的建立与完善,改革行政审批制度已经成为当前进一步转变政府职能、改进管理方式、提高行政效率、促进全面建设小康社会的重要任务。
一、行政审批制度的概念及属性
关于行政审批制度概念的内涵和外延,学术界尚有不同理解。我们倾向于这样一种认识:行政审批制度是国家行政机关或相关组织运用国家行政权力对公民、法人和其他社会组织行使某些权利的条件进行审查,决定准予或不准予其行使这些权利的一种制度。
首先,行政审批制度处理和协调的重点,在于行政机关外部并与行政机关具有行政法律关系的相对方———公民、法人及其他社会组织。从广
义角度讲,行政机关内部也存在审批行为,诸如上级机关对下级机关请示申请的审批等等,但其本质上属于行政机关的内部运行机制。行政审批制度最基本最主要的内容,是使行政权力与外部关系主体之间处于合法有效的良动状态,以此促进社会经济、政治、文化的全面发展。这是行政审批制度存在的基础,也是行政审批制度发展变革的动因。
其二,行政审批是依法照章做出条件选择的行为。有学者认为行政审批是对禁止的解除,似可商榷。在通常情况下,行政审批所涵盖的领域,是以条件设置为前提,做出行政决定的过程,实质上是对审批对象条件的判衡性选择。从判衡选择的结果,行政审批可分类为:
1.许可行为———行政机关依据法律、规章、
政策所设置的条件,对特定行政法律关系相对方进行审查评判后所做出的予以许可和授权的行政活动;
2.否定行为———行政机关依据法律、规章、
政策所设置的条件,对特定行政法律关系相对方进行审查评判后所做出的不予许可和授权的行政活动。无论许可与否,行政审批的结果必须明确,不容含混,必要时还应向关系相对方阐述清
5
楚所做决定的理由和根据。从选择的方式分类,行政审批又可分为审批、核准、备案三种基本方式。审批具有一定的裁量权,申请者即便是达到所设置的基本条件,也未必获得许可;行政机关对若干申请者的条件需做进一步优化性判衡选择,其中条件较优者才有可能获得许可。核准排除了裁量权,申请者只要达到了所设置条件,原则上便可获得许可,实际上这是一种标准性选择,其所否定对象仅限于未达预设标准条件者。备案在条件上比核准则更为宽松,行政机关仅就需要备案的事项、内容、方式、时间等条件予以规定,行政关系相对方按规定备案即可,是一种条件性告知行为,以利行政机关的管理、监督与服务。
其三,社会资源分配方式多种多样,行政审批制度即是其中一种。作为社会资源分配方式之一种,较之其他方式,行政审批制度的特点或其属性,概而言之有四。
1.行政审批制度以国家行政权力为基础,是国家行政权力的具体运作,从本质上讲,是以统治阶级的根本利益为归依,为一定阶级的政治目的服务。
2.行政审批作为一项重要的行政权力,直接涉及公民、法人及其他社会组织权益,必须在法律框架内活动,超越法定权限、违反法定程序的行政审批是违法的、无效的。
3.行政审批是一个相对稳定又不断发生变化的行为规范过程,这种动态过程,受其自身规律所决定。
4.行政审批制度是弥补市场机制缺陷的必不可少的有效手段。在市场经济条件下,市场规律对资源配置起基础作用,然而单纯依赖市场规律难以保障社会资源的有效配置,必须通过行政审批方式,实施宏观调控,加强经济规制,消除市场失灵。自然,政府通过行政审批方式介入市场的时机、领域、条件、方式、强度是一个非常复杂的问题,应根据客观情况,做出正确选择。
二、美国、日本行政审批制度
改革的过程及经验启示
行政审批制度普遍存在于世界各国。由于历史传统、国情和社会制度的差异,其发育程度和存在状态也不尽相同,但在总体上所呈现的一些规律性东西,对于我国行政审批制度的改革和建设,不乏借鉴意义。
(一)美国、日本行政审批制度的沿革概况
在19世纪末之前,美国的经济基本上处于自由竞争状态,主要依赖市场机制调节经济活动,客观上并不要求其他调制手段的过多介入,包括行政手段。因此,当时美国政府职能仅限于国防、外交、社会安全等公共领域,很少介入经济领域。随着市场经济的进一步发育,产业规模的不断扩大,社会分工的愈益细密,垄断经济以及诸如此类的市场失序状态也由此相伴发生,成为经济乃至于社会发展的羁绊。市场机制的自身缺陷无法克服这些不利的障碍因素,客观上要求更为有效的手段介入社会经济领域,消除市场失灵,保障社会经济的正常发展。于是,从19世纪末开始,美国政府启动国家行政权力介入社会经济领域。
应该说,在初期,美国政府对于行政权力介入市场的态度是审慎的,既要保障市场调节机制的正常发挥,又要弥补或消除市场机制的负面影响。因此,他们首先关注的是对国民经济有重大影响的基础产业,比如铁路等等。行政权力的介入,无疑有效地调节了市场的失灵和无序,所介入领域的经济运行步入发展的快车道,取得了显而易见的经济、社会效益,这使得美国政府的信心大增,看到了行政权力对经济发展所具有的不可替代的潜在价值。于是,美国政府就试图将这种权力在更宽泛的领域里加以运用,行政审批机构越设越多,行政审批的范围也越来越大。到20世纪70年代,美国政府对于公民、法人及其他社会组织的管制达到了高峰。
如同市场机制一样,行政权力介入社会经济也有其自身无法克服的弊端。当介入的力度超过临界点时,其引发的严重弊端远远超过其所带来的好处。行政机构臃肿、办事效率低下、官僚主义等等,使美国政府有了越来越多力不从心之感:管制越多,麻烦也越多,损伤了公民、企业的自由精神,保护了垄断者的利益,束缚了美国经济的活力。
因此,自20世纪70年代末开始,美国政府开始了大规模的放松管制改革,行政审批项目逐渐减少,行政审批程序进一步简化,在许多领域引入市场机制。这一改革也有一些消极效应,但
6
