我国地方政府绩效评估中的公民参与问题研究
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1. 导论
1．1 问题的提出
政府的绩效评估是对政府一段时间内行政管理进行评价的一种表现形式，通过数据来体现政府工作，是政府工作报告的一部分，随着我们国家行政管理体制改革的不断深入，政府绩效评估也在不断的完善中，根据实践和探讨证明，公民参与政府绩效评估对政府工作的公开有着一定的促进作用，对党风廉政建设有一定的推动作用，公民参与政府绩效评估这一举措，使我们创建和谐社会迈出了坚实的一步。对地方政府而言，绩效评估的主体是绩效指标，它体现的是政府工作中的投入、产出与成果，通过对这些数据的评定来对政府工作进行等级划分。尽管不同层次的政府的职责不尽相同，但是它们的统一责任是保证公民的生活和国家的利益，而公民作为政府公共服务的直接承接者，理应对政府的工作有自己的见解，因此，采纳公民的意见是对政府工作实实在在的帮助。公民参与到地方政府绩效评估中来，可以为政府未来做出决策提供现实依据，有利于对行政部门实行广泛、客观的监管，同时对增强公民的责任感、变相提高公民素质有很大的帮助。公民参与政府绩效评估，不仅是促进民主行政发展的重要手段，也是提高政府绩效评估质量的有效途径。因此，公民参与地方政府绩效评估机制的提出和实施具有深远的意义。
1．2 选题意义
早在上个世纪末期，美国和欧洲等发达国家由于经济危机，公民对政府的满意度持续走低。西方社会为了迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战，摆脱财政危机、管理危机和公众信任危机，提升政府的竞争力，相继掀起了政府改革的热潮，在公共管理融入政府管理制度章程后，企业家精神改革政府的理论也被政府管理层所接受，其重点就是绩效评估的普遍应用。绩效评估是企业中管理的一种方法，企业通过绩效评估的办法实现对员工工作成绩的审核，对于企业的发展具有实效性，欧美政府引入这一管理方法，对提高政府工作人员的服务意识与质量有着显著的作用。注重政府部门的绩效评估是政府的工作在公众面前显而易见。我国随着改革的不断探索，根据中国特色的社会主义的独特性，因地制宜的采取了绩效评估的管理方法，为构建服务型政府起到了重要的作用，这种治理理念也在新形势下的政府管理中成为重要环节。
本文将新公共管理理论、新公共服务理论引入到政府绩效评估中。新公
共管理与新公共服务理论均要求公共管理主体由单一转向多元。这将会使政府不再是公共管理的唯一主体，政府的管理理念、体制及运作均会发生相应的改变，政府将会更加注重与公众间合作，尊重人民群众的意愿，以公众利益为导向，发展以社会公众为中心的政府组织及公共政策，强调政府代表公共利益，强调公众参与、强调政府信息及公共政策的公开性，实现社会正义与社会公平。它们通过充分肯定公众在政府绩效评估主体中的地位与作用，使公众的积极性和主动性得到很大提高，对传统管制的行政造成了有力的冲击。在这样的背景下，若从科学研究的选题角度看，本文所探讨的主题是一个很小的问题。但是从目前查阅的资料显示，近年来的政府绩效评估探讨，缺乏对以公民为主体的绩效评估行为的系统研究，因此，加强对具有中国特色的公民参与地方政府绩效评估的途径与制度保障的研究是有着现实的理论意义的。
与此同时，我国正在进行大规模的政府行政改革，致力于建设与社会主义市场经济相适应的公共行政与公共管理体制。近年来，我国政府提出了建设服务型政府、构建和谐社会的理念。从本质上来讲，政府是人民的政府，干部是人民的公仆，一切权力属于人民，全心全意为人民服务是对政府的基本要求。党的十七大报告在部署社会主义政治建设之时，引人注目地把发展基层民主、保障人民享有更多更切实的民主权利做为一项重大任务，并要求将它作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。胡锦涛主席在纪念十一届三中全会30周年大会发言中再次强调“权为民所用、情为民所系、得为民所谋”。但是如何使这些原则落到实处，如何建设服务型政府以及具体实践服务型政府的措施是亟待我们探讨的话题。作为服务对象的人民对于政府绩效有着切身的感受，如何在地方政府绩效评估的制度设计与安排中贯彻“公民参与”的原则，是各国不断探索的问题，也是我国至今未能完善解决的问题。因此，对地方政府绩效评估中的公民参与问题的研究同样是有着重要的实践意义的。
