中国大型体育赛事融资模式及其创新

中国大型体育赛事融资模式及其创新

作者：裴桂芬 张璞

来源：《河北大学学报·社科版》2019年第04期

摘要：全球大型体育赛事的融资主要有政府投融资、市场化投融资和混合投融资3种模式，混合投融资模式逐渐占据主流。基于项目分类法来看，公益性项目主要依赖于政府全额投入，准公益性项目一般由政府先期主导，同时吸引社会资本参与，而经营性项目的融资主要由企业自主筹资。从创新方向上看，公益性项目适合于政府投融资模式，但要对部分项目进行以PFI为导向的制度创新;准公益性项目应灵活运用PPP等方式吸引社会资本参与;经营性项目应尝试资产证券化和建立体育产业投资基金。融资模式的创新需要政府从法律法规、人才建设、制度建设等方面加以保障。 关键词：大型体育赛事;融资模式;公益性项目;准公益性项目;经营性项目

中图分类号：G811.3

文献标识码：A

文章编号：1005-6378（2019）04-0082-07

DOI： 10.39 69/j .issn. 1005-6378.2019.04.013

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视体育工作，将全民健身上升为国家战略，加快推进体育强国建设[1]。伴随着体育强国建设的深入推进，中国各地区也将承办越来越多的国内外大型体育赛事，如何开辟多种资金来源、利用多种融资手段为中国的大型体育赛事进行融资，已经成为摆在我们面前的重要课题。笔者拟对此进行探讨，分析中国体育赛事的融资模式、存在的问题与创新路径。

一、大型体育赛事融资模式分类：以奥运会为例

承办大型体育赛事是国力强盛的象征，同时具有重大的政治经济意义。世界很多国家都承办过大型体育赛事，每种赛事所需要的场馆及相关配套设施都有所不同。为了使分析更具有代表性，笔者以奥运会建设中的融资模式为例，其原因不仅在于奥运会是世界上规模和影响最大的体育赛事，而且在于举办奥运赛事几乎都需要新建大型体育场馆，融资需求大，参与方众多，因而最为典型。迄今为止，共计举办过31届夏季奥林匹克运动会和23届冬季奥林匹克运动会。20世纪70年代之前，国内外的夏季奥运会或冬季奥运会规模较小，融资问题并不突出，70年代以来的奥运会规模不断扩大，资金需求也越来越大，融资问题日益突出[2]。

（一）政府投融资模式

国际奥委会规定，举办奥运会的融资责任由主办城市和奥林匹克运动会组织委员会（简称“奥组委”）共同承担，每一个候选城市必须提供由国际奥委会认可的经费担保。随着赛事项目和参赛人数的增加，奥运规模不断扩大.这对主办国尤其是主办城市提出了巨大挑战。

1976年的加拿大蒙特利尔奥运会宣告政府投融资模式的失败。在举办这届奥运会之前，蒙特利尔市长承诺将向世界推出一个符合奥运精神、简朴而有品味的奥运会，结果却是在建设过程中实际投资额超过预算近20倍，总亏损超过10亿美元，其中场馆建设超预算6倍。奥运会结束后，政府不得不设置了“奥运特别税”，用了整整30年，到2006年才消化了奥运会的债务遗产。人们通常用“蒙特利尔陷阱”形容奥运承办中单纯政府投融资模式造成负面影响，这也成为1984年洛杉矶奥运会积极探索商业运作引入私人投融资模式的契机。 2004年雅典奥运会试图恢复政府主导模式，完全运用政府资金，强调“非商业化”运作，这也阻碍了私人资本对奥运的投资，因资金不足等原因造成工期延误，导致实际支出是原预算的3倍以上，同样也成为单纯政府主导投融资模式的典型失败案例。造成此类失败的主要原因在于政府角色冲突，即政府在奥运会项目中兼具所有者、社会管理者和运营者三重角色之间的冲突，这种权责利和产权关系不明确，必将导致建设、管理和运营的脱节，降低项目的整体运营效率。

