国有建设用地土地分类调整补充和土地出让金标准

新增建设用地指标及占补平衡制度对于诸多土地投资项目——包括传统的土地一级开发、片区/城镇综合开发、棚户区/城中村改造甚至一些二级开发项目而言，项目用地范围内现有和将来可供出让的国有建设用地规模往往决定了项目的可行性与未来收益。

因此，对于参与土地投资项目的企业主体而言，决定项目范围内建设用地规模的“建设用地指标”则会作为关键条件频繁出现在各类项目协议文件中。

而就何为建设用地指标，以及如何依法依规取得建设用地指标，在实践操作中往往出现不准确的，甚或是偏离政策规定的理解。

仅从建设用地指标的概念而言，在实务操作中便经常出现“土地指标”、“用地指标”、“占补平衡指标”、“补充耕地指标”等五花八门的称呼被混用的情况，而这些称呼和概念经常与现行不同法律政策中的界定存在脱节而难以避免地造成似是而非的理解与适用。

本文试图从现行法律法规政策规定的视角出发对建设用地指标相关概念、管理制度进行解析，并对建设用地指标（包括与之相关指标）的获取、流转进行探讨，以供各类参与土地投资以及房地产投资的企业参考。

本文作为该系列文章的第一篇，主要探讨新增建设用地指标以及占补平衡制度。

一建设用地指标制度的渊源长期以来，我国面临着各项建设事业发展带来的建设用地需求的增加和人多地少、耕地后备资源不足的矛盾，这也是我国出台相关政策对建设用地指标进行管理的根本出发点。

早期的政策文件中，建设用地指标是以具体建设项目用地定额指标来进行规范的。

原国家计委、国家土地管理局曾于1987年下发《关于编制建设项目用地定额指标的几点意见》规定：“建设项目定额指标是指在平均的生产工艺水平、规划设计水平、经济技术水平和通常的场地条件下，一个建设项目的主体工程和配套工程所需占用的额定土地面积。

”该文件中便使用“建设项目用地定额指标”的概念，并对其界定为特定项目所需占用的额定土地面积。

而从宏观角度来讲，国家层面需要根据土地自然特点、经济条件和国民经济、社会发展用地需求的长期预测，确定土地利用的目标和方向、土地利用结构和布局，对各主要用地部门的用地规模提出控制性指标，划分土地利用区域，确定实施规划的方针政策和措施[1]。

V 国务院关于深化改革严格土地管理的决定国发〔2004〕28号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的国情决定的，也是贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展的必然要求。

去年以来，各地区、各部门认真贯彻党中央、国务院部署，全面清理各类开发区，切实落实暂停审批农用地转用的决定，土地市场治理整顿取得了积极进展，有力地促进了宏观调控政策的落实。

但是，土地市场治理整顿的成效还是初步的、阶段性的，盲目投资、低水平重复建设，圈占土地、乱占滥用耕地等问题尚未根本解决。

因此，必须正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地，深化改革，健全法制，统筹兼顾，标本兼治，进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度。

现决定如下:一、严格执行土地管理法律法规(一)牢固树立遵守土地法律法规的意识。

各地区、各有关部门要深入持久地开展土地法律法规的学习教育活动，深刻认识我国国情和保护耕地的极端重要性，本着对人民、对历史负责的精神，严格依法管理土地，积极推进经济增长方式的转变，实现土地利用方式的转变，走符合中国国情的新型工业化、城市化道路。

进一步提高依法管地用地的意识，要在法律法规允许的范围内合理用地。

对违反法律法规批地、占地的，必须承担法律责任。

(二)严格依照法定权限审批土地。

农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府，各省、自治区、直辖市人民政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权。

