第六章 行政立法与行政规范性文件

行政立法与行政规范性文件PPT张一、行政立法的定义和意义1.1 定义行政立法是指政府制定的行政法规的过程，它是行政机关以自身的权力，制定有约束力的行政法规，对社会生活具有广泛的影响力。

1.2 意义行政立法在政府治理中具有以下意义：•保障人民群众的合法利益；•维护社会秩序和稳定；•推动经济社会发展；•加强政府自身管理和自我约束；二、行政规范性文件的定义及类型2.1 定义行政规范性文件是指行政机关为规范行政管理行为，而制定的规范性文件。

2.2 类型行政规范性文件包括：•行政命令：是行政机关依据法律和行政法规，对特定的对象进行具有强制力的规定；•行政令：是行政机关规范内部管理或处理特定事务的指令；•行政规章：是行政机关用于对行政活动进行统一规范的规范性文件；•行政通知：是行政机关为了通知或指导特定的事项而发布的文件。

三、行政立法和行政规范性文件之间的区别3.1 立法机关不同行政立法是由立法机关制定，而行政规范性文件一般是由行政机关制定。

3.2 立法程序不同行政立法需要依照法律程序，听取各方意见，提出议案，经过讨论和表决，最终制定成法律或行政法规。

而行政规范性文件制定程序相对自由，较少需要公开征求各方面的意见。

3.3 适用范围不同行政立法制定的法律或行政法规适用范围更广泛，具有普遍约束力；而行政规范性文件一般是局部性的规范，只针对特定的行政管理行为或特定的对象。

四、行政立法和行政规范性文件在实践中的应用4.1 行政立法在实践中的应用在实践中，行政立法主要应用于以下场景：•制定、修改行政法规；•制定、公布规章制度；•制定、公布具有一定程度的行政法规性质的指导文件；•监督、检查和指导行政机关的法律遵循工作。

4.2 行政规范性文件在实践中的应用在实践中，行政规范性文件主要应用于以下场景：•指导或规范行政机关的行政活动；•统一行政机关内部的行政管理；•说明行政机关的政策和意见，以及对外公布行政处理结果；•规范行政机关与具体行政对象之间的关系。

第六章行政立法案例导入：南京江宁区美亭化工厂长杨春庭于2003年3月接到通知，该化工厂要拆迁，但在补偿数量上存在严重分歧，原因在于双方所依据的法律根据不同，政府根据1996年发布的《江宁县城镇房屋拆迁管理办法》，应补偿130万，而原告杨春庭根据现行的《南京市房屋拆迁管理办法》应得到补偿是400多万。

经研究发现，1996年发布的《江宁县城镇房屋拆迁管理办法》（被媒体称之为地方政府规章）是依据1996年3月《南京市房屋拆迁管理办法》制定的，然而该办法已于2000年3月废止。

上面提到的南京市的有关规章是根据2000年国务院的行政法规制定的。

原告于2003年4月23日向南京市中级人民法院提出政府行政立法不作为之诉，状告南京市江宁区政府不按上位法规及时修改房屋拆迁管理办法，致使自己损失惨重。

南京市中院依据有关规定将此案移交江宁区法院审理，2003年5月26日江宁区人民法院向原告发出受理通知书，并于2003年6月12日作出裁定，驳回起诉。

理由是政府发布的1996年《江宁县城镇房屋差遣管理办法》是属于抽象行政行为，被行政诉讼法排除在司法审查之外，同时向江宁区政府提出司法建议。

［1］由于该案件被定位于“首例”，近来多被媒体关注，更重要的原因是该案涉及重要的理论和现实问题，行政立法已成为中国法治进程中的难点，行政不作为也是行政法学的新领域，所以对行政立法不作为的研究会给中国法治建设以深远的影响。

本文试图从以下几个方面分析该案：行政机关有立法权吗？权力与责任有什么关系？行政立法的特征和形式是什么？行政立法如何控制？第一节行政立法概念一、行政立法的含义（一）概念广义——泛指行政性质的立法。

凡是国家机关包括国家权力机关和行政机关并发布行政法律规范的活动。

狭义——指国家行政机关依法定权限和程序制定、颁布具有法律效力的规范性文件的活动。

即行政机关立法。

本文采用狭义，即行政立法是指法定的国家机关依法制定国家强制力的规范性文件的活动。

公共基础知识第六章行政法第一节行政法概述第二节行政主体第三节行政行为第一节行政法概述一、概念调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系的法律规范和原则的总称。

