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对城市规划公共政策属性的理解？`我对城乡规划公共政策属性的理解聂晶（大庆市规划建筑设计研究院，黑龙江大庆163311）摘要：《中华人民共和国城乡规划法》的出台至少证明了我国的城市规划正走向成熟，已摆脱了“从无到有”的基本追求，逐步进入了强调实施、加强监督的制度化建设新时期. 关键词：《中华人民共和国城乡规划法》；城乡规划；公共政策2008 年元月1 日起，《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）———这部由我国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于去年底通过的关系国计民生的重要法律正式实施。
对《城乡规划法》的出台，虽说业界褒贬不一，更有不少批评家在其尚未正式实施之前就罗列数条亟待改进之处，但《城乡规划法》的出台至少证明了我国的城市规划正走向成熟，已摆脱了“从无到有”的基本追求，逐步进入了强调实施、加强监督的制度化建设新时期. 作为一部指导我国城市规划建设工作的法典，《城乡规划法》将在很长一段时间内规范着城市规划行业发展，必将深入影响我国城市规划和城市建设领域的方方面面。
因此，研究《城乡规划法》的精神、内容，以及具体实施，都显得尤为重要。
《城乡规划法》并不是《城市规划法》的简单修订，而是有着天差地别的立法背景和立法需求，这必然导致《城乡规划法》在结构和内容上与《城市规划法》有显而易见的差别。
差别在于：1 实现了城乡覆盖我国长期以来在规划上实施的是“城乡二元分治” 。
在《城乡规划法》出台以前，实行十多年的城乡规划法律制度可以用一法一条例来概括，即城市规划的依据是《城市规划法》，而乡镇规划的依据是《村庄和集镇规划建设管理条例》。
其中，《城市规划法》由全国人大常委通过，在法律性质上是一部国家法律；而乡镇条例由国务院通过，属于行政法规，《城市规划法》的法律效率和地位上明显高于《村庄和集镇规划建设管理条例》. 《城乡规划法》的体系内以城市规划为主，涵盖了乡镇规划的内容。
虽然城市规划和乡镇规划的编制、批准、修订和监督程序仍存在差别，二元化的痕迹仍很明显，但不得不承认城乡规划法的进步，以及立法者试图结束二元分治的愿望和决心. 2 强化了依法修订随着社会经济的发展，规划的适时修订是现实发展的客观需求，也是“过程规划”理念的重要体现。
城市规划的公共政策属性*A t t r i but e O f Publ i c Pol i ci es i n U r ban Pl a nni ng 魏立华1刘玉亭2W ei Li hua Li u Y ut i ng■■#m mⅫs日≠*#自*#d*∞；i目自．口自10帅{u$#m mⅫ∞*#&％■“}*“*＆，##∞∞a*∞“2#$#■mⅫm 目口*#9mⅫ‰#等^i∞女*■≈f《§。
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城市公共政策与城市规划政策概论城市规划政策是城市公共政策的重要组成部分，城市规划的开展始终是在城市政策的支持下才能进行，但我国的城市规划由于历史与政治架构的原因却对此很少关注，由此而导致了许多问题的产生，而这些问题的解决则有赖于对政策的重视和相关研究的开展，并从这些方面再来反观城市规划本身的内容、程序和改革，这是保证城市规划实施实效性的重要方面。
从广义上讲，政策是一个覆盖面广泛的概念，它包括了管理部门所提出的法令、措施、条例、计划、方案、规划或项目。
所以，公共政策包括了法律法规，只是法律法规是更加规范和稳定的政策。
从狭义上讲，公共政策是与法律法规相对应的，以政府的规章为主要形式，比法律法规更具有可变性，不如法律法规规范、严格和精确。
因此，城市规划应该是城市政府部门的公共政策之一部分。
在本文中所涉及的政策的含义主要以狭义的理解为主，在涉及到法律法规的内容将予以特别地指出。
有关公共政策的研究有大量的中外文献可以参阅(如，张国庆，1997；Ham and Hill，1993；Hill，1993等)，本文的目的并不在于对普遍的公共政策进行论述，主要是围绕着城市规划本身的内容和要求，针对于城市规划实施过程中所涉及的相关方面，对由城市规划所引发的或直接相关的公共政策进行探讨。
它的目的在于理解城市规划如何从过去依据图纸来规范城市建设活动，逐步转变为依据政策来引导和控制城市发展的过程所需要具备的特征与相应的条件。