严禁规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批。

(三)严格执行占用耕地补偿制度。

各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣。

不能自行补充的，必须按照各省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费。

耕地开垦费要列入专户管理，不得减免和挪作他用。

土地出让金标准土地出让金是指政府向开发商出让土地使用权所收取的一定金额。

土地出让金标准的制定对于土地利用、城市建设和经济发展具有重要意义。

下面将从土地出让金的确定依据、影响因素和标准制定等方面进行详细介绍。

首先，土地出让金的确定依据主要包括土地市场价格、土地规划用途和土地供应情况。

土地市场价格是土地出让金确定的重要依据，通常由土地市场交易价格和土地评估价格综合确定。

土地规划用途也是影响土地出让金的重要因素，不同用途的土地对应的出让金标准也会有所不同。

此外，土地供应情况也会对土地出让金产生影响，供应紧张的地区土地出让金标准相对较高。

其次，影响土地出让金标准的因素主要包括土地成本、开发程度和土地利用效益。

土地成本是确定土地出让金的重要因素之一，包括土地收购成本、整理费用和基础设施建设成本等。

开发程度也会对土地出让金产生影响，土地的开发程度越高，土地出让金标准相对越高。

此外，土地利用效益也是影响土地出让金标准的重要因素，土地利用效益越高，土地出让金标准相对越高。

最后，土地出让金标准的制定需要考虑土地市场供求关系、城市发展规划和土地利用政策等因素。

土地市场供求关系是土地出让金标准制定的重要依据，需要根据土地市场的供求关系确定合理的出让金标准。

城市发展规划也是制定土地出让金标准的重要考量因素，需要根据城市规划的需要确定合理的出让金标准。

此外，土地利用政策也会对土地出让金标准产生影响，需要根据国家和地方相关政策确定合理的出让金标准。

综上所述，土地出让金标准的确定依据主要包括土地市场价格、土地规划用途和土地供应情况；影响因素主要包括土地成本、开发程度和土地利用效益；标准制定需要考虑土地市场供求关系、城市发展规划和土地利用政策等因素。

希望相关部门在制定土地出让金标准时能够充分考虑这些因素，制定合理的土地出让金标准，促进土地资源的合理利用和城市的可持续发展。

国土资源部关于印发《规范国有土地租赁若干意见》的通知文章属性•【制定机关】国土资源部(已撤销)•【公布日期】1999.08.01•【文号】国土资发[1999]222号•【施行日期】1999.08.01•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】土地资源正文国土资源部关于印发《规范国有土地租赁若干意见》的通知（一九九九年八月一日国土资发（１９９９）２２２号）各省、自治区、直辖市及计划单列市土地（国土）管理局（厅），解放军土地管理局，新疆生产建设兵团土地管理局：近年来，一些地方土地管理部门深化土地使用制度改革，完善土地有偿使用方式，开展了国有土地租赁试点，取得了一定的经验。

新颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《条例》）已将国有土地租赁规定为国有土地有偿使用的一种方式。

为贯彻实施《条例》，规范国有土地租赁行为，现将《规范国有土地租赁若干意见》（以下简称《意见》）印发给你们，请结合本地实际认真贯彻执行。

规范国有土地租赁若干意见一、严格依照《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，确定国有土地租赁的适用范围。

国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府土地行政主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。

国有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，是出让方式的补充。

当前应以完善国有土地出让为主，稳妥地推行国有土地租赁。

对原有建设用地，法律规定可以划拨使用的仍维持划拨，不实行有偿使用，也不实行租赁。

对因发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的，可以实行租赁。

对于新增建设用地，重点仍应是推行和完善国有土地出让，租赁只作为出让方式的补充。

对于经营性房地产开发用地，无论是利用原有建设用地，还是利用新增建设用地，都必须实行出让，不实行租赁。

二、国有土地租赁，可以采用招标、拍卖或者双方协议的方式，有条件的，必须采取招标、拍卖方式。

芜湖市人民政府办公室关于芜湖市市区促进低效工业用地再开发利用工作的实施意见文章属性•【制定机关】芜湖市人民政府办公室•【公布日期】2018.12.26•【字号】芜政办秘〔2018〕300号•【施行日期】2018.12.26•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】工业和信息化管理其他规定正文芜湖市人民政府办公室关于芜湖市市区促进低效工业用地再开发利用工作的实施意见各县、区人民政府，省江北产业集中区、经济技术开发区、长江大桥开发区、高新技术产业开发区管委会，市各有关单位：为深入推进低效工业用地再开发工作，提升我市建设用地综合利用水平，根据《国土资源部关于印发〈关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）〉的通知》（国土资发〔2016〕147号）和《安徽省国土资源厅关于印发促进低效建设用地再开发利用工作的意见（试行）的通知》（皖国土资〔2016〕151号）精神，结合我市实际，制定本实施意见。