1．3 研究思路与方法
1．3．1研究思路
本文在查阅和研究相关文献的基础上，结合我国当前的具体形势与现状，确定了研究的方向与主题。对所提出的问题进行总结与评述，在综合了解了国内外相关研究进展的基础上，对地方政府绩效评估的公民参与展开研究。首先，对于本文的几个核心概念做出界定与阐释；其次，在对公民参与地方政府绩效评估的内在动因分析的基础之上阐明其必然性与必要性，与此同时分析公民参与地方政府绩效评估的制约因素，在内在动因与外部制约的
系统分析之后，从公民参与地方政府绩效评估的主体定位与范围界定等几个方面来探讨公民参与地方政府绩效评估的可行性，从而为之后所论述的公民参与的实现途径做出铺垫；在以上分析的基础上，进行公民参与地方政府绩效评估的实现途径的对策研究，并通过具体的案例来分析与验证；论文最后提出有待解决的问题。
1．3．2研究方法
本文作者通过三种常用的论文研究手法，对文献所表述的思想及自己的思想进行了高度整合，对我国地方政府绩效评估中公民参与问题进行了深刻的探讨。所应用的方法如下：
●文献分析法
文献分析法又称为主体分析法，文献分析师要弄清所分析的文献主旨是什么，以便给予检索标识。从一篇文献分析出的主题数量不受限制，主要决定于该文献的情报内容和价值及所采用的标引方针。本文通过对相关资料与专著的分析与研究，对国内外学者在地方政府绩效评估的公民参与问题的观点上进行归纳与总结，为本文的研究奠定坚实的理论基础。
●系统研究法
系统分析方法的具体步骤包括：限定问题、确定目标、调查研究收集数据、提出备选方案和评价标准、备选方案评估和提出最可行方案。本文将地方政府绩效评估的公民参与看成是一个完整的系统，将内部的动因与外部的环境与制度建设联系起来做系统的探讨。
●实证研究法
这是一种会计理论研究的一般方法，它是通过观察、分析、试验，来研究观察到的现象，解释经济行为人的行为是什么，表现如何，寻找其发生的原因，并以此进行预测的分析方法。本文将力图在对社会有关现象进行详细解析的基础上，建立真实、具体的实证分析。
1．4 结构框架与内容
本文试图以新公共管理理论与新公共服务理论为视角，探讨如何更好地促进政府绩效评估中的公民参与的实现。最后总结出观点及进一步讨论，具体框架划分如下：
导论部分：首先介绍了问题的提出缘由、选题意义和论文的基本研究框架与研究方法，对国内外的相关研究做出述评。与此同时，引入新公共管理理论与新公共服务理论，为研究政府绩效评估中的公民参与问题构建理论平台，并对此论题的几个核心概念做了基本的厘定，即政府绩效、政府绩效评估、公民参与；
第二部分：解析地方政府绩效评估的内在动因，分主体动因的必然性和客体动因的必要性来阐述，以此来注释公民参与地方政府绩效评估的重要作用，同时通过制约因素的分析，探讨公民参与政府绩效评估的影响因素，从而为之后所论述的公民参与的实现途径做出铺垫；
第三部分：对公民参与地方政府绩效评估进行主体定位，并对其参与的广度与深度做出范围界定，以此来确定公民在参与政府绩效评估中的具体内容，确保公民参与的实效性；
第四部分：在前面论述及分析的基础之上，提出公民参与地方政府绩效评估的实现途径，重点表述了参与者的素质与能力的问题，并对公民参与政府绩效评估的客观环境作了分析，指出了政府需要有完善的制度来维护公民参与的权利，并通过案例分析进行了分析和验证；
第五部分：总结并提出有待解决的问题。
1．5 本文的创新点
本文通过公民参与地方政府绩效评估的动因及其制约因素的分析以及对于公民参与的主体定位与范围界定的探讨，引出公民参与地方政府绩效评估实现路径的研究课题，并力图在实现路径中寻求新的实践突破口。
