混合所有制如何与国资监管兼容，怎么让非国有股东发挥积极作用？

混合所有制如何与国资监管兼容，怎么让⾮国有股东发挥

积极作⽤？

⼗九⼤以及2016年的中央经济⼯作会议都强调把混合所有制作为国企改⾰的突破⼝。混改是为了让国企的资本优势同民营

企业的灵活机制实现有效的结合；但要使混合所有制企业真正发挥⼈们期盼的作⽤，还有很多不容忽视的问题。

⽐如现有的国资监管体制和混合所有制如何兼容，怎么让⾮国有股东发挥积极作⽤？混改后混合所有制企业同纯民营企业

之间能否公平竞争？另外，在混合所有制改⾰中，国有股⽐重或者单⼀⾮国有股权占⽐既是容易引起争议的地⽅⼜是真正改善

国企公司治理、业绩的关键所在，国有股⽐重或者单⼀⾮国有股权占⽐多少才合适？

就这些问题，国务院发展研究中⼼企业研究所副所长张⽂魁给我们做了解答。

对国资监管体制如何和混合所有制兼容问题，张⽂魁指出，需要做到“去监管、⾏股权；降⽐重、搭便车”。张⽂魁表

⽰，“国资监管”这个概念实际上带有浓厚的计划经济⾊彩，真正要做的是⾏使股权，按照持股⽐例来⾏使《公司法》、《证券

法》等法律规定的权利就⾏了，不需要特别的国资监管。张⽂魁指出，现在国资监管包括对企业的资产处置等各种复杂的程

序，如果对混合所有制企业也实⾏这类监管，实际上不利于“盘活存量”；另外，⼀些对⼈的⾏为监管，譬如按照党政机关⼯作

⼈员的管理⽅式限制企业⼈员出国考察或谈判次数等，也并不符合市场化经营的惯例。

接着要“降⽐重”和“搭便车”。张⽂魁表⽰，应降低混合所有制企业中国有股的⽐重。他指出，现在很多混合所有制企业都是

国有控股甚⾄是国有绝对控股，有些企业国有股的⽐重还远远⾼于51%，难以形成合适的股权结构。因此，国有股⽐重应⼤幅

下降，在⼀些⼀般竞争性⾏业或商业类⾏业中，国有股的⽐重完全可以降到50%以下，甚⾄不控股参股也是可以的。如果这些

⾏业中国有股⽐重退⾄“参股”的地步，即⾮国有股东超越国有股东成为第⼀⼤股东，⽽国有股东退居次要位置，这实际上就是

要让国有股搭乘⾮国有股的“便车”。通过搭乘⾮国有股的“便车”，国有资本效率会更⾼、收益会更好，这是符合国家利益的，

未来应该按照这个⽅向去⾛。

对混合所有制企业同纯民营企业之间能否公平竞争的问题，张⽂魁坦⾔，的确有⼀些疲于应付激烈市场竞争的民营企业参

与国企混改或跟国有企业合资设⽴新的混合所有制企业，是为了能够获取⼀些资源和优惠政策，希望政府给予更多“绿灯”，但

这么做实际上就把混合所有制搞歪了。他认为，对各类资本应⼀视同仁；⼀⽅⾯要防⽌出现“管制俘获”即监管部门被国有企业

或混合所有制企业“俘获”；另⼀⽅⾯，国家也应改变对国企的“⽗爱主义”情结，这种“⽗爱主义”导致很多国有企业、混合所有制