一、指导思想以党的十九大精神为指导，牢固树立五大发展理念，坚持最严格的节约集约用地制度，创新完善土地利用管理机制，促进低效用地再开发利用，提升建设用地综合利用水平，为建设水清岸绿产业优美丽长江（芜湖）经济带，促进高质量发展，提供土地要素保障。

二、工作目标建设用地有效供给得到增强，用地结构明显优化，土地节约集约利用水平明显提高，有效推动产业转型升级、拉动投资和消费增长；基础设施和公共服务设施更加完善，人居环境明显改善，城镇化质量明显提高。

三、再开发利用范围本意见所指低效工业用地，是指经第二次全国土地调查已确定为工业用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的存量工业用地，权属清晰、不存在争议。

主要包括下列情形：（一）国家产业政策规定的禁止类、淘汰类工业用地；（二）不符合安全生产和环保要求的工业用地；（三）落后于国家产业政策、“退二进三”、产出水平（亩均税收）明显低于当地同行业平均水平的工业用地；（四）宗地内连片空闲土地超过20亩以上的工业用地；（五）不符合水清岸绿产业优美丽长江（芜湖）经济带相关规定的工业用地；（六）其他根据规定认定的低效工业用地。

锦州市人民政府办公厅关于印发锦州市城区土地级别基准地价及出让金租金标准的通知文章属性•【制定机关】锦州市人民政府办公厅•【公布日期】2016.04.19•【字号】锦政办发[2016]68号•【施行日期】2016.04.19•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】土地资源正文锦州市人民政府办公厅关于印发锦州市城区土地级别基准地价及出让金租金标准的通知锦政办发〔2016〕68号古塔区、凌河区、太和区人民政府，松山新区管委会：为加强地价管理，准确反映城市地价分布规律和地价水平，依据《城镇土地分等定级规程》、《城镇土地估价规程》及省国土资源厅《关于开展全省城镇基准地价更新工作的通知》（辽国土资发〔2013〕302号）精神，我市结合实际情况，对城区基准地价级别范围与基准时点进行了更新。

根据《辽宁省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》等相关法律法规，经市政府同意，现将我市新一轮土地级别更新和基准地价调整结果予以公布，并就有关事项通知如下。

一、凡是市、区政府通过招标、拍卖、挂牌等方式公开出让国有建设用地使用权的，其土地出让地价必须依据新公布的锦州市城区基准地价标准，综合宗地区位和规划条件等因素进行评估，而后按规定程序确定，不能单独套用基准地价和出让金标准。

二、对于协议出让收取土地出让金及因土地出让使用权转让、改变用途等补缴土地出让金的，以新的土地出让金标准（附后）为基数，考虑容积率、用途等项因素进行地价评估，根据评估及集体决策结果，按照同比例增减的原则确定出让金收取标准。

三、在已有的建筑物所占用的土地办理出让时（历史原因形成的不能界定宗地用地范围的补办土地出让手续），对同一建筑物中存在混合用途商业用地面积的核定，1层按容积率1.5核定用地面积；2层按容积率2.5核定用地面积；3层以上按剩余土地面积剩余建筑面积同比分摊的原则核定用地面积。

四、土地级别和基准地价是指定土地有偿使用政策和地价评估及管理的重要依据，根据国家有关规定，由市国土资源局对地价实施动态监测，定期更新基准地价标准和出让金、年租金标准。