在以图纸作为依据来规范建设活动中，存在着一些问题，如，比较注重对建设活动的控制而较少引导；以土地使用的分类和功能来对建设项目进行规定；图纸的终极状态意味更加浓重，而偏少对如何实施的内容的关注；往往只为少数专业人士所理解而无法为公众所认识而起到引导作用等等。
当然，笔者这样说并不是要否定规划图纸或图则的规范性和法定性，而是说，在规划实施的过程中，政策理应承担的更多职能，而从另一方面说，作为法定规划的图纸同样是规划政策的一个重要组成部分(因此，对规划图纸的解读应当也是围绕着政策的含义来进行)。
浅析城市规划的公共性及制度矫正摘要：城市规划有自身的规划原则和空间格局规范，只有从公共生活角度出发，打造服务城市公共城市空间的规划格局，才能发挥应有的城市公共服务作用，来缓解城市中存在的公共利益。
现阶段，许多城市规划与城市自身发展不相一致，在某种程度上导致公共利益受到损害，只有从城市规划决策做起才会帮助解决城市规划中的瓶颈问题。
笔者首先从城市规划的公共性的本质内涵入手，分析了当前城市规划中遇到的瓶颈问题，最后提出对城市规划的公共治理建议。
关键词：城市规划；公共性；制度治理；公共利益当前，城市规划关乎城市的整体结构的设计和城市公共功能的发挥，包括城市商圈规划、生活社区规划、公共领域功能展现等，但是城市原本的自然功能也随着城市发展发生了转变，逐渐从自然形态面向公共形态改变。
城市规划在城市中的功能也开始从内部扩展到外部，从城市空间格局功能增加到城市环保、物质空间规划、规划城乡发展、凸显城市文化等方面。
基于此，笔者认为要从以下方面展开城市规划的公共性及公共治理的探讨。
1 城市规划公共性本质内涵1.1 创建和谐友爱的城市公共空间城市规划首先就是对城市空间布局的一种设计和调整，要对城市现代化建设中道路网、建筑群及其他城市领域做出的安排和整合，城市规划的本质概念是超出城市片面范围的。
城市规划范畴是除了建设设施、公共资源之外，立足城市整体需求，立足城市居民需求，创建最适合城市居民生活的城市公共空间。
随着城市物理空间的逐渐扩展，城市规划涵盖的内容愈发复杂，越来越多的城市公民参与规划当中，增加城市建设的和谐感。
1.2 提供尽可能全的公共资源服务城市空间从不同形态可以分为自然空间、社会空间、精神空间，多种形态的空间构成城市空间。
城市规划保证了城市在公共领域中的作用性，为广大城市居民提供了经济、文化、教育、交通、环保等集体性消费，并且按照公共服务原则，不断充实城市公共资源，满足城市居民作为城市主体向城市提出的种形式的公共资源服务。
城市规划导论之城市规划的基本属性班级：城市规划1101班姓名：宋昕时间：2012年6月26日学号：20113581城市规划让城市更美好摘要：城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展，土地利用，空间布局以及各项建设安排的综合部署和全面安排。
本文就是对城市规划这一工作特点的浅表论述，简要说明其属性和从事规划专业的意义。
关键词：城市；城市规划，属性；作用城市是一定数量的非农人口和非农产业的聚集地，是一种有别于乡村的居住和社会组织形式。
我国城乡居民点系列为：村—乡镇—建制镇—市。
村和乡镇是乡村型居民点，统称为乡村；建制镇和城市事成实行居民点；统称为城镇或城市。
城市是人类生活居住的最佳聚落形式，和从事各种政治,经济，文化活动的基础平台。
城市的出现，是人类走向成熟和文明的标志，也是人类群居生活的高级形式。
城市的起源从根本上来说，有因“城”而“市”和因“市”而“城”两种类型，因“城”而“市”就是城市的形成先有城后有市，市是在城的基础上发展起来的，；而因“市”而“城”则是由于市的发展而形成的城市，即是先有市场后有城市的形成，这类城市比较多见，是人类经济发展到一定阶段的产物，本质上是人类的交易中心和聚集中心。
城市的形成，无论多么复杂，都不外乎这两种形式。
城市是人类文明的主要组成部分，城市也是伴随人类文明与进步发展起来的。
农耕时代，人类开始定居；伴随工商业的发展，城市崛起和城市文明开始传播。
其实在农耕时代，城市就出现了，但作用是军事防御和举行祭祀仪式，并不具有生产功能，只是个消费中心。
那时城市的规模很小，因为周围的农村提供的余粮不多。
每个城市和它控制的农村，构成一个小单位，相对封闭，自给自足。
学者们普遍认为，真正意义上的城市是工商业发展的产物,是重要的商业和贸易中心,这不仅是富足的标志，而且是文明的象征“城市让生活更美好”美好的生活需要一个美好的城市，而一个美好城世的诞生就需要规划是勤劳的双手，智慧的头脑和丰富的想象力。
1 古代城市空间里的“公共性”城市治理的职能与基于君权自上而下建立的空间等级秩序，对于中国古代城市的空间组织是具有支配性的双重戒律，而“公共性”显然是需要被限制的。
