国土资规〔2015〕5号 《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》

国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》国土资规〔2015〕5号各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团国土资源、发展改革、科技、工业和信息化（通信管理）、住房和城乡建设、商务主管部门：为贯彻落实党中央、国务院关于加快实施创新驱动发展战略、大力推进大众创业万众创新重大决策部署，增强战略性新兴产业支撑作用，推进“互联网+”行动，发展电子商务，构建众创空间等创业服务平台，支持培育发展新产业、新业态，依据国家相关法律法规政策，提出以下用地意见：一、加大新供用地保障力度（一）优先安排新产业发展用地。

依据国家《战略性新兴产业重点产品和相关服务指导目录》、《中国制造2025》、“互联网+”等国家鼓励发展的新产业、新业态政策要求，各地可结合地方实际，确定当地重点发展的新产业，以“先存量、后增量”的原则，优先安排用地供应。

对新产业发展快、用地集约且需求大的地区，可适度增加年度新增建设用地指标。

（二）明确新产业、新业态用地类型。

国家支持发展的新产业、新业态建设项目，属于产品加工制造、高端装备修理的项目，可按工业用途落实用地；属于研发设计、勘察、检验检测、技术推广、环境评估与监测的项目，可按科教用途落实用地；属于水资源循环利用与节水、新能源发电运营维护、环境保护及污染治理中的排水、供电及污水、废物收集、贮存、利用、处理以及通信设施的项目，可按公用设施用途落实用地；属于下一代信息网络产业（通信设施除外）、新型信息技术服务、电子商务服务等经营服务项目，可按商服用途落实用地。

新业态项目土地用途不明确的，可经县级以上城乡规划部门会同国土资源等相关部门论证，在现有国家城市用地分类的基础上制定地方标准予以明确，向社会公开后实施。

（三）运用多种方式供应新产业用地。

新产业项目用地符合《划拨用地目录》的，可以划拨供应。

关于推进城镇低效产业用地再开发促进产业高质量发展的指导意见（试行）为促进土地节约集约利用，推动存量城镇低效产业用地再开发，提高土地利用效率，以土地利用方式转变推动形成绿色发展方式和生活方式，实现高质量发展，根据《国土资源部关于印发<关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）>的通知》（国土资发〔2016〕147号）、《国土资源部发展改革委科技部工业和信息化部住房城乡建设部商务部关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）、《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》（自然资规〔2018〕1号）、《江西省人民政府关于实施“节地增效”行动的指导意见》（赣府发〔2019〕5号）等规定，结合本市实际，现就我市促进低效产业用地再开发，推进产业高质量发展提出以下指导意见。

一、加强统筹引导（一）明确再开发的原则。

低效产业用地再开发工作应遵循“符合规划、市定政策、区负主责、企业协商、依法依规”的原则。

强化市级统筹力度和发挥土地储备在盘活低效产业用地的主渠道作用，积极稳妥推进存量低效产业用地的再开发利用。

（二）明确再开发的范围。

城镇低效产业用地是指城市规划区内，重点是经开区、高新区、罗亭工业园、青山湖高新技术产业园区、青云谱新经济产业集聚区、原民营科技园等工业园区或集中区范围内的经2009年第二次全国土地调查已确定为国有建设用地中的布局散乱、设施落后、利用粗放、用途不合理且权属清晰、无法律纠纷的存量产业建设用地（含工业、仓储、物流、科研等用途），但闲置土地不得列入改造开发范围。

以下土地可列入城镇低效产业用地再开发范围：1、国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；2、不符合安全生产和环保要求的产业用地；3、建筑物和构筑物存在严重安全隐患的产业用地；4、“退二进三”的产业用地；5、其他经市政府同意列入的改造项目。

二、稳妥有序推进再开发（三）调查摸底。

2015年国家土地政策概述2015年土地政策在继续强化耕地保护和节约用地的前提下，更加注重服务社会经济发展，出台了一系列有关稳增长、调结构的用地政策。

经梳理，供各位参考。

一、支持产业和经济发展的用地政策（一）出台支持新产业新业态发展用地政策。

9月，国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部下发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号），主要内容为：1、积极保障新产业发展用地。

