#浅谈应急预案的编制维护和管理

浅谈应急预案的编制、维护和管理

任平均

【摘要】应急预案是应对突发事件的行动指南，是应急指挥过程中的决策依据。制定行之有效的应急预案、做好预案的维护和管理，已经成为应急管理部门最为关注的问题之一，这也正是本文着重探讨的内容。风险评估和影响分析是应急预案编制的基础，本文给出了评估和分析的思路和方法，提出了预案编制的流程和方法，强调了应急预案编制过程中资源管理的重要性，对应急中的资源管理提出了解决方案，最后，讨论了预案维护和管理的思路。

【关键词】应急预案，风险，业务影响，预案编制，维护，管理，资源管理，工具软件

1、现状及剖析

应急预案是应对突发事件的行动指南，是应急指挥过程中的决策依据。完善的应急预案是防止事件发生、缩小事件的影响范围、降低事件损失的有力措施和重要保证。

纵观国内应急预案的编制、维护和管理，或多或少存在着一些问题，有些组织甚至没有应急预案，这种现象在企业中尤为普遍。在预案的编制上，许多地方基本上实行“拿来主义”，将他人的预案改头换面，就成为自己的预案，预案内容不仅和自己的实际情况相去甚远，而且大多是华而不实。这样的应急预案既缺乏具体的操作内容，又没有执行的细节，除了应付上面的检查，基本上没有实用价值。预案的管理流于形式，更缺乏对预案的维护。在欧美等西方发达国家，任何一个组织的预案，都强调针对性，每一个预案都会在事先分析的基础上，结合组织的特点、能力、资源等实际情况编制而成，预案内容力求简洁、实用，尤为重视预案的维护和更新，在预案的管理上不求复杂，但求有效。

对此，一些专家学者认为，这是由于东西方文化的差异造成的：

西方讲究的是“解决之道”，东方习惯于“化解之道”；西方崇尚“法”，东方崇尚“理”；西方判断问题的标准是“对和错”，而东方的衡量标准是“好和坏”。体现在应急预案上，西方的应急预案就事论事，不在乎预案的薄厚，而在乎预案是否有针对性、是否实用；而我们的应急预案洋洋洒洒、长篇大论，看似面面俱到，却缺乏实质内容。另外，中国传统文化中的 “塞翁失马焉知非福”、“以不变应万变”、“是福不是祸、是祸躲不过”等思想深入人心，一些人认为应急预案是典型的计划赶不上变化，在思想深处对应急预案没有足够的重视，自然就不会下大力气编制预案，更疏于预案的维护和管理。

上述判断有一定的道理，但是，这不是造成这种现状的根本原因。笔者认为，不清楚如何编制、维护和管理应急预案，才是采取“拿来主义”、造成预案华而不实、或者没有应急预案的根本原因。 2、应急预案的编制

应急预案的编制是一项系统性的工作，预案是应对突发事件的行动指南，不是“八股文”，因此，在编制应急预案时，应当围绕预案目标，清晰地勾画出解决问题的思路。

预案编制包括以下几个阶段：

2.1 风险评估

风险评估是预案编制的基础。全面的风险评估包括内部和外部两个方面，缺一不可。评估的内容包括但不限于：

 自然、人为或技术风险

 内部可控风险和外部不可控风险

 可能造成组织工作停滞的致命风险和影响组织发展的风险

 有先兆的和没有先兆的风险

 ……

风险评估技术比较成熟，有很多成熟的风险评估模型可供借鉴，预案编写小组可以参照这些评估模型和方法，建立自己的评估模型。对于大型组织，也可选用风险评估专业软件，以便提高风险评估的效率和准确度。如有必要，可以考虑引入外脑，协助自己完成风险评估。

对于已识别的风险，按照风险发生的概率、影响程度等进行风险排序和分类，确定主要风险，找出预防风险的防范措施和减缓风险的控制措施，同时要注意分析每个风险可能引发的衍生风险。例如，建筑物的火灾隐患，可以通过改建、加固等措施，降低火灾发生的概率；通过增加消防设施、调整设施布局等措施，控制火灾的范围，减轻火灾的损失。此外，火灾可能会引起人员伤亡、重要设施损毁、关键资料和数据的毁坏等衍生灾难。防止和减缓只能减少火灾发生的概率和损失，并不能完全消除火灾的发生，因此，针对火灾制定的应急预案，除了火灾事故应急响应预案、火灾事故应急救援预案之外，还需要制定针对衍生灾难的应急预案，如人阶段 1