这可以在被认为是中国城市公共空间组织原型之一的里坊制度得到充分体现的原因。
沿街的城市公共空间被清除，城市生活的多样性被清除，公共活动被限制在特定的地方（以唐代的长安城为例，是“东市”和“西市”）（图1）。
然而，“公共性”作为人类社会的一种必然属性，是任何制度及其意识形态控制下的物质规划所不能改变的。
即使是在里坊制度的制约下，城市公共空间仍然在顽强地成长着。
以唐长安城为例，一方面官方规划的单一功能的公共空间东市和西市很快就达到了其容量的极限而导致城内其他居住坊内出现了新的市场空间；另一方面，市民开始为商业活动以外的那些多样的市民活动寻找场所。
比如很多寺庙和道观，这些地方不仅是宗教文艺复兴晚期以后，随着君权和神权的进一步成长，在那些为君王或者教廷所委托设计的宏伟城市公共空间里，往往刻意强调服务于某种功能或目的（如对权力的展示），而忽视空间与市民日常生活的联系，“公共性”有所减弱。
比如说，在19世纪末期欧洲几个首都城市的改扩建，如罗马城改造、奥斯曼的巴黎规划或是瓦格纳的维也纳指环路的改建，都强调华丽壮观的城市轴线、标志性建筑和广场，却忽视市民的实际使用。
如罗马的波波洛广场及其发散的3条城市主轴、梵蒂冈的圣彼得广场、巴黎的凯旋门广场和维也纳的市政厅广场，尽管它们都被设计得富丽堂皇，却都有可达性不足、功能混合不足、使用功能单一等问题，至今仍难以解决（图5）。
上述的分析可以得出3个结论：①成功的公共空间的共同的特点就是“公共性”都得到充分的体现：功能混合、活动多样，可达性强并与市民的生活充分混合；②中国和欧洲古代城市在公共空间上的巨大差异是和这两个地区历史上不同社会状况及其导致的“公共性”程度差异紧密相关的；③分析同样证明“公共性”是人类的自然需求。
1、城市规划的公共政策属性的必要性1.1在市场经济条件下，资源的配置要发挥市场机制的基础性作用，但是政府的调控又是绝对不能没有的。
在为解决多数人居住的问题上，若没有政府强有力调控，市场是失灵和缺位的。
因此，在解决公共服务和为大多数人的住房问题上，仅仅靠市场的调节作用，是完全不够的。
而政府，作为公共利益的代表，必须通过有关公共政策和法律，通过对市场强有力的调控，来安排和保障大多数人对住房的迫切需要，来安排城市公共设施和社会设施的建设，以保证城市的可持续发展。
1.2从维护公共利益的需要来看，从实现发展的公正、公平的需要来看，城市规划又应当成为国家重要的公共政策。
在市场经济条件下，城乡发展面临的问题日益复杂，社会利益关系呈现出多元化和复杂化的特征。
在土地利用和空间发展领域，如果我们放任市场决定土地利用和空间发展，那么必然带来一系列不公平的问题。
城市规划不再是单纯的空间形态问题，而是“政府调控空间资源、指导城乡发展与建设，维护社会公平，保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”。
因此，城市规划是国家对城市发展重要的调控手段，在维护公共利益与实现社会公平、公正中承担着极其重要的责任。
2 、城市规划的公共政策属性的进一步分析城市规划是一种公共政策，它不仅具有一般公共政策的基本性质，还具有很多的特殊性。
2.1综合性一般公共政策，比如货币政策、税收政策等并不牵涉过多方面，其政策目标相对来说也都较为单一。
而城市规划的政策目标则涵盖不同的时间轴、不同的作用领域等多个层面，是众多目标复合于一体的综合性公共政策。
具体来说，当代的城市规划在时间上要兼顾长期与短期，不仅要对未来作出战略安排，还要对近期的发展进行必要布局；在价值取向上要兼顾效率与公平，不仅要提升城市竞争力、谋取更多的发展效益，还要保障市民的公众利益；在作用范围上要兼顾整体与局部，不仅要对整体进行统筹谋划，还要对局部进行合理协调与引导；在文化意义上要兼顾增长与保护，不仅要维持城市新的增长，还要对优秀的历史加以妥善保护。
浅谈城市规划公共政策性郑静怡【摘要】城市规划作为一项公共政策,在调节城市空间资源、引导城乡发展和建设、维护社会公平等方面发挥着重要作用.本文对城市规划公共政策性存在的问题进行了初步探讨,并总结了相应的对策.【期刊名称】《西部皮革》【年(卷),期】2018(040)024【总页数】1页(P88)【关键词】城市规划;公共政策;公众参与【作者】郑静怡【作者单位】三峡大学法学与公共管理学院, 湖北宜昌443000【正文语种】中文【中图分类】TU9811 公共政策的概念公共政策是指在特定时期内国家机关、政党及其他政治团体，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则，它是一些列谋略、法令、措施、办法、方针、条例的总称。