真题-单选：下列社会关系属于行政法调整对象的是（）。

A.跨国企业内部的管理关系B.行政机关缔结购买合同而形成的关系C.行政机关工作人员与他人发生的民事关系D.行政机关行使某一行政管理权时与行政相对方发生的社会关系二、基本原则1.合法行政原则2.合理行政原则3.程序正当原则4.高效便民原则5.诚实守信原则6.权责一致原则什么是行政法？行政法的基本原则有哪些？分别阐述其具体内涵。

第二节行政主体一、行政主体定义（权）享有公共行政权力（名）能够以自己的名义独立从事行政管理活动（责）并能够独立承担由此产生的法律责任的组织二、行政主体的范围(一)行政机关：中央和地方的行政机关1.中央行政机关:国务院、国务院办公厅、国务院组成部门（部、委员会、行、署）、国务院直属机构、国务院部门内设机构（专利复审委员会)2.地方行政机关：地方政府、地方政府的工作部门与直属单位、地方政府的派出机关※派出机关：政府派出，有主体资格市辖区：街道办事处县政府：区公所省级政府：地区行署※派出机构：职能部门派出，授权才有派出所、工商所、税务所※内设机构：授权才有(商标评审、专利复审）（二）法律法规授权的组织1.被授权的企业组织2.被授权的事业单位3.被授权的社会团体4.被授权的群众自治组织（三）非行政主体：受委托的组织和个人行政主体的条件是？中央行政机关有哪些？地方行政机关有哪些？派出机关、派出机构、内设机构分别有哪些？法律法规授权的组织有哪些？什么是非行政主体？行政主体示意图：真题-单选：不具有行政主体资格的是（）。

A.乡镇人民政府B.公安派出所C.街道办事处D.公安局法制科真题-单选：下列不属于行政主体的是（）。

A.市公安局B.县政府C.卫生部D.居委会真题-单选：某市甲区卫生局委托该区内某商场对在该商场内随地吐痰的人处以罚款。

在行政工作中，行政机关常常制定一些不属于法规、规章的规范性文件，作为自己和下级机关执行法律、法规和规章、实行行政管理的重要手段和方式。

那么，这些规范性文件在行政执法、行政诉讼中具有怎样的地位和作用呢？一、其他规范性文件的内涵首先，我们要了解一下规范性文件的概念，所谓规范性文件，是指各级国家权力机关或行政机关制定发布的，在一定范围内普遍适用，长期生效的文件，主要规范行政机关的职责权限，管理行为以及行政执法权的授予、委托等内容。

根据《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，规范性文件和命令。

这些把属于法律、法规、规章、行政措施、行政决定和命令统称为其他规范性文件。

由此可见，其他规范性文件指行政机关为实施法律、执行政策，在法定权限内制定的除法规、规章以外的具有普遍约束力的行政措施、行政决定及命令。

2、其他规范性文件的特征（1）制定主体广泛性。

所有行政机关，上至国务院、国务院各部委，下至各乡镇人民政府，均有权制定其他规范性文件。

（2）效力的多层级性和从属性。

其他规范性文件数量众多，其效力与制定主体相对应，从上到下呈现多层级的特点；而且下级规范性文件不能同上级规范性文件的内容相抵触，并分别从属于相应的行政法规、规章。

（3）内容的规范性。

其他规范性问家也是为人们提供行为规则，行为模式的，在其效力范围内，任何单位和个人都应当遵守。

但是它不能自行为公民设定义务，为自己创设权力，正因为如此它不属于行政立法活动。

3、其他规范性文件同行政立法、具体行政性、内部行政行为的关系（1）其他规范性文件同行政立法的关系通常学理上将抽象行政行为分为两大类：行政立法行为和制定其他规范性文件行为。

因此制定其他规范性文件同行政立法行为存在着密不可分的关系：同属于抽象行政行为，具有规范性、重复适用性等特征；而且制定规范性文件要以法律、法规、规章为依据。

二者的区别表现在制定主体范围不同、效力大小不同，制定程序严格与否不同。

行政规范性文件管理规定范本目录第一章总则第二章行政规范性文件的制定第三章行政规范性文件的批准和登记第四章行政规范性文件的公开和宣布第五章行政规范性文件的备案和废止第六章法律责任第七章附则第一章总则第一条为规范行政行为，提高行政效能，保障公民合法权益，加强行政规范性文件管理，根据《中华人民共和国行政法》和其他相关法律法规，制定本规定。

第二条本规范适用于国家机关、地方政府及其部门和单位制定和实施的行政规范性文件管理。

第三条行政规范性文件是指国家机关、地方政府及其部门和单位为明确行政行为目标、标准、程序和方法制定的文件，具有普遍适用性，不直接对公民法律权益产生具体约束力的文件。