天全县城区土地定级与基准地价测算课题研究成果情况汇报一、课题概况（一）课题立项背景《天全县城区土地定级与基准地价测算课题》是根据省国土资源厅的要求结合天全县土地管理的实际需要而提出的。

国土资源部2000年14号文明确指出：为规范土地市场体系，加强地价管理，充分发挥地价在调控土地市场中的作用，全国各城市应在今后几年逐步开展城区土地定级与基准地价测算工作。

四川省国土资源厅对这项工作作出具体安排。

另一方面，由于经过近几年的经济发展和城市建设，天全县1995年所作的城区基准地价评估成果已经不能真实客观地反映城市土地市场现状的土地级别和基准地价体系，该现状给土地管理工作带来了诸多不便。

基于以上两点原因，经报天全县人民政府批准同意，由天全县国土局具体组织完成天全县城区土地定级与基准地价测算工作。

（二）课题研究内容、工作目标根据《城镇土地定级规程》和《城镇土地估价规程》的要求结合省国土资源厅关于本次工作的意见和天全县人民政府的具体要求，本次工作的工作内容主要包括以下几个方面：1. 天全县城区土地的分类定级工作；2. 天全县城区各类、各级土地的基准地价测算工作；3. 天全县城区土地基准地价修正系数表的编制；4. 天全县城区土地定级与基准地价测算工作技术报告的编写；通过以上4个方面的研究，建立反映天全县城区土地现实性的土地分类级别、与当前地价水平吻合的基准地价体系、便于宗地评估使用的基准地价修正表，提出关于本项成果应用的具体建议。

利用这些成果充实地价管理的内容，更好地管理、调控土地市场。

（三）课题的组织、时间安排天全县国土局在接到任务后，多次、反复开会研究本次工作的组织方式、技术路线、技术方法等细节，逐步完成资料的收集、整理、测算等工作。

项目于2005年6月3日全面开始工作，于2005年8月31日完成了本次课题的工作初步成果。

共分三个工作阶段：1. 2005年6月3日----2005年6月8日：外业工作阶段，主要以资料的收集、整理、初始输入等为主；2. 2005年6月10日-----2005年7月20日：土地定级研究阶段，包括定级因素的分析、测算，定级单元的划分，土地级别的初步确定等工作；3. 2005年8月1日----2005年8月31日：基准地价测算阶段。

关于进一步规范土地利用管理的若干意见关于进一步规范土地利用管理的若干意见为进一步规范我市土地利用管理，有效推进土地节约集约利用，经研究，提出如下工作意见。

一、关于土地利用管理（一）明确国有建设用地使用方式新增国有建设用地，除符合《划拨用地目录》的项目以划拨方式供地外，其余国有建设用地全部采用招标拍卖挂牌出让的方式供地。

存量国有建设用地，除《划拨用地目录》内的用地项目，一律实行有偿使用，不得继续保留划拨土地使用权。

有偿使用的方式有出让和租赁二种方式。

对《划拨用地目录》之外的以划拨方式存在的存量建设用地，在办理转让、抵押时，国土部门事先征求规划部门意见，符合城乡统筹规划的，以补办出让或者租赁的方式进行有偿使用。

不符合城市总体规划的，以租赁方式有偿使用，租赁期限不得超过5年。

租赁到期时可以续租，年期仍不超过5年。

（二）推进国有土地使用权竣工验收制度发放新增国有建设用地过渡土地使用证。

在签订《出让合同》或出具《划拨决定通知书》时，约定发放过渡土地证，颁发有效期至出让合同规定的竣工日期的土地证，待整个项目按要求竣工后重新核发土地证。

过渡证到期时必须换发国有土地使用证。

申请换发证时，地籍科、利用科、土地交易中心、土地登记中心按供地时的约定条款进行联合验收。

合格则换发证，不合格则不予换发，限期整改。

验收不合格的土地使用权不得抵押、转让、出租等。

经营性房地产开发项目用地实行复核验收制度。

经营性房地产开发建设项目竣工后，国土资源部门根据建设、规划、房产等单项验收意见，对开发建设单位履行土地出让合同约定的情况进行复核和验收。

未通过用地条件复核验收的经营性房地产开发项目，不得办理土地使用权分割登记手续，不得发放分割土地使用证书。

（三）冻结闲置土地抵押、转让和出租权利为严格控制存量建设用地闲置，对中介机构提供备案的报告全面实行合理性审查，具体内容为出让合同的履行情况、土地权属情况、房屋所有权情况、地价评估的技术路线、估价方法、估价结果。