2 城市规划与公共政策的关系2.1 城市规划的概念。
《<中华人民共和国城乡规划法>解说》从城市规划的社会作用角度对城市规划作出的定义为“各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局，保护生态和自然环境，合理利用自然资源，维护社会公正与公平的重要依据，具有重要公共政策的属性”。
2.2 城市规划与公共政策的联系。
笔者认为其实城市规划本身就是一种公共政策。
具体来说，城市规划是政府在城市发展和建设领域的公共政策，主要作用是调控城市空间资源、指导城乡建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益。
2.3 城市规划公共政策属性的应用。
城市规划作为一种公共政策，在其编制、实施和管理过程中都体现了公共政策性。
例如，将规划编制的过程剖开来看，规划编制通常要经历前期研究、编制报告、审查报告、公开公示、完善报告及最终批复这几个主要阶段。
其中前期研究又包含了收集资料、现场踏勘、访谈调查和问题评估四个阶段。
城市规划是一门大综合，涉及到的资料涵盖甚广，进行资料收集时，我们不仅仅是执着于政府、专业方面的资料，还特别关注了公众方面，力求从不同领域，更加全面、准确的了解调查的内容。
1，水头损失水流在运动过程中单位质量液体的机械能的损失称为水头损失，产生水头损失的原因有内因和外因两种，外界对水流的阻力是产生水头损失的主要外因，液体的粘滞性是产生水头损失的主要内因，也是根本原因。
2，三规合一将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划中涉及到的相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其他内容按相关专业要求各自补充完成，即为“三规合一”。
3，全球城市全球城市（Global city），又称世界级城市，指在社会、经济、文化或政治层面直接影响全球事务的城市。
全球城市一词由沙森（Saskia Sassen）于1991年的作品中首创，与巨型城市（又称超级城市，megacity）相对。
在西方眼里，英国伦敦、美国纽约、法国巴黎和日本东京传统上被认为是"四大世界级城市"。
同时，它们也被视为全球资本主义的象征。
当然，近些年亚洲部分城市高速发展，某些观点也把诸如香港、新加坡等列为全球城市，同时也招致了一些争议。
4，城市总体规划公共政策的属性公共政策属性给城市规划带来改革要求1.1公共政策美国学者托马斯·戴易认为“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策”,其实质是政府对全社会利益所作的权威性的分配,包括两层含义:一方面,公共政策解决的是超出个人和集团范畴的具有广泛性和普遍性的社会公共问题,具有公城市规划是政府掌握的重要公共政策之一,它既能将经济社会发展的意图综合反映到空间环境上,促进城市功能和空间秩序的优化,又能在利益差异中寻求平衡,建立维护公众利益和社会公平的价值秩序。
以公共政策的视角分析城市规划的本质和特征,有助于进一步思考规划编制存在的问题和探索改革的方向,为按照公共政策的范式研究规划编制的体制和办法提供一种参考。
概念公共政策的定义是随着时代的变化而不断完善的，一般认为，公共政策所注重的是运用人类社会一切可能的知识创造更好的政策，因此，公共政策实际上是由一系列的选择所构成的，而这些选择是遵循着一定的程序、依据一定的价值标准做出的。
试论城市规划公共政策属性的启示【摘要】城市规划具有公共政策的基本属性，主要表现为空间性、过程性的等五个方面。
我国之前的计划经济体制极大地限制了城市规划的发展，改革开放以来城市规划的公共政策属性得以渐渐体现。
对于城市规划公共政策属性的正确理解，有助于发现我国目前城市规划中出现的问题，从而实现我国城市规划进一步更好的发展。
【关键词】城市规划公共政策属性展望城市规划作为一项公共政策或者说其具有公共政策的属性早已被学界所承认。
城市规划能够能够将经济社会发展的意图在空间环境的建设方面高效地反映出来，因而是一项行之有效的重要的公共政策。
所谓公共政策，传统的观点认为“凡是政府决定做的或不做的事情就是公共政策”，然而，这个观点是片面的，公共政策应该包含两个层面上的含义：（1）公共性。
公共政策所能解决的问题，一定是超出个人和集团范围的公共性问题；（2）政治性。
