温岭市新河镇参与式预算汇总

来自浙江省温岭市新河镇公共预算改革的阳光试验吴玉明申芍温岭市行政学校副校长温岭市行政学校理论教员来自浙江省温岭市新河镇公共预算改革的阳光试验内容提要：新河的阳光试验为我们提供了一份以体制外嬗变到体制内为过程，以公众参与、民主理财、缩短委托代理链为主要内容，以激活人大机制为目的，以优化政治生态环境为基础，以重构政治生态环境为指归的一份独特的文本。

本文通过对这一独特文本的解读，回答了公共预算改革为什么会发生在温岭新河？如何使政府的目标函数与公众的偏好相符合？通过什么样的路径缩短委托代理链？新河预算改革的实际意义何在？今后的指归是什么？关键词：公共预算嬗变偏好委托代理链优化重构一、问题的提出2006年3月8—9日，在温岭市新河镇召开的第十四届人民代表大会第七次会议上，将民主恳谈引入政府的预算编制，提高了公众对“公共理财”的认知度和参与度，引起了社会各界的广泛关注和强烈反响。

公共预算改革为什么会发生在新河？在公共预算的编制过程中，如何使政府的目标函数与公众的偏好相符合？应该通过何种路径才能缩短委托代理链，使权力的所有者人民能有效实施对权力的实际使用者政府的监督？新河的阳光试验是一种基于公民与政府之间和谐理念而设计出来的制度安排，其实际意义在于试图通过激活人大而对政府实行真正的制衡，这有利于政治生态环境的优化与重构。

本文结合新河的阳光试验对此进行论述。

二、从体制外到体制内的嬗变（一）新河的预算改革是经济社会发展阶段变化的产物。

一方面，随着人们生活水平的不断提高，2005年新河镇农民人均年收入7558元①，公共需求呈现出多层次、多元性的特征，公众对生活环境、生活质量和福利水平的要求随之增加，迫切盼望社会能提供充分、优质、高效的公共产品；另一方面，随着经济的发展，政府的财政收入也相应增多，2005年，新河镇财政总收入9681.2万元，比上年增长31.8%，其中地方财政收入4186.5万元，比上年增长42.7%②，于是支出的范①、引自新河镇长郭海灵2006年3月8日在新河镇第十四届人民代表大会第七次会议上所作的《政府工作报告》②引自新河镇长郭海灵2006年3月8日在新河镇第十四届人民代表大会第七次会议上所作的《政府工作报告》围、项目也在不断扩大。

从“民主恳谈”到“参与式预算”——公民参与的温岭模式陈奕敏民主恳谈是温岭市原创的新型基层民主形式。

自1999年创建以来，民主恳谈致力于探索构建社会公众广泛参与的民主决策、民主管理、民主监督的基层地方治理模式，并取得成效，2004年3月，温岭民主恳谈获得第二届“中国地方政府创新奖”。

其后，试图探索民主恳谈的制度化途径，尝试将民主恳谈引入基层人大体制。

2005年，在新河镇开始探索参与式公共预算改革，引起了学界和媒体的关注。

本文试从民主恳谈的八年发展历程，勾画民主恳谈的运行发展轨迹，揭示民主恳谈对于基层民主化的标本意义和示范价值。

民主恳谈的起源温岭市是县级市，面积920平方公里，辖11个镇5个街道，人口116万。

温岭市依靠市场经济的先发优势和私有经济的强劲驱动，经济和社会事业快速发展。

2006年全市生产总值351.82亿元，财政总收入33.39亿元，城镇居民人均可支配收入20445元, 农村居民人均纯收入8167元。

社会经济综合发展指数在全国2000多个县市中居第32位，县域经济基本竞争力居第11位。

温岭是浙江省经济活跃、发展最快的地方之一。

上世纪七十年代末、八十年代初开始发展乡镇企业，1983年创办了全国第一家农村股份合作制企业，经过二十多年的艰难创业，已经形成了高度市场化和以私有经济为主体的格局。

市场经济无疑是培育和发展民主政治的温床。

在经济市场化和私有经济快速成长的过程中，搏击商海多年的温岭人逐渐走出了传统的小生产意识的樊篱，逐渐地孕育生长出了自主、竞争、平等、公开、民主等等符合市场经济基本规则的现代新观念，并将此渗透和延伸到他们的政治生活领域。