第四条行政规范性文件的制定，应当坚持依法行政、科学决策、公正公平、效率高效和服务为本的原则。

第五条行政规范性文件的制定和实施，应当坚持依法、公开、公平、公正、诚信原则，遵循市场化、法治化、公平化、国际化的原则。

第六条行政规范性文件的制定和实施，应当遵循分类管理、动态管理、综合管理的原则，注重激发市场主体活力，充分保障各方合法权益。

第二章行政规范性文件的制定第七条行政规范性文件的制定，应当经过立法授权或者依据授权法律进行。

第八条行政规范性文件的制定，应当经过充分论证，确保真实、准确、科学、合理。

第九条行政规范性文件的制定，应当合理确定行政标准和行政措施，确保行政规范性文件的公正、公平、合理，不得产生垄断、排斥、歧视等不正当限制。

第十条行政规范性文件的制定，应当注重与相关法律法规保持协调一致，防止规范性文件与法律法规相冲突或者相悖。

第十一条行政规范性文件的制定，应当注重科技进步和社会经济发展的需要，充分借鉴国内外先进经验和做法。

第十二条行政规范性文件的制定，应当征求有关部门、利益相关方和社会公众的意见，建立健全制度化的征求意见机制。

第三章行政规范性文件的批准和登记第十三条行政规范性文件的批准，应当由依法享有行政管理权限的机关行使。

第十四条行政规范性文件的批准程序，应当遵循分工协作、依法行政的原则。

行政规范性文件讲义什么是行政规范性文件？行政规范性文件是指政府或行政机关制定、发布的对特定范围的行政主体、公民、法人和其他组织约束力强制的规范性文件。

它的主要特征是以行政主体的命令、指导、批准或者决策的形式发布，具有普遍适用性和明确强制力。

行政规范性文件广泛应用于行政管理领域，对于维护社会秩序、保障公共利益、规范市场经济秩序等起着重要的作用。

行政规范性文件的分类根据行政规范性文件的不同特点和性质，可以将其分为以下几类：1.行政法规：行政法规是由国务院制定并正式发布的规范性文件，是我国行政法律体系的最高级别。

国务院依据法律授权，制定行政法规来对具体行政事务进行规范，具有普遍适用性和强制性。

行政法规对于行政机关、公民、法人和其他组织都具有约束力。

2.部门规章：部门规章是国务院各部委、各省、自治区、直辖市政府及其所属机构和行政管理部门制定的规范性文件。

部门规章的适用范围一般限于具体行政管理范围内，具有一定的强制性。

3.地方性法规：地方性法规是省、自治区、直辖市人民代表大会制定的规范性法规，适用于本行政区域内的行政管理活动。

地方性法规对于当地的行政机关、公民、法人和其他组织有约束力。

4.地方性规章：地方性规章是省、自治区、直辖市各级政府及其所属机构和行政管理部门颁布的规范性文件，适用于本行政区域内的行政管理范围。

地方性规章的约束力相对较低，具体适用范围有限。

行政规范性文件的制定与审查程序行政规范性文件的制定与审查程序主要包括以下几个环节：1.立项：行政机关在制定行政规范性文件前，需要进行立项，明确制定该文件的目的、依据、范围、主体等基本要素。