一是明确保障范围。

重点保障当前国家鼓励发展的战略性新兴产业、《中国制造2025》、“互联网+”等新产业用地。

二是优先安排新产业用地供应。

以“先存量、后增量”的原则，优先安排新产业用地供应。

三是明确新产业、新业态的用地类型。

2、多种方式供应新产业用地。

一是鼓励以租赁方式或先租后让、租让结合方式供应土地，减轻中小企业一次性缴纳土地出让价款的资金压力。

租赁期满可以协议方式办理出让手续。

二是允许在不排除多个市场主体竞争的前提下，将产业类型、生产技术、产业标准、产品品质要求作为土地供应前置条件。

3、差别化保障新业态用地。

依据相关法律和国务院规定，引导光伏、风力发电等产业项目使用未利用土地；对新能源汽车充电设施、移动通信基站等用地面积小、需多点分布的新产业配套基础设施用地，除支持采取配建方式落实用地外，依法设立地役权作为一种重要的用地方式予以推行。

4、鼓励盘活利用现有用地。

对传统工业转为先进制造业或与生产性服务业融合发展、工业企业和科研机构整体或部分转型为生产性服务业、兴办创客空间、发展“互联网+”业务的，给予其使用的现有土地用途和权利一定的转换过渡期。

对依托国家实验室等现有科研设施构建创新平台的，允许其继续保持土地原用途和权利类型不变。

（二）出台支持快递业发展用地政策。

10月，国务院印发了《关于促进快递业发展的若干意见》（国发〔2015〕61号）。

文件第十一条规定，“有关方面要将发展快递业纳入国民经济和社会发展规划，在城乡规划、土地利用规划、公共服务设施规划中合理安排快递基础设施的布局建设。

国土资源部《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》解读文章属性•【公布机关】国土资源部•【公布日期】2015.09.18•【分类】其他正文《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》解读日前，国土资源部联合发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部印发了《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》（国土资规〔2015〕5号）。

这一文件的出台，是国土资源部门认识新常态、适应新常态、引领新常态的主动作为；是落实党中央、国务院促进新产业新业态发展、推进大众创业万众创新新要求的具体体现；是认真履行国土资源职责新定位，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变和结构优化的重大举施。

文件的实施，将对稳增长、促改革、调结构、惠民生产生积极的推动作用。

一、出台背景（一）落实新要求。

2014年中央经济工作会议指出，认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑；要努力保持经济稳定增长，逐步增强战略性新兴产业和服务业的支撑作用。

李克强总理在今年《政府工作报告》中强调，要主动适应和引领经济发展新常态，坚持不懈依靠改革推动科学发展，推动大众创业、万众创新，推动产业结构迈向中高端，“把一批新兴产业培育成主导产业”。

2013年以来，党中央、国务院先后下发文件，对生产性服务业、科技服务业、文化创意和设计服务与相关产业融合发展、《中国制造2025》、发展信息产业新业态、“互联网+”行动计划等新产业、新业态做出了系统部署，这些都对土地资源利用和管理工作提出了新要求，需要全面统筹落实。

（二）适应新需求。

新产业涉及行业众多，新业态、新模式不断涌现。

以战略性新兴产业为例，根据《战略性新兴产业重点产品和相关服务指导目录》和《战略性新兴产业分类（2012）》（试行），战略性新兴产业7个重点产业对应着国民经济行业359个类别、3100项产品与服务。

自然资源部关于政协十三届全国委员会第四次会议第1351号（资源环境类151号）提案答复的函文章属性•【制定机关】自然资源部•【公布日期】2021.08.16•【文号】自然资协提复字〔2021〕059•【施行日期】2021.08.16•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】土地资源正文关于政协十三届全国委员会第四次会议第1351号（资源环境类151号）提案答复的函自然资协提复字〔2021〕059 全国工商联：《关于加快探索新型土地供应模式促进民营企业用地供给质量和效率再提升的提案》收悉。

提案分析了民营企业土地供给及利用的现状，并从优化产业用地供应管理的角度提出了四个方面的建议，对我们完善相关政策很有参考价值。

现答复如下：一、相关工作背景情况民营经济是我国公有制为主体多种所有制经济共同发展的重要组成部分，在推动发展、促进创新、增加就业、改善民生等方面发挥了不可替代的作用。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要“毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，培育更有活力、创造力和竞争力的市场主体”，要“优化民营企业发展环境”“促进民营企业高质量发展”。