公共政策必须是必须体现政府的意愿，即政府作为“一个国家或社会的代理机构”行使公共权力来协调利益关系，承担实现公共利益的公共责任。
一、城市规划的公共政策属性由于城市规划是针对社会的现状与期望之间的差距所引起的解决这一问题的方法，因此，城市规划具有着公共政策的属性。
城市规划中政府是主导，是投资的主体，是投资和建设活动的主要承担者，在计划经济时代，这一点尤为突出。
改革开放以来，市场机制逐渐发挥了作用，此时城市规划已经不再是简简单单的空间形态问题，而是一项具有综合性的，全局性的战略工作，设计多个领域，包括政治、经济、文化等各个方面。
但城市规划的公共政策属性没有改变，反而是更加突出。
城市规划的公共政策属性主要表现在如下几点：（1）空间性。
城市规划作用的直接对象是空间，因此空间是城市规划中各种政治意图的主要承担载体。
城市规划既可以看作是物质环境规划，也可以认为是空间规划。
如何在空间资源的配置中，实现各个利益集团之间的平衡，反应社会各个方面的需要，是城市规划一直要解决的问题。
小议城市规划的公共政策特征摘要：城市规划是典型的城市公共政策，具有公共政策的一般特征，同时城市规划具有作为公共政策的独特属性，如不可逆转、技术性、艺术性、独特的政策形式等。
关键词：城市规划公共政策属性前言在当前我国社会正处于转型期、社会多种利益格局初步形成、社会趋向于高度异质化的背景下，城市迅猛发展，城市日趋复杂化，传统的单一城市规划技术思维已无法应对复杂的城市利益关系。
因此，进一步深刻认识城市规划的公共政策特征，从公共政策的角度理解城市规划，是使城市规划从传统技术导向走向价值导向，最终实现社会、经济和环境协调发展，维护社会公正的重要选择。
一、公共政策的概念与特征一般认为，公共政策是政府等公共权力机关为应对公共领域中的相关问题而制定的政策。
公共政策是政府等公共权力机关制定的，为解决公共问题、保护公共利益，对社会价值所进行的权威性分配，是一个保障社会公平与公正的行动方案、计划和规划等。
尽管当前仍没有一个放之四海而皆准的定义，但这些对公共政策的理解仍然反映了公共政策的一些共同的本质特征，这些特征主要体现在五个方面：(1)公共性。
公共性是公共政策的价值基础，是公共政策的灵魂。
公共政策的公共性基于对其主体公共性的假设，公共政策的主体是公共权力机关(如政府)，现代政府的公共性决定了公共政策的价值基础是公共性。
公共问题、公共目标和公共利益构成了公共政策的三要素，保护公共利益则是公共政策的核心价值取向。
(2)政治性。
公共政策是政治理性的选择，制定公共政策的全过程表现为一个政治过程，具有高度的政治性。
公共政策由政府制定，公共政策产生于政治系统，并涉及多个利益相关者，涉及各种权力的博弈和利益的博弈。
公共政策的结果是多种利益、权力调和的结果，具有高度的政治性。
(3)权威性与强制性。
公共政策是以国家强制力为后盾保障其制定和实施的，是公共权力机关的基本活动方式或活动过程，是公共权力机关权力意志的表现，反映了公共权力机关想干什么、不想干什么、为何干和如何干的意志。
论城乡规划的公共政策属性【摘要】本文阐述城乡规划、公共政策的定义和规划政策的属性，城乡规划作为一种干预手段正在发挥一定的作用，如何在规划层面更好的协调和解决社会各领域的问题、维护公共利益已经是城乡规划的新议题。
公益性是规划政策的根本属性，体现公共利益、解决公共问题，公众参与成为规划政策改进及发展的方向，城乡规划正在由重视物质、技术的空间规划转化到关注公共问题与公共利益的公共政策。
【关键词】公共政策；城乡规划；公共利益；公众参与；公共问题前言城乡规划作为一种干预手段正在发挥一定的作用，如何在规划层面更好的协调和解决社会各领域的问题、维护公共利益已经是城乡规划的新议题，这也进一步体现了城乡规划的公共政策属性，或城乡规划是一种具有可操作性的公共政策。
第一章公共政策的定义及属性公共政策是以政府为主的公共机构，为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向，通过广泛参与的和连续的抉择以及具体实施产生效果的途径，利用公共资源达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公共利益目的的公共管理活动过程。
第二章城乡规划的定义及公共政策属性2.1城乡规划的定义城乡规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一。
城乡规划作为一种公共政策已经上升到法定的地位。
2.2城乡规划的公共政策属性公共政策具有政治性和公共性、合法性和权威性、动态性和静态性、目的性和价值性等鲜明特征。