2.起草：行政机关根据立项要求，组织相关人员起草行政规范性文件的内容。

起草过程中需要确保内容的准确性、合法性和合理性。

3.审批：起草完成后，行政机关需要进行内部审批。

审批程序一般包括初审、复审和最终审批，确保文件的合规性和可行性。

4.公示：经过审批通过后，行政机关需要将行政规范性文件进行公示。

解读行政法中的行政立法程序行政立法程序是行政法中的一项重要内容，它规定了行政机关在制定行政法规、规章和单行规范性文件时应遵循的程序和要求。

本文将对行政立法程序进行解读，以帮助读者更好地理解和应用行政法。

一、行政立法程序的概述行政立法程序是指行政机关在制定行政法规、规章和单行规范性文件时所需要遵循的一系列程序和规定。

行政立法程序的目的是保障行政机关行使立法权的合法性、科学性和公正性，确保行政法规的内容符合法律的规定，同时保障公众的知情权和参与权。

二、行政立法程序的基本要素行政立法程序包括立法倡议、立法审议、公示、报备和发布等环节。

下面将详细介绍这些环节。

1. 立法倡议立法倡议是行政立法程序的起点，是行政机关或其他利益相关方提出制定行政法规、规章和单行规范性文件的建议或要求。

在立法倡议环节，行政机关需要明确立法目的、适用范围和主要内容，并征集公众的意见和建议。

2. 立法审议立法审议是制定行政法规、规章和单行规范性文件的核心环节。

行政机关在立法审议环节中要组织专门的立法机构或相关部门对立法草案进行研究和审议。

审议过程中需要综合考虑立法目的、合法性、科学性和公正性，确保制定出的法规符合法律的要求。

3. 公示公示是行政立法程序中的重要环节，它是行政机关将已经通过审议的行政法规、规章和单行规范性文件向社会公众公开征求意见和反馈的过程。

公示要求广泛、透明，以确保公众的知情权和参与权。

公示期间，公众可以对法规的内容进行审查、提出异议和建议。

4. 报备报备是行政机关将通过了公示环节的行政法规、规章和单行规范性文件报送上级行政机关备案的手续。

通过报备程序，上级行政机关可以对下级行政机关的立法活动进行监督和把关，确保其合法性和权威性。

5. 发布发布是行政法规、规章和单行规范性文件成为具有法律效力的过程。

行政机关需要通过合适的方式将制定完成的法规正式发布，公告于全社会，使之为公众所知，并依法执行。

三、行政立法程序的重要性行政立法程序的完备性和规范性对保障行政法规的合法性和权威性至关重要。

行政规范性文件管理办法第一章总则第一条为了加强行政规范性文件制定和监督管理工作,确保政令畅通，推进依法行政，维护法治统一，根据有关法律、法规以及国务院相关规定，结合本省实际，制定本办法。

第二条本办法所称行政规范性文件（以下简称规范性文件），是指除政府规章外，由本省行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。

各级人民政府以自己的名义制发或者经其批准、同意，由政府办公厅、办公室印发的规范性文件为政府规范性文件；县级以上人民政府工作部门、有关机构以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以自己的名义制发的规范性文件为部门规范性文件。

第三条本省行政区域内规范性文件的起草、审核、审议、发布、备案、评估、清理以及监督检查等活动，适用本办法。

法律、法规另有规定的，从其规定。

国务院实行垂直管理的部门对主管职责范围内的规范性文件制定和监督管理另有规定的，从其规定。

行政机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作方案、请示报告、应急预案、表彰奖惩、人事任免、财务管理、工作考核等文件，以及规划类文件和专业技术标准类文件，不属于规范性文件管理范围。

第四条规范性文件制定和监督管理工作应当遵循下列原则：（一）坚持正确政治方向；（二）维护法治统一；（三）权力和责任相一致；（四）精简和效能；（五）依法保护行政管理相对人的合法权益；（六）保障和监督行政机关依法行使职权。

第五条各级人民政府应当建立健全规范性文件制定和监督管理制度。

规范性文件制定和监督管理工作应当纳入法治政府建设督察内容和法治政府建设考评指标体系。

第六条县级以上人民政府司法行政部门负责督促指导本地区规范性文件制定和监督管理工作，具体承担本级政府规范性文件的合法性审核工作，对下级政府及本级政府部门的规范性文件开展备案监督。

名词解释行政立法
行政立法是指国家机关根据授权给其的法定权限，制定实施行政法规、行政规章和行政规范性文件，明确行政职权、行政程序和行政强制力度，以实现社会、经济和其他秩序的调节方式。

行政立法，从客观上将政府与社会的关系定义，它是政府国家活动的指导方向，是对于公民行为的规约，它可以实现和调节国家机关和公民之间的权利义务关系，是构成政治、经济、文化和社会生活的根本法规的基础。

行政立法的基本形式是法律和行政法规，主要包括法律、法令、规章、规范性文件四种。

其中，法律是即使是普通法，也可以被普通法强制实施的立法形式，是国家最高立法机关根据其立法职权制定的法律；法令是由最高国家行政机关根据其法定权限制定的行政法律；规章是由最高国家行政机关或其受托机构制定的政府行政规章；规范性文件是由最高国家行政机关或其受托机构制定的行政规范性文件。

行政立法必须符合宪法有关规定，而且必须经过有关国家机关的正式批准，才可以获得法律效力。

行政立法还必须遵循一定的立法程序，其程序必须经过政府大会，政府机关和其它有关机构的审议和同意，并经有关国家机关准予公开发布，才能获得法律效力。

行政立法的有效实施，不仅依赖于立法机关的认识和实施能力，而且受社会各方面的影响。

因此，在制定行政立法时，必须注意征求社会的意见，以便把握社会发展的大势和特点，使行政立法更加适应实际需要。

行政立法是国家机关及其它有关机构根据授权制定的实施行政
法规、行政规章和行政规范性文件，通过法律和行政法规来调节国家机关和公民之间的权利义务关系，实现社会和经济及其他秩序调节的方式。

