健全预算法治体系强化预算监管机制——解读新《预算法实施条例》
作者：王金秀张澜万玥希
来源：《财政监督》 2020年第21期
王金秀张澜万玥希
【摘要】自2015年新《预算法》实施后，新《预算法实施条例》（以下简称《条例》）
历经多次修订终于出台，备受各界关注。新《条例》对《预算法》作了大量细化、实化和补充，将程序法与实体法融为一体，有效地理顺了人大、政府和部门之间预算权责关系，健全预算法
制体系，改进四本预算管理，规范部门预算，完善预算监督体系，提高预算法治化水平，有利
于推进国家治理现代化。
【关键词】预算法治全口径预算四本预算部门预算预算监督
2014年新修订的《预算法》施行5年多后，新《预算法实施条例》终于正式出台。新
《预算法实施条例》（以下简称《条例》）以新《预算法》为上位法，对后者进行了细化、实
化和补充，内容丰富，健全了预算管理体系，笔者以此为视角，结合新旧预算法制对比，对新《条例》进行解读。
一、《条例》与《预算法》配套，健全预算法制体系
（一）理顺预算法律层次的位阶，细化、实化和补充《预算法》有关规定
《预算法》是《条例》的上位法，二者具有配套性。1995年《条例》与当时的《预算法》相适应，而与2014年新修订的《预算法》严重脱节，制定与新《预算法》相适应的《条例》实属必要。《条例》修订必须理顺法律位阶的关系、与《预算法》相互衔接互补。新《预算法》
将新世纪后持续十多年的我国预算改革探索的有效举措用法律形式固定下来，其中诸多强化预
算管理的新要求、新规范为修订《条例》提供了细化、实化的基础，因此，修订《条例》首先
要坚持遵循上位法规定，进一步细化《预算法》原则性、指导性要求等有关规定，对预算编制、执行、决算和法律责任等均作出明确规定；另一方面，新《条例》的诸多内容对《预算法》还
具有拾遗补缺、改弱为强的作用，弥补了新《预算法》的不到之处。比如，增加了预算草案部
署的启动时间、编制流程和汇编范围、内容等，使预算流程更加合理、时限更加明确、体系更
加完整。
（二）将预算改革新成果转化为法规，优化预算法治机制
为了贯彻落实新《预算法》，党和国家相继发布文件，先后推出了一系列深化财政改革、规范预算管理的新制度、新机制，如2014年９月发布的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)、2014年1１月财政部印发《财政部关于完善政府预算体系有关问
题的通知》（财预〔2014〕368号）、201４年１2月国务院《关于改革和完善中央对地方转移
支付制度的意见》、2018年9月发布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），等等，进一步推进财政改革，许多重大的预算管理制度及其创新举措
进一步细化落实，这一切既为修订《条例》积累了丰富的实践经验，也提供了必要的现实条件。新《条例》严格遵循并贯彻落实新《预算法》的要求，与近年来推行的各项财政改革相衔接，
将近年来财税体制改革和预算管理实践的成果上升为法规，与时俱进，进一步优化了预算管理
与监督的体制机制。
（三）强化预算法治水平和约束力，有效落实财政政策
新《条例》是我国预算法律制度体系建设的重要立法成果，实施新《条例》必将进一步
规范预算行为，扭转预算运行中长期存在的“长官意志”、预算资金分配随意性大、预算约束
软化、预算行为失范，有法不依、无章可循、有章难循的局面，提高政府治国理政、依法理财、预算法治化的水平，加强预算执行管理，强化预算约束，在组织财政收入方面，强调依法征收，制止地方征收“过头税”或有税不征、擅自减免的行为；在财政支出方面，要依法严控楼堂馆所、行政运行经费膨胀的状况，及时合理地安排支出，注重预算绩效；依法开展预算管理与监督、提高预算透明度，严肃财经纪律，规范各项财政财务工作，从而落实当前更加积极有为的
积极财政政策的要求，促进各方在疫后错综复杂的环境下全力做好“六稳”“六保”工作，确
保政府严控一般公务支出，以政府节用公共财政资金来保障裕民之需，同时，全面深化预算管
理制度改革，提高预算管理水平。
二、明晰四本预算编制的内容，健全全口径预算管理体系
（一）调整预算收支构成，明确四本预算收支的编制范围和内容，增加相互调拨资金的
编列项目
1995年《预算法》规定预算收支的构成，其中：预算收入包括税收收入、依照规定应当
上缴的国有资产收益、专项收入、其他收入等四方面的收入；新《预算法》按四本预算账本的
要求，结合政府收支分类制度改革，调整了收支内容，规定一般公共预算收入由各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源（资产）有偿使用收入、转移性收入和其他收入构成。
新《预算法》主要规定了一般公共预算收支的构成，要求预算草案细化，其中：本级一
般公共预算支出按其功能分类应编列到项；基本支出应按其经济性质分类编列到款。本级政府
性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算三本预算支出按其功能分类应当编列到项。新《预算法》没有明确政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支范围，
对此只是要求按照法律、行政法规和国务院的规定执行。新《条例》补充了预算收支构成的遗
漏项，明晰了四本预算账本的内容，分别对中央和地方一般公共预算收支、政府性基金预算收支、国有资本经营预算收支、社会保险基金预算收支的概念、构成以及编制内容作了规定，进
一步强化了全口径预算管理的范围和程度，其新亮点有三个方面，包括：一是明确了不同账本
之间调入调出资金的基本方向；二是确定预算稳定调节基金的编列归属；三是国有资本经营预
算收支编制内容增加了特定事项的转移支付。
新《预算法》在对一般公共预算支出的划分上改变了传统按费类划分的方式，不再按经
济建设支出、教科文卫体等事业发展支出、国家管理费用、国防支出、各项补贴支出、其他支
出划分，采取国际货币基金组织的政府收支划分体系，分别按照功能分类和按经济性质分类来
划分各项支出。
（二）拓宽一般公共预算收入的范围，收入项目的内容更加细化明晰
旧《预算法》的预算收入相当于新《预算法》的一般公共预算收入，二者的收入构成因
为细化程度和管理要求的不同而变化，新《预算法》增加了行政事业性收费收入，这在旧法中
是包含在“其他收入”之中的。在我国推进预算公开的进程中，其他收支项目因资金额度大、
内容混杂、透明度低而深受各界诟病，新法将“行政事业性收费收入”从旧法的“其他收入”
中分离出来，预算更加细化，提高了透明度。
新旧《预算法》中“其他收入”虽然名称相同，但口径大小有别，新《预算法》的“其
他收入”口径比旧《预算法》小，具体内容更加明确，透明度更高。