城乡规划作为典型的公共政策，除具备公共政策的共性外，也有自身独特的属性（蔡克光）：2.2.1空间性空间一直都是城乡规划作用的最直接对象，城乡规划的各种政策意图都是通过空间这一载体来实现的。
城乡规划就是将不同利益主体对经济、社会、环境等各方面的不同要求进行空间化的政策集。
2.2.2综合性城乡规划的政策目标涵盖不同的时间轴、不同的作用领域等多个层面，是众多目标复合于一体的综合性公共政策。
当代的城乡规划在时间上要兼顾长期与短期，不仅要对未来作出战略安排，还要对近期的发展进行必要布局；在价值取向上要兼顾效率与公平，不仅要提升城市竞争力、谋取更多的发展效益，还要保障公众利益；在作用范围上要兼顾整体与局部，不仅要对整体进行统筹谋划，还要对局部进行合理协调与引导；在文化意义上要兼顾增长与保护，不仅要维持新的增长，还要对优秀的历史加以妥善保护。
论城市规划的公共性及其制度矫正摘要：城市规划推进政治体质改革有着积极的影响。
城市规划是以空间规划为形式，以城市公共生活的全面塑造为内容的社会性规划。
它的本质诉求在于通过提供公共服务建构公共领域，实现城市社会的公共利益最大化和利益冲突最小化。
由于受到资本和权力两种主导因素的影响，当前的城市规划的形成和运行遭遇了诸多与公共利益不相适应的困境。
城市规划的领导意志化、目标的经济化和效率化、主体的单极化、利益错置和问责机制的缺位，导致了许多社会公正问题。
通过完善城市规划的决策体制、规划内容、绩效考核、问责制度等方式，可以彰显城市规划的"公共利益"诉求，矫正城市规划的各种困境。
同时，城市空间的公共治理还应在组织载体、形式和方法等层面上对公众参与提供充分的制度空间。
本文对城市规划公共性及其矫正具体的分析，并且针对存在城市规划制度需要矫正的问题提出具体的解决方案。
关键词：城市规划；公共性；制度矫正城市规划是一项公共政策，主要是以空间为主要规划形式，目的的全面塑造城市公共生活环境为内容的公共政策。
公共向作为其本质属性已经被理论界公认。
城市规划的本质就是为了提供公共服务为基础来构建公共领域，来实现社会公共利益最大化和与利益冲突最小化。
城市通过发挥自身的优势来获得居民等多方面的便利条件，尤其是以城市公共生活的全面塑造为内容的社会性规划，这样能够使城市发展的速度超过乡村。
城市规划通过辐射和扩散，推动周围社区不断的发展，形成一定的经济网络。
城市规划管理应该适应政治、经济、文化的发展，适应构建社会注意和谐社会的需求，这样才能够建立起有秩序、有活力的社区环境，并且能够建成健康发展的新型城市。
一、城市规划建设的公共性在社会发展中的重要作用加快城市规划建设，是城市经济转型、体制转变的必然要求，是加强基层证券建设的必然要求。
是提高城市管理水平、加快城市现代化建设的必然要求。
完善城市规划建设的公共性能够推进现代化城市建设的必然方针，贯彻科学的发展观，推进政治体质改革具有重大的意义。
试论城市总体规划的公共政策属性——以昆明城市总体规划修编为例简海云昆明市规划设计研究院中文摘要：本文从概念入手，分析论述了总体规划所具有的公共政策属性，进而结合昆明总体规划修编的实际工作，探讨了总规编制内容、编制方法层面的体会，并对一些保障内容提出了相应建议。
关键词：总体规划、公共政策Title of Dissertation：Discuss on Public Policy Attributes of Master Planning ,In the case of Kunming Master Planning Amendment Abstract: This paper starts from the conception of public policy attributes ,analysis the public policy attributes of city master planning ,then discusses the content and method of making city master planning , finally it makes recommendations on relevant ensure measures Key Words: master planning . public policy attribute摘要：关键词：一、前言随着国家经济社会的快速发展，城市规划体系本身也在经历着深刻的变革，城市规划体系的地位、作用与编制方法一直以来都成为业内人士关注与争论的焦点。
从《周礼。
考工记》中的“匠人营国，方九里，旁三门。
国中九经九纬，经涂九轨。