这种示范效应的扩展，使农村群众的民主、权利意识普遍觉醒且日益增强，要求参与村、镇社会公共事务管理的愿望也日渐凸显。

市场经济不仅改造了社会经济生活，也改造了人们的思想价值观念、生活方式和政治生活态度。

私有经济的崛起，也促使社会群体开始分化，产生了私营企业主和个体劳动者等新的社会阶层，导致了利益主体的多元化。

2005年7月25日，温岭市·新河镇为了探索建立公正、公开、公平的财政预算编制与确定机制，启动了参与式预算改革。

本项目主要通过公众参与政府预算编制、人民代表审议修改预算草案和预算执行的监督，使财政资金的分配更加公平合理，并以此为平台进一步推动基层人大改革。

一、背景（动因）（一）、财政预算编制需要有制度约束以前，我镇的财政预算和使用没有强有力的约束，因此，需要有一个能约束政府财政使用的随意性，控制、削减财政赤字的制度。

（二）、探索公众制度化参与财政资金分配本项目旨在通过公众的充分参与，使预算编制和资金分配更符合公共利益，并维护弱势群体和低收入阶层的利益。

;二、目标将民主恳谈制度引入预算审查、监督过程，以民主恳谈激活人大作用，在保障公众的预算知情权、参与权、表达权、监督权的同时，促进人大和人大代表更好地依法履行权力。

二、基本做法（程序）（一）、公众与政府对话协商，参与政府预算编制。

▲在人代会召开之前，镇政府召开预算编制民主恳谈会，组织本镇公民自由、平等参与。

▲将参与者分成经济、社会、城建三个小组，讨论政府编制的预算草案，提出修改意见。

▲召集全体参与者与政府咨询、对话、协商，对预算草案提出意见和建议。

（二）、人代会预算草案审议6个步骤：1.镇政府向大会作预算草案（包括预算细化方案）报告，并报告公众参与者提出的预算修改建议；2.人大代表通过两轮的分组与集中审议，对预算草案提出意见和建议，镇政府答复和解释人大代表的询问；3. 镇政府和人大财经小组参加，讨论人大代表就政府预算草案提的意见和建议，镇政府据此修改预算草案，并向人大提交预算修改方案；4.人大代表分组讨论、审议镇政府提出的预算修改方案，若仍有不同意见，人大代表五人以上联名提出“预算修正议案”；5. “预算修正议案”的大会辩论及投票表决；6. “预算草案”投票表决。

（三）、公众参与预算执行和监督▲在镇人代会闭会期间，镇人大财经小组对镇政府的预算执行情况开展经常性监督；▲在预算执行中期，人大主席团组织部分人大代表和自愿参与的公民对半年来政府预算执行情况进行审查和讨论；▲镇政府若在预算执行过程中提出预算调整案，则需召开人民代表大会进行审议和批准三、实现路径浙江省温岭市下属泽国、新河等五个镇的参与式预算改革建立在“民主恳谈”基础之上，其主要载体为镇民主听证制度，议题范围包括经济社会发展规划重要政策，社会公共事务管理办法的制定和修改，政府重大公共基建项目投资工程，群众普遍关注或反映强烈的重要事项等。

第四次形成性考核作业案例分析答题要求在答题内容的结构上，大体可分为三段：（1）介绍分析本案例所引用的公共政策理论观点。

（2）根据前述理论观点对案例进行具体分析。

（3）归纳、总结出对本案例分析的基本结论，并说明这一结论的推广（引申）意义。

（4）字数1000字以上。

《公共政策概论》第四次作业案例案例一：运用“公众参与公共政策”相关原理分析下面报道。

P34“民主执政”的基层范本——浙江温岭见闻党的十七大闭幕后，不断有外地干部要求到浙江温岭市“取经”。

近年来，这里一直围绕“公民有序的政治参与”，推动旨在“加强党的领导、人民当家作主和依法办事”三者有机统一的基层民主改革试验。

编制预算群众参与在温岭新河镇镇长郭海灵的办公抽屉里，总是放着一份年初人代会批准的财政支出预算表，每当需要花钱时，郭镇长总会拿出预算表看某个项目里还有多少钱。

这是新河镇实施“参与式预算”改革后出现的变化之一。

在此以前，人大批准的预算往往被镇政府束之高阁，“花多少算多少”。

记者在新河镇发现了两份耐人寻味的镇政府财政支出明细表：一张是2004年的，另一张是2006年的。

比较两张表显示，这个镇2006年的基本建设费与行政管理费分别比2004年下降5000多万元和400多万元，而事关民生的农业、文化、医疗卫生支出分别上升80万元、55万元和63万元左右。

镇财政所所长陶瑞娟说：“乡镇基本建设费与行政管理费过高一直是基层财政出现赤字的主要原因，新河镇2004年末财政赤字达到5500多万元，2005年实行群众参与式预算改革后，不仅没有新增赤字，而且旧账也得到消化，前年削减赤字1020万元、去年削减1000多万元。