风险评估 阶段 2

业务影响分析 阶段 3

预案规划

阶段 5

预案评审 阶段 4

预案编制

阶段 6

预案发布 员伤亡应急预案、数据恢复预案等一系列的应急响应、恢复和重建预案。

2.2业务影响分析

完成主要风险识别后，还需要分析这些风险对组织业务的影响程度。

业务影响分析包括：确定因工作中断和预期灾难可能造成的影响，影响的定量和定性分析，确定关键环节的相关性、恢复优先顺序，确定恢复的时限。

2.2.1 对后果、影响和损失的评估

 后果评估

后果评估内容包括：生命财产的损毁或损失、工作或服务的中断、法律法规实施中断、公众关注和恐慌。

 影响

包括社会稳定影响、经济发展影响、法律影响、环境影响、组织运作影响、组织信誉影响、公共关系影响、人力资源影响和其他方面的影响。

 损失的定量和定性分析

 定量分析包括：人员伤亡、直接和间接财产损失、额外支出等。

 定性分析包括：士气、信心、心理压抑、公信度等。

2.2.2影响分析

 数据收集

 确定合适的数据收集方法，如问卷、座谈、研讨会等。

 确定评估影响的量化方法。

 确定非量化影响的信息需求。

 设计调查问卷，完成问卷调查。

 确定数据分析的方法（手工或计算机）

 影响分析报告

影响分析报告是预案编制的基础，可以根据实际情况确定报告的种类和报告内容，不同组织的报告格式和分发标准各不相同。

2.2.3影响分析的结果

不同的组织因其工作特点不同，其关注点也各不相同。金融业关注的重点是数据的安全性及可恢复性；制造业关注的重点是生产安全和快速恢复生产；发电企业关注的重点是发电机组的正常运转；电网公司关注的重点是输电线路的通畅；政府部门关注的重点是社会的和谐稳定；……。尽管关注点各有不同，但对人员生命安全的关注，任何组织、在任何时候都应该将其放在首位。通过影响分析，应该对以下问题给出确切的答案：  哪些环节容易造成工作中断

 中断对人员安全的威胁程度

 组织中各职能的关键程度及优先顺序

 恢复时限和最小资源需求

 职能间的相互依赖关系

 流程、设施和技术的依赖关系

 ……

业务影响分析结果的正确和否，直接关系到各种预案的有效程度。为了保证业务影响分析结果的准确性，很多组织引入外部的专业机构，借助专业的工具软件（如SunGard Availability

Services出品的BIA Professional）。外脑的使用，是为了提升专业水平；软件的使用，是为了提高分析的效率和精度。但是，无论采取哪种方式，都必须关注到组织中的每一个环节，尤其不能忽视细节，小小的细节引发大灾难的教训，比比皆是。

2.3 预案规划

包括应急策略的制定，预案的分类和框架，资源的管理等。

2.3.1 应急策略

所有的策略、流程，都应该围绕着降低中断发生的概率、快速恢复以减少中断造成的损失、控制中断的影响范围、维护社会的和谐和稳定等目的。在制定这些策略、流程时，不能局限于组织内部，要有大局观，这是因为，有些中断事件的发生，受影响的不仅是组织内部，可能还会蔓延到周边地区，甚至会对国家的发展造成影响，有的还会引起国际争端。应急策略是应急的基本原则。应急策略应该包括：

事件分类分级原则：国家应急法律法规中，按照事件的发生过程、性质和机理将事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类，按照事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素将事件分为四级：I级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、III级（较大）和IV级（一般）。可以参考该分类分级原则，制定符合本组织特点的事件分类分级原则。分类分级是出于管理和处置的需要，定义要准确实用，避免歧义。

事件处置原则：包括应急响应处置原则，应急救援处置原则，以及恢复和重建处置原则。应急响应处置原则包括事件报告、现场紧急处置、现场事件初步评估等原则和处理流程，这是编制应急响应预案的基准。最大限度地降低人员的伤亡，是应急救援处置最基本的原则。尽快恢复关键工作流程和关键设施，实现工作的早日正常化，是恢复和重建的原则。这些原则是编制各种应急预案的基准。

事件升级和上报原则：不同级别的事件，其处理流程、权限和范围是不同的。因此，在事件分类分级的基础上，要明确每一类事件的升级标准，升级流程，以及升级后指挥权的移交。同样，对每一类事件的上报流程要做出规定：什么情况下逐级上报？什么情况下同时向各级上报？什么情况下越级上报？上报内容至少包含的要素有哪些？……。这些原则的建立，有利于事件的快速控制和处置。

备用场所和设施：是否需要备用场所？需要哪些备用场所？备用场所应该具备哪些条件？如何启用备用场所？哪些设施需要备份？备份数量？存放地点？备用设施启动原则？……。备用场所应具备在非正常状态时满足基本工作的功能和条件，包括电力、通信、给排水、人员配备、基本设施等。备用设备和备用设施可保证基本工作快速恢复运转。备用种类、数量应科学论证，即保证紧急状态之需，又避免浪费。此外，要制定备用场所、设备和设施的维护保养计划，确保其发挥应有的作用。

事件发布原则：事件发布包括组织内部的事件通报、相关机构的信息互通、媒体信息发布。事件发布要及时、准确、透明，必须由专人或部门发布，切忌多渠道发布。对于容易引起社会问题的事件，应建立信息发言人制度，并密切关注网络传播的动向。对负面的或恶意信息如何应对，更需要事先制定出应对之策，以避免临时决策可能出现的失误。

事件损失评估原则：不同类型、不同级别事件的影响如何评估？谁来评估？评估报告的内容和格式？评估的时限要求？评估结果提交给哪些部门？评估结果的复核？……。及时、准确的评估报告，是现场应急指挥和后方增援部署的决策依据，是灾后恢复和重建的重要参考，有些还是保险理赔的重要凭证。因此，有些评估还需要考虑到评估结果的法律效力。

以上是应急策略的主要部分，组织在确立这些原则时，应设计出相应的表格，以规范和方便使用。要注重使用中的反馈意见，不断修正和完善这些原则和表格。

2.3.2 预案分类和框架

结合国家的法律法规，以及组织内部的相关规定，结合可能发生的事件类型，对预案进行分类。一般来说，预案可以分为：

 事件现场处置预案

 应急响应预案

 应急救援处置预案

 关键设施处置预案

 关键工作流程处置预案

 使用系统处置预案

 危机管理预案

 恢复和重建预案