自然资源部着力推进土地要素市场化改革，不断完善公平公开的土地市场环境，产业用地合理利用的政策体系初步形成。

一是市场化配置。

《民法典》规定工业用地应当以招标、拍卖等公开竞价方式出让，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）规定工业用地应当以招标、拍卖或挂牌方式出让。

二是鼓励弹性年期出让。

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第12条规定工业用地出让最高年限为50年。

2016年原国土资源部等7部委《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规〔2016〕20号）提出可实施差别化产业用地政策，对工业用地采取先租后让、租让结合的供应方式。

广东省肇庆市关于支持和鼓励高标准厂房和工业大厦建设的实施意见（试行）第一章总则第一条为切实促进我市土地集约高效利用，积极拓展发展空间，培养壮大中小企业，解决其用地难用地贵问题，按照市场化推进、规模化开发、标准化建设、功能化配套的要求，支持和鼓励高标准厂房和工业大厦项目建设，根据《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规[2015]5号）、《广东省人民政府关于印发广东省降低制造业企业成本支持实体经济发展若干政策措施（修订版）的通知》（粤府[2018]79号）、《肇庆市人民政府关于印发<肇庆市降低制造业企业成本支持实体经济发展若干政策措施（修订版）>的通知》（肇府[2018]10号）、《广东省自然资源厅关于明确工业物业产权分割及分割转让不动产登记有关事项的通知》（粤自然资规字〔2019〕3号）、《肇庆市国土资源局关于印发肇庆市扶持产业用地指导意见的通知》（肇国土资规[2018]1号）、《肇庆市工业平台招商指导意见（试行）》，制定本实施意见。

第二章适用范围、标准和开发主体第二条适用范围（一）本意见适用范围为按照“企业集中、产业集聚、土地集约、合理布局”原则，经四会市人民政府同意在四会市辖区内出让时约定销售在规划范围内按要求进行统一设计、统一建设、统一管理，集投资、开发、经营管理和服务等为一体的具有房地产开发资质的单位建设的高标准厂房和工业大厦项目。

（二）该类厂房可出售给符合建设所在地产业规划的企业从事工业生产、生产性服务、科技研究等经营活动，包括工业制造厂房、工业仓储物流、工业研发楼宇、科技企业孵化器等。

鼓励项目开发单位打造“产研结合、产融互动、资源共享”的多业态产业载体。

第三条适用标准本文所述的高标准厂房和工业大厦必须符合下列标准：1、建设用地须为国有建设用地，且土地性质用途为工业用地；2、建筑容积率不低于2.0；3、二层以上并配建工业电梯。

第四条开发主体项目开发单位应具有房地产开发资质。

广西光伏发电站用地管理的要求根据《国土资源部发展改革委科技部工业和信息化部住房城乡建设部商务部关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）、《国土资源部关于发布〈光伏发电站工程项目用地控制指标〉的通知》（国土资规〔2015〕11号）和《国土资源部国务院扶贫办国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见〉X国土资规〔2017〕8号）文件精神，为规范广西光伏发电项目用地管理，支持光伏发电产业健康发展，结合广西光伏发电项目建设的特点和国土资源工作实际，广西光伏用地要求如下：一、光伏发电项目用地实行分类管理（一）所有光伏发电项目建设，使用裸土地、裸岩石砾地、其他草地、滩涂等未利用地的，对不占压土地，不改变地表形态的用地部分可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订补偿协议，报当地县级国土资源主管部门备案；对项目永久性建筑用地部分，应当依法办理建设用地审批手续。

（二）除国土资规〔2017〕8号文件确定的光伏扶贫项目和光伏复合项目外，其他光伏发电项目建设使用农用地的，应严格执行国土资规〔2015〕5号文件规定，包括光伏方阵在内的所有用地均应依法办理建设用地审批手续。