1.现阶段我国地方政府绩效评估公民参与方式相对粗放和单一，缺乏统筹安排。虽然不少地方采用的类似“万人评议政府”等绩效评估公民参与实践，的确推进了公民参与的发展，使公民在地方政府绩效评估中发挥了重大影响，但是，这种过于笼统的评估方式是否能得到比较客观公正的结果仍是一个亟待解决的问题。政府在实施某项决议前，如果有几个方案供选择，可以召集一些公民参与到方案选择当中，公民从自己生活的环境和经验的方向考虑，会有与长期在政府工作的人员不一样的独特意见，政府工作人员可以对公民提出的意见与客观理论相结合来决定实施哪种方案，在方案的实施过程中公民要把自己的经验提出来，作为指导意见来实行，整个方案实施过程公民要全程监督，对评估前期准备、评估实施阶段和后期总结都要重点关注，这对实现绩效评估的作用有很大的帮助。
2.作者认为在信息反馈阶段以及服务满意度调查阶段应该不仅仅限于该地方政府和公民的参与，应该集结非本地政府部门和执法部门共同参与进来。因为反馈信息通常反映的是政策以及措施实施的弊端，政府工作人员有徇私的可能，政策实施不到位的想象经常出现，这源于政府工作人员不了解民生，是一种操作失误的结果，要求非地方政府参与进来可以使政府之间相互交流，让为人民服务达到最好的结果；在公众评议服务满意度阶段，要求非地方政府、执法部门和公民全部参与，因为服务满意度象征着该政府在这段时间内
为民服务的实施情况以及落实情况，影响着政府官员的调度和提升，所以政府人员可能会对服务满意度进行私利性质的篡改，非地方政府人员与本地工作人员不熟悉，执法部门依法监管，公民以评估主人的身份监督，在这种多方面的监督和监管下，本地政府工作人员很难对服务满意度的结果做出改变。如果这项制度得以实施，我国的贪污腐败现象将会得到一定的遏制，对党风廉政建设会有很大的帮助。
1．6 文献综述（国内外的相关研究述评）
1．6．1 国外的相关研究述评
从1938年，克莱伦斯·雷德和赫伯特·西蒙的著作《市政工作衡量·行政管理评估标准的调查》发表，标志着对政府绩效评估研究的开始。自l9世纪末到20世纪60年代以来，追求政府的行政效率一直是公共行政理论与实践的最高目标。当时效率观念获得社会普遍认同，高效率的政府就是更好的政府。在整个1930年代末期，西蒙（Simon）和其导师瑞得利（Ridley）一起发表了大量关于市政绩效评估的论文和著作，西蒙认为不同的绩效标准“告诉我们政府已经完成了多少工作，但并没有告诉我们完成的质量如何，也没告诉我们已经完成的工作是否与预期的结果相一致”[58]。因此，绩效评估的焦点应该是结果，是对目标实现状况的评估，“即使用现有的资源所实际取得的结果与应取得的最大结果之间的比率”[59]，并且对目标实现状况的评估也应建立在管理效率的基础之上。可以看出，西蒙和瑞得利在强调效率的同时，开始关注结果和绩效目标的实现情况。自1960年代后，新公共行政学派发展了社会公平理论，认为公共行政的核心价值应该是社会公平，强调公共行政改革的终极目标应该是建立民主行政的模型，强调了公共行政的顾客导向，奠定了当代公共管理的基本理念和绩效评估的理论基础。
十九世纪七十年代，以普雷斯曼和韦达夫斯为主要力量倡导的政策科学和公共政策分析成为了公共行政的主流学派，他们提倡减少对机构进行重点研究，而是把重点转移到延吉政策执行和公共项目上，力求使政策科学、政策分析和公共行政结合起来，让绩效管理成为政府工作重点，使其成为公共行政中人们最关心的问题。戴维·奥斯本和特德·盖布勒所主张的企业家政府理论，胡德主张政府管理应以市场或顾客为导向，实行绩效管理，提高服务质量和有效性，以及界定政府绩效目标、测量与评估政府绩效，从而形成了新公共管理理论。绩效管理与绩效评估成为公共管理各理论派别的共同主张。
关于政府绩效评估构建和实践方面，1997年美国公共力研究中心出版《地方政府绩效评估简要指南》提出了四大主体标准：评估的生产力、效果、质
量和及时；美国国家公共生产力研究中心主任、美国行政学协会现任会长马克·霍哲教授认为，一个良好的绩效评估程序应该包括七个步骤：鉴别要评估的项目、陈述目的并界定所期望的结果、选择衡量标准或指标、设置业绩和结果的标准、监督结果、业绩报告和使用结果和业绩信息。在政府绩效评估方法方面，国外通用的三种政府绩效评估方法就是“3E”评价法、标杆管理法和平衡计分卡法。关于政府绩效评估的困难研究方面，霍利、乔伊斯、汤普金斯、米姆邓人都致力于研究包含业绩测评使用的障碍和克服障碍的战略上；法国行政学家夏尔·德巴什认为公共部门绩效评估困难的基本原因是公共部门总体利益性质、公共部门的垄断权、免费服务和公共部门费用混淆不清。