”为集纳民意，新河镇在人代会审议财政预算前设计了一个预算初审民主恳谈会，群众可自愿参加。

2006年共有110名群众报名参会，新河镇人大将群众代表分成农业、工业、社会事业3个组。

据统计，群众向政府预算报告提出的意见、要求、建议多达59条。

最终，镇人代会根据人大代表和群众代表的意见，行使预算修正权，要求镇政府增加民生支出，并列出了细目，同时压缩基本建设、干部外出等费用。

浙江温岭协商式民主试验11年预算监督引入市府东海边的浙江小城温岭，十一年来坚持一个民主试验：引入民主恳谈方式，让老百姓参与公共事务的管理，特别是政府财政预算的参与和监督。

这是一场领导干部的“自我革命”，民主恳谈和财政预算监督实际削弱了党委和政府主要领导的权力。

这里进行的比体制内代议制更先进一步的协商式民主尽管仍然缺乏原生动力，但是它生动地演绎了基层民众参与民主的能力和热情，说明民主并非是高深莫测的事，也并非只是所谓精英的专利。

在前任温岭市委书记王金生眼里，“民主恳谈会就是…民主学校‟”。

2010年5月28日，上海浦东学院，一群来自越南的学员正在认真听课。

主讲人叶海燕，是浙江一个县级市温岭市的市委书记，她讲的，正是温岭市已实行了11年的民主恳谈。

在浙江温岭，各个乡镇的财政预算不能再是一笔糊涂账，它必须经过民意代表一个项目一个项目审核、监督和人大代表审议才能通过。

这是温岭市民主恳谈发展的第三个阶段。

设计者希冀能以此激活人大的职能来推动民主发展。

从农业论坛到民主恳谈一次无意间的尝试，却打开了一条通道。

在温岭市民主恳谈工作办公室副主任、市委宣传部理论科科长陈奕敏看来，温岭市的民主恳谈完全是一次无心插柳的结果。

11年前的1999年6月，担任理论科副科长的陈奕敏到温岭市试点单位松门镇去指导全省推行的农业农村现代化建设教育。

当时的镇党委书记朱从才是一个有想法的干部，他说不想搞形式主义，要搞实际一点，可以考虑搞一个记者招待会一样的形式。

陈奕敏觉得这个想法非常好，于是他设计了一个群众自愿参加、自由发言方式的农业农村现代化教育论坛。

他没有想到的是，这正是民主恳谈的雏形。

松门镇提前5天在各个村都贴了公告，告诉农民们有这样一个论坛。

但是农民们会来吗？陈奕敏他们心里没底。

出乎意料的是，镇政府的小会议室里挤满了200多名自愿前来的群众。

不但人来得多，群众提的问题也很尖锐。

镇上一个小区的代表问镇党委书记，他们每户交了3000元钱给镇里，是准备搞路面硬化、亮化、绿化工程的，钱到底哪去了。

地方治理中的参与式预算———关于浙江温岭市新河镇改革的案例研究陈家刚１，陈奕敏２（１．中共中央编译局比较政治与经济研究中心，北京１０００３２；２．中共温岭市委宣传部，浙江温岭３１７５００）摘要：参与式预算是一种公民直接参与决策的治理形式，是参与式民主的一种形式。

实施参与式预算，能够促进公共学习和激发公民的权利意识，通过改善政策和资源分配，实现社会公正，以及改革行政机构。

在这种直接的、自愿和普遍参与的民主过程中，人们能够平等讨论和决定公共预算、各项政策以及政府管理。

在充分吸收国外参与式预算实践的基础上，浙江省新河镇基于国家既有的法律框架，以及民主恳谈的制度平台，开始实施预算改革，扩大了公民参与政府决策的广度和深度，深刻地影响着中国基层民主的发展。

在理论分析和实地调查的基础上，运用比较分析的方法，初步探讨了参与式预算在中国地方治理中的兴起与发展，力图为中国地方治理，以及基层民主政治建设提供新的观察视角。

关键词：参与式预算；参与式民主；治理中图分类号：Ｄ６２１．５文献标识码：Ａ文章编号：１６７２－６１６２（２００７）０３－００７６－０８收稿日期：２００７－０５－１１作者简介：陈家刚（１９６９－），男，河南省固始县人，毕业于中国人民大学，博士，现为中共中央编译局比较政治与经济研究中心副研究员，研究方向：政治理论、中国政治、比较政治。

１参与式预算的概念及背景参与式预算是一种创新的政策制定过程，是公民直接参与影响自身利益的决策过程。

公民可以借助各种论坛、会议等平台，确定资源分配、社会政策优先性，以及监督政府的公共支出等行为［１，２］。

实施参与式预算的目标是：（１）促进公共学习和激发公民的权利意识；（２）通过改善政策和资源分配，实现社会公正；（３）改革行政机构。

在这种直接的、自愿和普遍参与的民主过程中，人们能够平等讨论和决定公共预算、各项政策，以及政府管理。

随着低收入、弱势、以及边缘群体等传统上受排斥的社会群体获得参与决策的机会，社会与政治排斥将会被逐渐消除。

参与式预算改革推动地方政府的革新摘要：所谓参与式预算就是指政府将涉及公众切身利益的公共项目建设资金交给公众讨论，并由公众决定，使预算编制更加公开、民主和透明化的过程。