（三）国土资规〔2017〕8号文件确定的光伏扶贫项目和光伏复合项目中的光伏方阵使用永久基本农田以外的农用地布设的，在不破坏农业生产条件的前提下，可不改变原用地性质；采用直埋电缆方式敷设的集电线路用地，实行与项目光伏方阵用地同样的管理方式；变电站及运行管理中心、集电线路杆塔基础用地按建设用地管理；场内道路用地可按农村道路用地管理。

（四）对于涉及占用永久基本农田的，以及位于国家和广西相关法律法规和规划明确禁止的生态保护红线，自然保护区，绿色森林屏障等区域内的光伏发电项目，不予批准。

二、明确光伏复合项目建设要求（一）农光或林光互补项目。

鼓励在既有农林业设施、或养殖大棚上敷设光伏组件，在大棚下面开展农业、苗圃或养殖。

关于使用集装箱式升压站规避办理建设用地审批手续的风险光伏电站项目所需土地完成租赁后，升压站所需永久用地部分由于项目所在地没有建设用地调规指标或由于客观原因无法完成建设用地审批手续的情况下，在租赁土地上以集装箱方式建设升压站及综合楼所涉及的法律风险如下：一、光伏电站项目升压站及综合楼用地《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》国土资规〔2015〕5号规定：光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。

光伏发电项目的办公楼、升压站等建筑需要永久性占用土地，应依法按建设用地办理手续。

根据《土地管理法》相关规定，对于永久性建筑用地应依法按建设用地办理手续，由当地政府征地后进行招拍挂，出让给项目公司；涉及农用地的还需要依法办理转用手续；涉及林地草地的，还需要依法办理占用林地、草地的审批手续。

二、未办理建设用地审批手续的风险（一）违反《土地管理法》永久用地部分不办理建设用地审批手续进行建设，属于未经批准违法占用土地。

按《中华人民共和国土地管理法》以及国土资源部关于印发《国土资源违法行为查处工作规程》的通知2014.9.10的规定：（二）违反《城乡规划法》按照违法占地项目所处的区域（城市、镇规划区，乡、村庄规划区），一般涉及未取得建设工程规划许可证、未取得乡村建设规划许可证两种情况。

违法占地问题往往也涉及违法建设问题。

《城乡规划法》第40条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府政府城乡规划主管部门或者省、区、市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证；申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件等材料”。

农光互补发电项目开发政策梳理目前农光互补发电项目相关国家政策文件主要有：《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规【2015】5号)、《关于完善光伏发电规模管理和实行竞争方式配置项目的指导意见》(发改能源【2016】1163号)、《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规【2017】8号)。

本文对以上政策文件主要内容进行梳理，指导农光互补发电项目的开发、建设。

在对以上三个文件内容进行梳理前，在此先简单介绍一下三个文件的主要内容：国土资规【2015】5号文主要明确了光伏发电项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的政策，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定。

发改能源【2016】1163号文主要明确了各类光伏项目的规模管理办法。

国土资规【2017】8号文主要确定的光伏扶贫项目及利用农用地复合建设的光伏发电站项目。

在国土资规【2017】8号文中首次出现了“光伏复合项目”这种说法，这类项目泛指对使用永久基本农田以外的农用地开展光伏建设的项目，它包含农光互补发电项目。

一、项目开发规模根据发改能源【2016】1163号文，农光互补发电项目可属于光伏扶贫项目、普通光伏电站项目及光伏发电领跑技术基地项目中的一种，但都应根据相应的规则争取国家指标，除非农光互补发电项目全部自发自用，则可以不受国家规模指标限制，直接享受国家发电补贴。

二、国土资规【2017】8号文出台以前农光互补项目是怎么开发的根据国土资规【2015】5号文的要求，光伏大棚基本上占用的是农用地，对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。

因此按照国土资规【2015】5号文的要求，农光互补光伏电站也必须办理建设用地手续，这就增加了项目开发难度。

但根据农用地的分类(如下图)，采用设施农用地建设光伏发电项目则可以规避建设用地的手续，设施农用地属于农用地中的其他未利用地。

三、农光互补发电项目用地管理谁认定根据国土资规【2017】8号文，光伏复合项目的建设，由省级能源、国土资源主管部门商同级有关部门，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目建设要求(含光伏方阵架设高度)、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。