左祖右社，面朝后市……”到今天城市规划所必须面对的社会、经济、政治、文化、生活等多方面问题，其研究范畴早已从原先单纯意义的城市物质空间形态营造领域拓展到社会学、经济学、生态学、建筑学、工程学、美学等等多学科领域的交叉研究范畴。
作为法定规划序列中至关重要一环的城市总体规划（以下简称总规），其公共政策的属性诉求在当前强调和谐发展的形势下体现得尤为迫切。
这对当代的城市规划师提出了新的挑战。
遗憾的是长期以来“从属于建筑院系的经典城市规划教育背景”使我们面对总体规划任务时，不自觉地习惯埋头于“用地布局与指标确定、道路断面安排、管网设计等工程技术层面的“蓝图描绘”与操作，文本越写越厚，图纸越来越精美，但却总困惑于辛辛苦苦完成的规划成果与城市发展实际需要间的脱节。
使得城市管理者们对总规“要说爱你并不容易”，也使得规划界同仁们“向权力讲述真理”的勇气不断受挫。
其实问题并不全在于外部的“不合理”，总规作为政府的公共政策性文件之一，其目标并非仅仅是技术层面的最优，而更在于是否充分考虑、协调了社会各阶层的不同利益，是否形成社会的共识。
规划师不是真理的唯一捍卫者，而更应该作为“虚心的倾听者与耐心的协调人。
并通过自身的专业技术贡献，使各方利益趋向一致，不仅使未来城市发展的空间得到落实安排，更能通过研究提供如何实现空间布局目标的行动策略与建议。
真正起好城市建设发展的参谋作用。
当前，昆明城市总体规划修编工作正在有条不紊的紧张进行，国家构建和谐社会的目标与建设部新版《城市规划编制办法》的出台，也对总规编制提出了更高要求。
本文尝试结合实际工作体会，就总体规划的公共政策属性与同行们作相应探讨，以期望抛砖引玉，对本次总规编制工作能有所裨益。
二、概念的界定与探讨依据中华人民共和国国家标准城市规划基本术语标准，“城市总体规划”（urban master plan, urban comprehensive planning ）指：对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。
在条文说明中，进一步明确了总规的主要任务是：综合研究和确定城市性质、规模和空间发展形态，统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市名项基础设施，处理好远期发展和近期建设的关系，指导城市合理发展。
规划期限一般为20年。
在此定义中，“空间布局、规模、土地利用”等的“综合部署”与“实施措施”作为总规的重要手段，其根本目的即是通过空间形态的确定，资源与设施的配置来指导城市合理发展。
其作用的主体是以政府为主要代表的公共管理机构，作用针对的客体是城市的整体空间与各项公共资源，作用的主要方式是通过政府掌握的公共资源投入（例如规划的行政管理与城市的建设实施）来引导城市逐步实现预期的建设目标。
依据国家公务员考试资料中的解释，“公共政策”（public policy）是以政府为主的公共机构，为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展，通过广泛参与的和连续的抉择以及具体实施产生效果的途径，利用公共资源达到解决社会公共问题，平衡、协调社会公众利益目的的公共管理活动。
其主要特征有如下几个层面：第一、公共政策是政治性与公共性的统一。
政府作为公共权力机关对公共事务的管理和公众利益的协调必须体现社会公正。
第二、公共政策是理论性与实践性的统一。
公共政策本身带有理论性色彩，并在理论指导下更注重公共政策行为的执行过程与实施结果。
第三、公共政策是强制性与合法性的统一。
公共政策是一系列约束社会公众行为的规范与准则，其制定与执行有政府权力机关作为保障，与此同时，公共政策是公共权力机关协调、平衡公众利益的途径与手段。
它要取得合法性，必须有一个合法的过程。
从历史分析的角度考察，现代规划体系的缘起，始于乌托邦的社会改良运动。
欧洲工业革命后，真正意义上的城市规划机构开始形成——英国为解决当时的城市卫生环境质量低下，疫病蔓延，社会动荡等问题，在国家卫生部下第一次成立了公共规划机构来专门负责城市规划与建设活动。
可见现代规划体系从创立之初，其所肩负的使命就是要解决的城市的公共管理问题。
从概念对比分析来看，首先城市总体规划作为各项建设的综合部属与实施措施，具有全局性、综合性和战略性的本质特点；其次从中央政府对总规的定位来看，总规是城市规划体系的核心。
当前，总规更成为各级政府实施宏观调控的重要手段之一。
通过总体规划的制定、颁布与实施，使城市的环境质量得到提升，城市功能日趋完善，经济社会得到长足发展，人民生活水平得到显著提高。