本文试从浙江温峤镇的参与式预算改革过程为例，在对其意义与问题进行分析概括的基础上，提出对地方政府促进参与式预算改革进一步深化的些许建议。

关键词：地方政府；参与式预算；地方人大；公共财政中图分类号：f812.3 文献标识码：a 文章编号：1674-7712 （2013） 08-0000-01一、温峤镇参与式预算改革的现状（一）温峤镇实施参与式预算改革的背景温峤镇位于浙江温岭西部，东临温岭市区，南濒乐清湾，北接温州，镇域面积78.8平方公里，人口约6.24万。

小镇历来有重商兴贸的传统，民营经济较为发达。

近年来，温峤镇以“工贸联动”为突破口，经济和社会事业迅猛发展，已形成工量刃具、鞋服皮塑、机电铸造等支柱产业。

此外温峤镇公民参与意识逐渐增强，民主水平的提高，地方政府独掌财政大权、地方财政处于无节制无监督的现状已不能满足人们日益增长的对政府财政民主、公开、透明的要求。

正是由于社会经济的发达和公民民主意识的增强，2010年温峤镇在借鉴了新河镇和泽国镇预算改革经验的基础上，开始实践参与式预算改革。

（二）温峤镇参与式预算改革的主要特点1.公开并细化预算项目。

2010年3月17日温峤镇向社会各界公开了财政支出预算明细表，温峤镇总预算约为8600万，其中工业预算初步安排为1300万，作为温峤镇的支柱产业，工量刃具产业集群培育政府计划投入50万元用于产学研中心建设和规划编制及产业培育；工业产业升级投入20万；工业最大的投入是青屿工业园和江厦工业园的建设，共计资金1230万。

农业初步安排投入共660万，其中粮食补贴80万，动植物防疫10万，示范园建设320万，森林防护20万，溪堤整治150万，防汛防台及养护30万，河道整治20万，农民饮用水补助30万。

2.行使预算修正权。

“新河模式”成型作者：周红云来源：《新理财·政府理财》2009年第07期2005年7月，浙江省温岭市新河镇人大首次运用民主恳谈的方式讨论、审议政府预算，标志着参与式预算改革的开始。

经过几年的探索，新河的参与式预算模式逐渐成型，已形成了具有自身特点的参与式预算改革，具体做法主要有以下四个步骤：第一，初审民主恳谈。

镇人大主席团在人代会预备会议上提出并确定人大财经小组成员建议名单并在人大预备会议上由全体人大代表表决通过。

在人代会正式会议之前，镇人大主席团领导镇人大财经小组组织预算报告初审民主恳谈会。

预算报告初审民主恳谈后，各专门小组分别负责汇总各方意见并形成各自的预算初审报告。

第二，预算民主恳谈。

镇人大主席团组织人大代表进行民主恳谈审议政府预算报告→镇人大财经小组的各专门小组分别向大会做预算初审报告→镇人大主席团主持人大代表对政府的预算报告发表意见和建议。

镇政府回答人大代表提出的询问→镇人大主席团、镇政府召开联席会议，就政府预算报告提出相关意见和建议，并由政府形成预算修改方案→向大会通报镇政府的预算修改方案,然后人大代表按代表团进行分组审议→在分组审议的基础上,人大代表可提出预算修正议案。

提交的议案必须要有5名以上代表联名，内容必须符合《预算法》等相关法律法规的规定。

议案必须在人大主席团规定的提交议案截止时间前提出。

第三，修改并通过预算报告。

镇人大主席团就人大代表联名提出的预算修正议案，召开会议进行审查→在审查时，就某项议案进行沟通、协商→镇人大主席团综合各方情况，决定某项议案是否提交人代会全体会议表决→人民代表大会全体会议对主席团经审查提交的预算修正议案分别进行表决。

获得出席全体会议代表的二分之一以上赞成为通过→镇政府根据人民代表大会表决通过的预算修正议案，对政府财政预算报告进行修改，形成预算报告(修正稿)，并提交人民代表大会表决→人代会对预算报告(修正稿)进行审议并表决。

第四，预算执行与监督在人民代表大会闭会期间，镇人大财经小组对镇政府的预算执行情况进行监督→镇政府应每季度向镇人大财经小组汇报财政预算执行情况→预算执行过程中发生的预算调整，应提交人大财经小组备案。