中华人民共和国土地管理法实施条例（2021年修订）文章属性•【制定机关】国务院•【公布日期】2021.07.02•【文号】中华人民共和国国务院令第743号•【施行日期】2021.09.01•【效力等级】行政法规•【时效性】现行有效•【主题分类】土地资源正文中华人民共和国国务院令第743号《中华人民共和国土地管理法实施条例》已经2021年4月21日国务院第132次常务会议修订通过，现予公布，自2021年9月1日起施行。

总理李克强2021年7月2日中华人民共和国土地管理法实施条例（1998年12月27日中华人民共和国国务院令第256号发布根据2011年1月8日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》第一次修订根据2014年7月29日《国务院关于修改部分行政法规的决定》第二次修订2021年7月2日中华人民共和国国务院令第743号第三次修订）第一章总则第一条根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），制定本条例。

第二章国土空间规划第二条国家建立国土空间规划体系。

土地开发、保护、建设活动应当坚持规划先行。

经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。

已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。

在编制国土空间规划前，经依法批准的土地利用总体规划和城乡规划继续执行。

第三条国土空间规划应当细化落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。

国土空间规划应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容，明确耕地保有量、建设用地规模、禁止开垦的范围等要求，统筹基础设施和公共设施用地布局，综合利用地上地下空间，合理确定并严格控制新增建设用地规模，提高土地节约集约利用水平，保障土地的可持续利用。

第四条土地调查应当包括下列内容：（一）土地权属以及变化情况；（二）土地利用现状以及变化情况；（三）土地条件。

规范计收标准健全计收体系我市调整土地出让金计收政策日前，市国土房管局制定的《关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》已经市政府同意，将于2010年7月1日起执行，届时我市将实行新的土地出让金计收标准，2005年出台的《批转市国土房管局<关于进一步规范我市国有土地有偿使用的意见（试行）>的通知》（穗府〔2005〕36号，以下简称36号文）将同时废止。

广州市国土房管局新闻发言人就我市土地出让金计收政策做了介绍。

市国土房管局新闻发言人介绍，广州市是全国最早全面推行土地有偿使用制度的城市之一。

1992年8月，市政府出台《关于我市土地管理体制调整后申请使用土地若干问题的通知》(穗府〔1992〕94号)，开始全面实行土地有偿、有期使用制度。

1993年，广州市出台《广州市人民政府批转市国土局、房地产管理局<关于广州市国有土地使用权出让金标准的请示>的通知》(穗府〔1993〕58号)，初步规范了我市国有土地出让金计收工作。

2005年，广州市对土地出让金计收标准进一步进行了规范，出台了36号文。

36号文对进一步规范我市国有土地有偿使用，保证国有土地使用权出让收益，促进土地节约集约利用，推进土地资源市场化配置发挥了重要作用。

但是，随着经营性用地、工业用地全面取消协议出让，实行招拍挂公开出让，需要调整以规范协议出让土地出让金计收为主的36号文；最近出台的省市“三旧”改造政策也要求对土地出让金支持政策进行明确；我市土地出让金计收政策还应体现建设国家中心城市、发展现代服务业、参与宏观调控等政策导向；此外，番禺、花都撤市设区以来的土地出让金计收政策相对独立，未全面纳入我市统一的计收政策体系管理。

综上各种情况，市国土房管局从规范管理、制度创新、填补空白等角度着手，适时对36号文进行了调整。

市国土房管局新闻发言人指出，新政策的亮点主要包括以下几个方面：（一）体现了我市加强国有建设用地供应规范化管理的政策动向。