美国学者阿里·哈拉契米等人认为，尽管公民参与能够通过让服务更多地响应实际需要而最终改善政府的服务程度和水平，但在实践中，公众的积极参与却经常被认为是负担过重、成本昂贵和消耗时间。因为公众参与是以自由、平等和个人权利等价值观为基础的，但政府机构的功能传统上基于惯例化、等级权威、专长和非个人化，同时受自身参与能力以及技术方式的限制，公众参与起来显得非常困难。所以，菲利克斯·A·尼格罗提出：评估活动应由一个熟悉评估内容的组织来进行；应该由那些不受项目发展结果影响的人们来进行。由于公众参与政府绩效评估存在的一些障碍或困难，所以有学者通过不同的案例研究表达了对公民参与政府绩效评估结果有效性的质疑。如布雷恩·思迪派克在1979年的研究中发现，公民的态度受到与服务无关的一些因素的影响，如种族、收入、邻里地区的特征等。并且在公民评估地方政府提供的服务时可能还存在“归因错误”、“估计错误”，导致评估失真。针对评估中出现或可能发生的一些问题，一些组织和个人提出了影响绩效评估成功的因素和策略，以及公众评议的一些基本原则。
1．6．2 国内的相关研究述评
中国的国情是特殊的，所以我国政府出台政策谨小慎微，我国不是简单的社会主义国家，更不是同欧美一丘之貉的资本主义国家，在政策方面不能从其他国家进口，采取拿来主义，这是我国的国情决定的。我国是带有中国特色的社会主义国家，这在短时间内是世界上独一无二的制度，但是在不久的将来作者不得不否认这种制度的广泛传播。碍于国情所迫，我国学者在学习国外先进的管理制度的同时，也积极探索着符合中国国情的先进管理理念。政府绩效评估的理论在发达国家已然开始实行，如何把这项理念引入我国成为了学者们思考的问题。中国政府工作学者张继琳先生的《绩效评估中的公民参与》一文中指出，一般对于政府绩效评估理论的研究有两种，一种是基础理论的研究，比如理念、价值取向、方法和步骤等等，另外一种是应用层
面的，比如我国目前政府绩效评估研究的现状、存在的问题和分析等等。他认为，政府绩效评估所表现的是政府管理活动的结果，它是对政府管理活动的一种监测，政府的工作效率如何，是否为人民服务，有无腐败现象，都可以从政府绩效评估中表现出来，谁来对绩效评估进行监督，为了避免官官相护，公民成为了最好的监督责任人，因此公民参与到政府绩效评估工作势在必行。
李静芳女士提出的“公民参与地方政府绩效评估的价值取向”中谈到，在政策实行后，公民与政府之间的关系发生了一定的改变，公民的地位得到了提升，而政府的价值取向由政府主导开始向政府与公民共同主导方向转变。这说明公民参与政府绩效评估确确实实对行政模式作出了改变，对政府服务于大众创造了良好的环境氛围。目前研究政府绩效评估这一体系的学者不在少数，对于我国国情来说应用较好的则是人事科学研究院的同志们，他们提出了针对我国国内政府工作现状的《中国政府绩效评估研究》这一课题，该文章比较全面的介绍了我国政府绩效管理的具体类型，主要分为普适性的政府机关绩效评估、具体组织绩效评估和专项绩效评估三大类，当前大多数人都在潜心研究着普适性政府机关绩效评估，研究重点主要在目标责任制方面，对社会服务承诺也进行了深远的探索。
在我国地方政府绩效评估中出现的问题方面，北大教授周志忍老先生在自己的文章中作了较全面的概括，老先生认为：政府绩效评估通常是自发形成，缺乏相应的监管制度和法律来保障和维护，因此在实际操作过程中出现了盲目的进行评估工作，评估多以政府方面为主，且是上级对下级评估等问题，这样的政府绩效评估是畸形的模式，是错误的理解了指导方针的恶果，并没有建立科学的评估体系，存在极不完善的随意，这样的绩效评估很难做到公平、公正、公开。
总体而言，我国学者目前在公民参与地方政府绩效评估的研究方面虽然取得了一定的成果，但依然还停留在较初级的层面上，无论从理论上还是实践上都很不成熟，尚未形成深入、系统的体系。因而导致我国很多地方的公众参与评议政府绩效活动因缺乏理论指导而流于形式或陷于困境。
本文拟在现有理论研究与实践总结的基础之上，找出研究未曾涉及之一隅进行相关探讨，望以此能为实践提供些许指导。
1．7 理论依据及其阐释