企业，特别是国有控股的混合所有制企业的“软预算约束”也因此没有得到根本的解决。他认为，现在的债转股问题根源就在于

此。

国有股⽐重或者单⼀⾮国有股权占⽐问题，张⽂魁提到“股权结构拐点”概念。他指出，在⼀般的混合所有制企业中，特别

是⾮上市的混合所有制企业中，股权结构拐点是⾮国有股权⽐例达到33.4%。在国有控股的上市公司中，只要这个⾮国有股东

持股⽐重达到了国有股东持股⽐重的⼆分之⼀，⾮国有股东就很有可能成为积极股东。他研究发现，越过股权结构拐点之后，

混改的国企可能出现明显的业绩改善，⾮国有的股东可以发挥实质性的制衡功能。张⽂魁也承认，有些混合所有制企业，虽然

⾮国有股⽐例也⽐较⾼，⾼到跨越了股权结构拐点，但是还是难以“顶住”所谓的监管和各种不当的政府介⼊。这反映了监管的

⼒量和惯性是何其强⼤。但他相信，⾮国有股的⽐重再⾼⼀些、更⾼⼀些，“顶住”的⼒度就能再⼤⼀些、更⼤⼀些。

以下为专访内容。

提问：19⼤包括2016年的中央经济⼯作会议突出强调混改，把混改作为国企改⾰的突破⼝。混改的⽬的是让国企的资本优

势跟民营企业灵活的机制结合起来。我们知道国企有过多的监管、审查和汇报，现有的国资监管体制会不会妨碍⾮国有股东的

积极作⽤？怎么解决这个问题？

张⽂魁：这是⼀个很好的问题。实际上这个问题可以归结为现有的国资监管体制与混合所有制是否兼容的问题。这⾥的国

资监管不是指那种普遍性的⾏业监管，⽐如⾦融监管就属于⾏业监管，也不是那种社会性的监管，譬如说环保督察这种监管属

于社会性的监管。⽽国资监管不但涉及到国资委⼀些管理职能，也涉及到别的⼀些部门譬如说⼈⼒资源和社会保障部、财政部

还有组织部的⼀些监管职能。

这些对国企的监管现在是密密⿇⿇的，不光要管⼈，⽽且对很多企业经营⾏为也进⾏监管，甚⾄有些还涉及到企业的经营

决策。在这种情况下如果是纯国有企业，有意见的也只是国有企业的管理层。但如果混改有⾮国有股东进来之后，可能还会有

⾮国有股东⾼管⼈员进到混合所有制企业⾥来。这时候原来那⼀套⾮常复杂、繁锁的监管，就不光是原来国有企业管理层的⼈

认为有很多政府的⼲预或者束缚，实际上⾮国有股东推荐的董事和派出的⾼管也会有意见。

在这种情况下原来那⽼⼀套监管可能与混合所有制不兼容。实际上我在⼀些地⽅调研已经发现，有很多民营企业已经参与

国有企业改⾰成为混合所有制企业的股东了，但是现在有些⾮国有股东萌⽣退意。如果真是这样的话，已经实现混改的企业很

难有⼀个现代的公司治理，也很难实⾏市场化经营，⽽且也会对未来混改构成⼀个很⼤的障碍。现在已经参与混改的⼀些⾮国有股东都想退出，那更多⾮国有投资者可能就没有意愿来参与混改或者对混改敬⽽远之了。所以说这是⼀个⾮常严重的问题。