（二）市场化投融资模式

蒙特利尔奥运的失败严重影响了1984年奥运会的申办积极性，导致出现只有洛杉矶一个城市申办第23届奥运会的窘境。时任洛杉矶奥委会主席彼得·尤伯罗斯在没有获得政府任何资助的情况下，首创了奥运会完全市场化运作的“私营模式”。该模式依靠招募赞助商，出售电视转播权和高价门票，从而使该届奥运会史无前例地实现了3亿多美元的盈利。自此，奥运会开始了与商业结合的路程。与1984年洛杉矶奥运会一样，1996年亚特兰大奥运会也是完全由美国民间力量承办的。这届奥运会创造出高达120亿美元的产值，几乎超过了部分参赛国全年的GDP，但其过于浓厚的商业味道备受诟病。

不可否认，尤伯罗斯的“私营模式”，给奥林匹克运动注入了活力，还促进了奥运经济和体育产业的诞生;但过度的商业化不仅有悖于奥林匹克精神，还因商人逐利的本质，导致诸如提供的服务差异化、兴奋剂滥用、官员腐败等问题的出现。因此，如何兼顾效率与公平，兼顾奥运宗旨与奥运的可持续发展，成为后续承办国所需直面的课题。

（三）混合投融资模式

经过不断的尝试，在政府承办的基础上适度引人民间资本参与的混合投融资模式逐渐成为主流，也可称之为“广义PPP模式”。1984年以来，除美国的两届奥运会之外，各届奥运会基本上采取了混合融资模式，所不同的是政府和市场负担比例的差异。例如，2000年悉尼奥运会政府与市场的投资比例是3：7，1992年巴塞罗那政府出资比例为38%，其中20.3%来源于西班牙国有企业资金，其余是政府财政预算。2012年伦敦奥运会总投入93亿美元，20亿美元来自私人企业，22亿英镑来自国家体育彩票，其余由财政负担[3]。由于英国在基础设施建设方面广泛运用PPP和PFI方式，在奥运会筹资中也运用了这一方式。

从奥运会融资模式的案例可以看出，在大型体育赛事建设中运用政府投融资模式和完全市场运作的投融资模式都不少见，但普遍存在较大问题，综合已有经验，政府和市场相融合的混合型投融资模式较为理想。从更为具体的操作方式来看，则有狭义PPP、BOT和PFI等。

BOT （Build-Operate-Transfer）方式是指私營机构参与国家公共基础设施项目，向社会提供公共服务的一种项目融资方式，允许私营企业承担该项目的投资、融资、建设和维护，私营企业通过收费或出售产品来回收投资并赚取利润。在这种方式中，政府享有监督权、调控权，特许期满后无偿收回该基础设施。

狭义PPP方式是政府与社会资本以资金人股方式共同组建项目公司，由该项目公司负责投融资、设计、建设和运营维护项目设施，政府方全程负责监控、信息收集和评估工作;中国现行的PPP相当于这种狭义PPP方式。可以看出，狭义PPP方式和BOT方式非常相似，只是更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的物有所值（Value For Money）原则。两种方式均会成立项目公司（SPV），只是在狭义PPP方式中，政府和社会资本全程参与项目建设，双方合作时间更长。

二、基于项目分类法的中国大型体育赛事融资模式及存在的问题

基于公共选择理论，我们可以根据收费机制和现金流状况，将大型体育赛事建设中的相关项目分为公益性项目、准公益性项目和经营性项目，不同类型项目的盈利属性决定了项目的投融资模式。

（一）公益性项目融资模式及其存在的问题

公益性项目无收费机制、完全按市场资源配置机制无法实现有效供给，属于市场失效范畴，这些项目主要体现社会效益和环境效益，一般只能由中央及地方政府主导投资。具体来看，大型体育赛事举办时所需要的气象服务系统、安保工程、消防设施、环境保护等领域的项目均属公益性项目。在公益性项目建设过程中，中国主要采取了政府全额出资的模式。这种模式主要存在两方面的问题。