1．7．1 公民评议政府绩效
从1938年，Clarence ? Fred（克莱伦斯·雷德）和Herbert ? Simone （赫伯特·西蒙）著作《市政工作衡量行政管理评估标准的调查》发表，标
志着对政府绩效评估研究的开始。西蒙认为“对于上一代人来说，只要政府是诚实的，那么它就是值得尊重的政府。今天标准已经发生了很大变化，我们不仅需要一个政府是诚实的，而且要求必须是高效的”[57]。自19世纪末到20世纪60年代以来，追求政府的行政效率一直是公共行政理论与实践的最高目标。所谓公民评议政府绩效是指公民作为评估主体，运用科学的方法、标准和程序，对政府绩效进行评定和划分等级的活动。政府绩效评估是由政府机关自我评估、上级评估、人大评估、社会评估、专家评估等组成的综合体系，以公民作为评估主体是政府绩效评估综合体系的重要组织方式之一。
公民评议政府绩效这一机制，对政府更好的管理以及提供高质量的服务具有很大的现实意义。首先，公民评议政府绩效有利于服务型政府的建设。政府实行的一切政策都是以服务人民为基础，政策实施后要了解人民的满意程度，人民的满意度是衡量政府政策和管理体现优劣的标准，公民可以通过参与地方政府的绩效评估来提出宝贵意见，这些意见可能是政府工作人员无法考虑到的方面，公民从切身利益提供的信息也能够使政府约束自身，起到对政府监督的作用，同时，公民的参与可以促进政府信息的公开化，使政府行政管理得到改善。第二，公民评议政府绩效有利于增强政府的合法性。根据我国宪法描述，我国是拥有独立主权的民主国家，因此民主是政府合法实施一切政策和制度的基础，公民参与政府绩效评估体现了评估从政府内部逐渐向政府外部、国家内部的方向转变，也就是说绩效评估不再是官员评估，而是官员和平民共同评估，这显示出公民评议政府绩效机制的民主理念，公民的参与使公民自己产生对评估结果的信任，从而使公民能够对政府更加信任。第三，公民评议政府绩效有利于增强评估结果的有效性。随着社会的发展，经济的不断增长，社会中各种忧患基本排除，人民生活逐渐安定，这种安定的氛围滋生了政府中的一些不正之风，而同在安定中生活的公民也越来越多的开始关注政府管理人员的腐败问题。在以往没有公民参与的绩效评估中，政府官员可以对政绩进行篡改，虚报评估数据，使自己能够得到晋升等利益。公民参与到地方政府绩效评估中来能够在一定程度上遏制不正之风的蔓延，使评估结果更为客观、真实、有效。
1．7．2 新公共管理理论
新公共管理理论是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。
如果沿袭传统的思路进行政府改革，只能采取更多的等级控制、更细的规则约束，其结果是更多的繁琐程式，更高的运行成本。换言之，就是机构越改越大，效率越来越低，最终导致政府功能失调。必须寻找完全不同的路径，才能在超脱中解决问题。新公共理论为此提出的一整套解决办法，其主要思路和内容，对我国当前仍在进行的机构改革和行政管理体制改革有借鉴意义。新公共管理理论与传统管理的区别在于是否将管理的着重点放在公共利益上，公共利益决定于社会各阶层是否公平，通俗的讲就是官员和平民百姓享有的公共利益应该是平等的。在公民要求民主的今天，社会公平是政府提供高效优质服务外的重要因素。公共服务和法律监管都离不开公平这一基本标准。提高公民的既得利益，提升公民的社会本位，是公民参与政府绩效评估机制应用新公共管理理论的基本思想。
1．7．3 新公共服务理论
1948年，公共行政学界的Dwight·Waldo（德怀特·沃都）提出了新公共服务理论，所谓新公共服务，它指的是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。它本质上是对新公共管理理论的一种扬弃。新公共服务理论重新强调公共性、合法性、公民精神、政府责任在公共管理中的作用,强调公民社会与政府资源互融和协调，成为现代公共管理的希望之所在。新公共服务理论认为：政府实际上是一个参与者，是一个在很多案例中非常真实的参与者。但是，今天的公共政策，尤其是对社会发展起指导性作用的，使多组织和多利益集团被卷入，相互作用并产生了无法预料的结果。