⾄于怎么解决？⽆论从理论上还是其他国家及中国国内有些地⽅⼀些实际做法，我归结为⼏句话，就是去监管、⾏股权。

⾸先，所谓国资监管或者对国企的监管是⼀个⾮常错误的概念，这个概念带有浓重的计划经济和纯国有企业体制的痕迹。

真正要做的是⾏使股权，按照持股⽐例来⾏使《公司法》、《证券法》等法律规定的权利就⾏了，⽽不是说要去施加国资国企

监管。我们现在国资国企监管包括企业的资产处置都有⾮常复杂的程序。如果⼀个混合所有制企业还有那么多复杂的程序，很

多的规定，譬如说低于净资产的你就不能处置，那实际上不利于现在国务院讲的盘活存量。甚⾄还有很多对⼈的⾏为的⼀些监

管，譬如管理⼈员要出国进⾏商务考察或者谈判，如果是按照党政机关⼯作⼈员那种⽅式来管理，⼀年只能出国⼀两次，⼀次

只能出⼏天，这个根本不符合市场化的惯例，所以就没法去进⾏。所以下⼀步去监管、⾏股权⾮常重要。

除此之外还有⼀句话就是降⽐重、搭便车。

降低混合所有制企业国有股的⽐重，现在很多混合所有制企业都是国有控股或者国有绝对控股，有的国有股⽐重还远远⾼

于51%绝对控股的⽐重，到了60%、70%甚⾄更⾼。这就很难形成⽐较合适的股权结构，所以国有股的⽐重要⼤⼤的下降。在

⼀般竞争性⾏业或者商业类的⾏业，国有股⽐重完全可以降到50%以下甚⾄不控股，参股国务院有关⽂件也都说了是可以的。

在这些⾏业如果国有企业股⽐退到参股的地步，就可以搭⾮国有资本的便车，⾮国有资本有更灵活的机制，更⾼的效率，国有

资本搭它的便车不是吃亏了⽽是占便宜了。未来应该按照这个⽅向去⾛。

提问：您觉得政府和企业之间新设国有资本投资运营公司能解决这个问题吗？

张⽂魁：这是⼀个⽼问题。虽然说国有资本投资运营公司好像是⼗⼋届三中全会以后才有的新名词，但实际上在90年代已

经有很多类似的做法，叫法也五花⼋门，但基本上都带有国有资产或资本经营、运营、管理、重组、控股、投资等字样，以表

⽰这类公司是资产或资本经营性公司，它们区别于普通企业，普通企业常常被称作⽣产经营性企业。反正类似的做法很多。20多年前的1994年，100户企业施⾏现代企业制度试点，其中有三家企业的试点就叫做国家控股公司试点。当时说的国有控

股公司跟现在讲的国有资本投资运营公司基本上就是⼀回事，只不过当时没有⽤这个名词⽽已。所以它实际上不是⼀个新的创

举。

但是那些试点都很不成功。从20多年的实践经验来看，它们根本不能阻断各种监管部门对企业的⼲预。⽤国有资本投资运

营公司或者其他称呼的中间层公司能不能成为政府和国企之间的隔离层？就算隔离了，政府之⼿就不会伸去⼲预企业？实际上

做不到这⼀点。政府的国资国企监管可以穿透。

⽽且还有⼀个问题，企业本来就嫌上⾯的婆婆够多了，还再加⼀个主体，⼜多了⼀个⼲预者，所以不是⼲预更少了⽽是⼲

预更多了，甚⾄企业要报送的报表⽐如企业年终⼯作总结要报送的材料和企业⼀些战略性投资等的举措需要报告的事项，更多

了。

提问：经济学⾥有个管制俘获的概念。假如我们已经混改了，会不会产⽣混合所有制企业同纯民营企业之间不能公平竞争

的问题？怎么解决？

张⽂魁：是有这些问题，⽽且这些问题在实践当中屡见不鲜。有⼀些民企为什么愿意参与国企混改或者跟国企合资设⽴⼀

个混合所有制的新企业？有⼀些企业这样做想的是我傍上国企了，从此以后是不是能够从国企那⾥获得⼀些资源，是不是能够

获得⼀些优惠政策。总之是⼀个傍⼤款、傍长⼦的⼼态，它觉得以前市场竞争太⾟苦，傍上国有企业之后可能获得某些特殊待

遇甚⾄特权，甚⾄很多时候可以期望政府给它能⽹开⼀⾯开更多的绿灯。这种情况是不少见的。这样去做混合所有制就搞歪

了。

要从根本上解决这样的问题，还是要对各类资本⼀视同仁。⼀⽅⾯要防⽌监管俘获，就是监管部门被国有企业或者是被混

合所有制企业俘获；另⼀⽅⾯关键的是要改变国家对于国有资本的⽗爱主义，这种⽗爱主义⽼是把国企特别⼤国企当成长⼦关

爱有加，它可能觉得长⼦能够承担更多的责任，实际上未必是这么回事。这实际上就会破坏公平竞争。

科尔奈说的软预算约束，很多国有企业甚⾄有⼀些混合所有制企业特别是国有控股的混合所有制企业，⼏⼗年来并没有得

到根本的解决。国有企业和国有控股的混合所有制企业的财务纪律还是很差的，所以才有那么多企业⽋了债还不起，⼜来要求

债转股。90年代末搞债转股的时候就讲这是最后⼀次免费午餐了，以后再也不搞了，现在不⼜来了？说明这种⽗爱主义导致

的软预算约束和财务纪律不严厉是⼀个很⼤的问题。

提问：那混改本质上也算是所有权改⾰。但要对国企的公司治理、业绩产⽣真正的改善，对国有股⽐重或者单⼀⾮国有股

权占⽐有要求吗？我们看到联通混改引⼊的腾讯、阿⾥、百度都各只占2-3%。

张⽂魁：有⼀个概念叫“股权结构拐点”，在学术上只能算是⼀个假说，但在实际中⼴泛存在。在⼀般的混合所有制企业

中，特别是⾮上市的混合所有制企业中，股权结构拐点是⾮国有股权⽐例达到33.4%。