第一，地方财力有限，财政支出刚性。以2022年北京冬季奥运会崇礼赛区的项目建设为例，该赛区位于张家口，相关项目建设主要由河北省和张家口市负责，而张家口市和河北省的地方财政实力有限，民生等领域支出压力巨大，以财政全额投入的方式支撑冬奥会建设会增加地方财政压力。2017年张家口市一般公共预算收入完成135.79亿元，为年初预算的93%，同比下降4.17%，而全市一般公共预算支出471.14亿元，同比增长13.72%，其中全市民生领域支出达381.85亿元，占全部支出的81.05%。从河北省来看，2017年，全省一般公共预算收入3 233.8亿元，加上中央补助等其他收入，总计8216亿元，而全省一般公共预算支出6 639.2亿元，加上其他支出，总计7 938.8亿元，全年财政结余仅277.2亿元。面对崇礼冬奥项目建设中巨大的投资需求和筹资缺口，无论是张家口市政府还是河北省政府的财政都会显得捉襟见肘。

第二，后期运营效率低下的隐患。政府垄断经营和管制失效有可能降低相关项目的运营效率，进而导致地方财政负担增大。在政府投融资模式下，地方政府拥有相关项目及设施的所有权和经营权，但由于产权模糊和权责利关系不明确，必将导致投入产出效益差，资产流失浪费现象严重，加之市政公用事业等基础设施的亏损面本来就很大，地方政府也将因此背上补贴亏损的沉重包袱。

（二）准公益性项目融资模式及其存在的问题

准公益性项目介于公益性项目和经营性项目之间，但因其政策及收费价格没有到位等客观因素，无法收回投资成本。这些项目一般附带部分公益性，对体育赛事举办后的地方经济发展都起着不可替代的作用，但是属于市场失效的范畴，只有当其价格逐步到位及条件成熟时，才能实现盈利。具体来看，为大型体育赛事举办服务的公路和机场改扩建工程、医疗卫生保障项目、市政管网建设、给排水系统、污水和垃圾处理等领域的项目。从现实来看，准公益性项目一般由政府先期主导并投入资本金，同时吸引社会资本参与其中。准公益性项目融资模式存在的问题主要有3个方面。

第一，增大了地方政府的财政补贴压力和隐性债务。为鼓励政府和社会资本在基础设施领域的合作，国家财政明确对于PPP入库项目实施奖励或补贴，按照现行补贴规定，仅财政部对于示范项目的补贴总额在100亿元以上。从地方来看，很多地方政府为了鼓励社会资本参与体育赛事的筹建，也对相关项目予以一次性或连续性的财政补贴。因此，很多项目建设的社会资本方都在积极争取进入财政部的“政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库”，主要目的就是享受政府的财政补贴或优惠奖励政策，但高额的补贴肯定会增大各级政府的财政压力或隐形债务[4]。

第二，过于依赖商业银行融资。在现行的PPP融资模式设计中，融资途径包括银行贷款、基金、股票、债权、信托及其他金融工具，现实运行中几乎所有的项目公司（即“SPV法人”）和运营商等的融资主要来自商业银行贷款，如在东、中、西部地区的PPP项目中，贷款类融资占比分别为83.4%、70.1%、60.3%，导致了PPP项目中对银行贷款的过度依赖（图1）。如此一来，无论是国有企业还是民营企业，其资金来源都主要依靠商业银行贷款，这不仅提高了项目的融资成本，而且不利于分散风险，增大了发生地方金融风险的可能性。

第三，PPP项目存在多头管理，审批效率低下。国家财政部和发改委是中国PPP融资模式的主推者，根据分工，财政部负责公共服务类，发改委负责基础设施类，实际上，公共服务离不开基础设施，基礎设施也离不开公共服务，人为分工为PPP的推进设置了障碍。由于没有一个统一的审批部门，需要企业往返于多个地方部门申报，审批流程耗时长，严重阻碍了项目建设进度，也增加了企业的成本。

（三）经营性项目融资模式及其存在的问题

经营性项目有可靠的收费机制，能够保证项目投入运营后有资金流人，可通过市场进行有效配置，完全由企业自主筹资建设;因此，这类项目理论上应允许不同所有制形式的企业，包括个体的、联营的、合作制的、国有的以及跨地区、跨部门、跨所有制的资本（包括外国资