新公共服务理论强调以下几个方面：第一，重视与公民之间的关系，提倡人本主义的服务理念。无论是政府工作还是其他组织或私营部门，以人为本都是新公共服务理论的基础。在美国的许多地方都可以看到残疾人的身影，按照比例计算，我国的残疾人要比美国多得多，但是为什么在美国见到残疾人会感觉很普遍呢，这是由于美国的公共设施比较齐全，对残疾人关怀更多的缘故，这就是体现以人为本的最好例证。第二，新公共服务理论以公民为主导。就是说由公民参与政府机制的实施，赋予公民更多的权利，最终使政府和公民共享制定政策的权利，在公民参与制定公共政策的同时，他们的责任感和主人意识会增强，对政府也会更加支持和信任。第三，新公共服务理论提倡责任政府和服务意识。新公共管理理论提出政府是掌舵者，而新公共服务理论提出政府的作用是服务的产出者而不是掌舵者，很显然，新公共服务理论更为激进一些，按照我国民主的现实情况考虑，政府作为掌舵者的角色出现是比较合理的，在公民的责任感和自主意识提升到一定程度后再重新定位双方角色是最为客观的方法。
1．8 公民参与地方政府绩效评估的核心概念厘定
1．8．1地方政府绩效评估的内涵
地方政府绩效评估就是运用科学的标准、方法和程序，对地方政府管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。地方政府绩效评估以绩效为本，以服务质量和社会公众需求的满足为第一评估标准，以加强与改善公共责任机制、提高地方政府绩效为目的，是一种非常重要的管理工具。
首先，政府工作人员要对国家负责任，对党负责任，对人民负责任，而不可否认有一定数目的政府工作人员在本职工作上玩忽职守，这将会个政府工作带来很多困难，并且会造成不良的影响。我认为采取地方政府绩效评估政策能够有效的遏制这种行为，是提升政府工作能力的有效机制。在政府里通常会看到一些公务员整天无所事事，是真的没有事情做吗，我不敢苟同，城市的市容市貌、市政的监管、甲流的防治等等，每个部门都有做不完的工作，为什么还会看到消磨光阴的工作人员呢，就是因为没有相应的规章制度和政策机制来监督他们。地方政府绩效评估的出现，可以使公务员受到更多人的监管，它是衡量一个人或者一个组织绩效的标尺，通过绩效评估的结果可以看到实际完成的工作和预期目标之间的差异，根据评估结果对工作人员进行奖惩，没有完成预期目标的要总结经验教训，对自己的工作进行深思熟虑，以在后面的工作中达到令人满意的结果。由此看来，地方政府绩效评估不仅仅是一种监督工具，更应该是一种为了提高绩效而产生的绩效评估系统。
其次，政府工作在很多程度上是重过程、轻结果的，在某些领域这种态度是正确的，毕竟过程是学习积累的阶段，但是政府工作却不同，它关系到众多人的生活和工作等方方面面，过程固然重要，在工作过程中积累经验，以为后效，但是如果结果是不好的，将会早成多么严重的后果，这就是政府工作的独特性，所有的工作需要看到的是良性结果，因为它肩负着众多人的利益，地方政府绩效评估的出现对重过程、轻结果的思想做了修正，它的出现使工作人员不得不重视结果，所以说地方政府绩效评估是以结果为导向的控制机制。
再次，地方政府绩效评估工作的开展使政府与广大公民之间的关系由原来的领导与被领导的关系变成公共服务的管理者与参与者的关系，它是一种新型的政府与公民的协调机制。公民既是公共服务的消费者，又是公共服务的参与者，这样一种特殊的角色会帮助地方政府更好的开展公共服务管理工作，地方政府会有更多的渠道得知公民所需，从而从实际出发，把公民至上的服务理念表现出来。公民参与地方政府绩效评估工作的开展，会极大的方便政府与公众之间的沟通，使政府工作能够更好、更实效的进行。
1．8．2公民参与的内涵
公民在参与地方政府绩效评估中的角色的认定是确保公民参与顺利进行的保证，根据公民参与的概念界定，公民的角色不仅是传统的利益接收者，随着民主观念的深入和新型治理理念的完善，公民同时拥有了表达利益取向的权利，成为了参与社区公共服务提供，成为政府共同生产公共服务的合作伙伴。公民角色的重要性随着社会主义民主制度的发展日益凸显出来。