综上所述，总体规划具有公共政策的属性特征是肯定与明确的。
三、问题的由来（谁动了规划的奶酪）在计划经济时代，政府作为几乎全部资源的占有者和游戏规则的唯一制定者，使城市的发展“一切尽在掌握中”，总体规划的任务多偏重在在城市空间与功能的布局与建设项目的落实上。
只需“按图索骥”即可实现预定目标。
随着市场经济的确立，资本、劳动力等生产力要素的开放与自由流动，多元化的市场投资主体以及不同社会利益群体间的博弈，使城市发展的前景变得越来越不可预测，总体规划的战略意图在实际的实施中屡屡落空，城市规模的不断被突破，城市公共产品提供的缺失加上规划自身的编制技术手段落后、审批环节繁杂漫长等问题，使得传统意义上的总体规划越来越不适应城市发展的实际需要，规划几乎陷入到不断调整，不断突破，再调整，再突破的怪圈中。
就昆明而言，1996版的现行总体规划所确定的2010年城市人口168万，用地160平方公里的规模，目前早已被突破，2005年，城市实际居住人口已达到272万，建成区面积250平方公里，西部开发的加速、世博会的举办、面向东南亚南亚的国际通道的建设、行政区划调整等因素几乎都是当时所无法预测的。
总规修编工作如何在充满“变数”的发展环境中，把握住规划对城市中长期建设的趋势与脉络，这是当前规划师所必须面对的挑战。
四、总体规划的理性回应要解决上述问题，就必须从公共政策属性的层面来审视总体规划的服务对象，编制思想，编制技术与编制内容。
（一）总体规划为谁而做，谁来做总规作为城市公共政策毫无疑问是为政策主体——城市政府和政策客体——社会公众而做。
在这样一个广泛、开放的社会环境中，总体规划想要达成社会共识，并非仅依靠规划设计人员的“独门绝技”就能实现，所以新的城市规划编制办法中特别强调了“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”组织指导原则与工作方针，使规划所涉及的利益攸关方都参与到规划编制中来，充分反映各自的诉求于愿望，才可能使规划成果更能反映不同阶层的利益。
在昆明市当前的总规修编工作当中，由市政府牵头组织，在工作开展之初，就以书面意见征询，部门问卷调查等多种方式预先广泛听取了社会的阶层意见，在确定的15个前期研究专题中，采取开门规划的做法，将城市核心竞争力研究、城市性质与职能定位研究、城市产业布局研究、城市人口规模与策略研究、城市环境承载力要素研究、滇池湖盆区生态环境保护与发展研究等核心专题委托省市权威研究机构与规划编制部门来共同合作完成，进一步提高了专题成果的研究水平，为规划的编制起到了较好的支撑作用。
也在不同科研机构之间搭建了一个开放与交流的学术平台，不失为一次有益的尝试。
（二）总体规划主要做什么总规作为城市公共政策文本，在专业理论研究支撑与静态的空间布局目标设定之外，公共利益的保证，动态把握规划目标的实施过程与机制策略研究同样重要。
过去，总体规划更侧重工程技术属性层面的研究，内容也涵盖了城市方方面面的领域，一方面造成了编制内容过于繁冗，浪费了大量人力物力，另一方面也使许多问题研究深度不够或越俎代庖，与部门行业规划相冲突。
在新的城市规划编制办法（以下简称新办法）中，更强调了区域与城乡统筹，土地、资源集约利用，生态环境与历史文化保护，城市特色的弘扬与塑造，重大市政基础设施与社会公共服务设施的布局，城市交通系统支撑保障，城市公共安全等强制性内容的制定，使得总规的政府政策宏观调控作用更加突出。
一方面简化了规划编制内容，另一方面也更好的体现了政府在市场经济条件下维护社会公平，实现精明增长与和谐发展的职能定位。
依据新办法，总规的编制内容分为规划纲要、市域城镇体系规划、中心城区规划三个部分，与老的编制办法要求相比，它具有与如下几点不同：1、强调了总体规划纲要的地位和重要性。
纲要与过去相比，在城市性质与职能论述、规模预测等传统内容基础上新增了确定市域城乡统筹发展战略；确定生态、资源、和历史文化遗产保护目标；提出禁建区、限建区、适建区范围；研究中心城区空间增长边界；提出建立综合防灾体系的原则和建设方针。
等方面内容。
2、强调了市域城镇体系规划。
强调市域城镇体系规划编制的关键内容是要加强市域发展条件的分析，在区域分析研究的基础上，科学地制定城市发展的相关目标和对策。
需要特别指出的是，区域研究中必须树立三个新观念：一是区域资源的扩展观念，要从有形物质资源（矿产、土地、水等）扩展到非物质形态的资源（如技术、人力资本、制度、文化、社会资本等）；二是区域视野的扩大，全球化时代需要建立起内外结合的经济运转系统，绝对不能就区域论区域；三是发展观的升华，要真正树立起科学发展观，不能将发展等同于增长。