行政立法的制定必须符合宪法有关规定，必须经过正式批准，并经过一定的立法程序，还必须征求社会的意见，使行政立法适应实际需要。

中华人民共和国行政程序法（专家建议稿）目录第一章总则第二章行政程序主体第一节行政机关第二节行政相对人第三节行政程序的其他参加人第三章行政程序基本制度第一节电子政务第二节行政公开第三节个人信息保护第四节行政调查与证据第五节说明理由与听取陈述、申辩第六节听证第七节时限、期间、送达与费用第四章重大行政决策与行政规范制定程序第一节重大行政决策程序第二节行政立法程序第三节行政规范性文件制定程序第五章行政处理程序第一节行政处理一般程序第二节行政处理简易程序第三节行政处理的效力第六章行政机关特别行为程序第一节行政合同第二节行政指导第三节内部行政规范第四节行政规划第五节行政应急行为第七章监督、责任与救济第八章附则第一章总则第一条（立法目的）为规范行政行为，促进行政机关依法、公正、高效行使职权，保护公民法人和其他组织的合法权益，全面推进法治政府建设，根据宪法，制定本法。

第二条（适用范围）行政机关实施行政行为，适用本法。

其他法律根据本法规定的行政程序基本原则对特定行政行为的程序作出特别规定的，同时适用其他法律。

本法所称“行政机关”，是指县级以上各级人民政府及其工作部门和乡镇人民政府。

法律、法规、规章授权其行使特定行政职能的组织在行使行政职权时视为行政机关，适用本法规定的程序。

本法所称“行政行为”，是指行政机关作出的对公民、法人或者其他组织权利、义务产生影响的行为。

行政机关实施对内部机构、人员的管理行为，不适用本法。

但本法专门对内部行政行为作出的程序规定，行政机关应当适用。

第三条（社会组织的适用）具有社会公共管理职能的组织依法或依组织章程实施公共管理职能的行为和作出影响其组织内部成员权利、义务的行为应适用本法规定的行政程序基本原则。

具有社会公共管理职能的组织应根据本法规定的行政程序基本原则制定相应程序规则，具体规范其实施公共管理职能的行为和作出影响其组织内部成员权利、义务的行为。

第四条（依法行政原则）行政行为应依法定权限、法定条件、法定规则和法定程序实施。

行政立法与行政规范性文件什么是行政立法？行政立法是指行政机关根据法律授权，制定具有普遍规范性的规章和规范性文件的过程。

行政立法在国家法律体系中扮演着重要的角色，在具体的实践中也具有重要的意义。

行政立法的主要特征是有行政机关制定，具有规范性，而且适用范围广泛。

行政立法所制定的规章和规范性文件，既可以调整行政机关的工作，也可以对社会经济生活产生直接或间接的法律效果。

行政立法通常由政府行政部门、行政机关、行政管理机构等制定，在法律上扮演着重要的角色。

它不但对政府的组织和职权的行使起着调整和规范的作用，也为社会各界提供了共同遵循的准则，制定合理的行政立法有助于维护社会公共利益。

行政规范性文件行政规范性文件是指行政机关依照职权和程序制定的，对公民、法人和其他组织进行管理、指导、促进或保护等方面的规范性文件。

它通过行政机关的行政行为，对行政对象进行管理和指导，达到监管和规范的目的。

行政规范性文件是行政机关对特定事项进行规范的一种手段。

行政规范性文件可以分为以下几类：建设行政规范性文件建设行政规范性文件是指政府为了规范建设行为，保护环境资源，制定的具有规范性的文件，如土地规划和建设方案等。

经济管理行政规范性文件经济管理行政规范性文件是指政府为规范经济活动、促进经济发展制定的具有规范性的文件，如价格管理、财政管理、金融管理、投资管理等。

行政管理行政规范性文件行政管理行政规范性文件是指政府为规范行政管理、维护公众利益而制定的具有规范性的文件，如普通使用权、劳动保障等。

行政立法与行政规范性文件的关系行政立法和行政规范性文件虽然不同，但是相互关联，互相补充。

行政规范性文件通常是在行政立法的基础上制定的。

行政规范性文件制定必须遵守行政立法的法律精神和原则，符合行政机关制定的职权，并且不得与法律相抵触。

在实际工作中，政府机关在制定行政规范性文件时，应该严格遵守法律原则，保证其合法、合理、适用和有效。

同时，行政机关应该对行政规范性文件进行及时、全面、准确的宣传，让公众正确适用行政规范性文件。