新公共服务管理理念所表述的行政与公民之间的关系体现在行政民主上，它的核心是公民参与。公民参与地方政府绩效评估改变了过往代议制政治下的间接民主形式，以其特有的民主形式使公民参与到政府绩效评估中来，参与的形式由间接参与转化为直接参与，参与的范围从政治领域扩大到行政管理领域。由此可以看出，公民参与的面非常广，公共事务管理以及公民民生利益都得到了部分民主的权利。
我国随着改革的不断探索，根据中国特色的社会主义的独特性，因地制宜的采取了绩效评估的管理方法，为构建服务型政府起到了重要的作用，这种治理理念在新形势下的政府管理成为重要的环节。它作为一项先进的管理手段已经成为了政府管理中最为广泛应用的方法。我国治国是以人为本的，各个方面都考虑着公民的参与问题，事事为公民着想，是共和国的理念。因此把政治参与扩大到公民参与的层次是实现社会共和、和谐社会的目标之一。政府绩效评估所表现的是政府管理活动的结果，它是对政府管理活动的一种监测，政府的工作效率如何，是否为人民服务，有无腐败现象，都可以从政府绩效评估中表现出来，谁来对绩效评估进行监督，为了避免官官相护，公民成为了最好的监督责任人，因此公民参与到政府绩效评估工作势在必行。1．8．3公民参与地方政府绩效评估的内涵
公民参与地方政府绩效评估的内涵是指公民作为社会的主人和公共权力的合法性来源，在政府绩效评估中充当评估主体，按照科学的方法、程序和原则对政府管理过程中的投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评估和划分等级的活动过程。
(1)从参与的主体来分析，参与的主体无疑是公民，传统公民的角色是政府公共服务的利益接受者，在民主方面仅仅是形式上的投票人，而新公共服务管理理念中的公民则是政府的问题架构者和公共服务的评估者，公民参与地方政府绩效评估工作的开展使公民从被动的接受者转变成拥有参与权的负责公民。在城市管理方面，公民有权力和义务对政府工作的成果发表意见，这也是帮助政府获取更多而且更实际的信息的渠道，公民参与地方政府绩效评估旨在改善政府工作的实效性，使政府为公民提供更满意的服务。
(2)从参与的客体来分析，公民在绩效评估中的地位要得到保证，绩效评估中的每一个步骤都应该允许公民的参与，他们是作为绩效评估的监督人而
出现的，要保证评估指标、规划和等级划分的透明度。
(3)从参与的途径来分析，公民参与的形式应该符合法律法规，这样评估的结果才能实现有效、合法。发达国家的先进经验告诉我们两种参与形式，一种是自发参与，一种是动员式参与。自发参与是公民自己通过各种途径表达自己想要参与绩效评估中来，政府通过各方面的考核决定是否可以参与；动员式的参与是政府工作人员通过发放传单、问卷和广告通知等形式召集公民参与。
(4)从参与的形态来分析，绩效评估中的公民参与可以说是方兴未艾，公民的参与程度还很低，这说明公民参与问题并没有深入到每个公民的心里，公民参与的深度和广度有待进一步的提升，但是不能急于求成，毕竟公民参与政府绩效评估是一个持续的发展过程，地方政府可以考虑在参与人数，公民的阶层，参与的渠道和参与力度来判断公民参与发展的程度。
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哈尔滨市政府绩效管理条例（草案） -------------------------------------------------------------------------------- 关于《哈尔滨市政府绩效管理条例（草案）》的说明 哈尔滨市人民政府 二〇〇八年十二月日 主任、各位副主任、秘书长、各位委员： 受市政府委托，我现就《哈尔滨市政府绩效管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作简要说明，请予审议： 一、制定条例的必要性 政府绩效管理是以提高政府公共管理和公共服务能力为目的而采取的以公共责任和顾客至上为理念的政府改革策略，是持续改进和提高政府绩效的新的管理理念和方法，是当今许多国家实施政府再造、落实政府责任、改进政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一个行之有效的管理工具。推行政府绩效管理，有利于形成各级政府正确的政绩导向，引导各级政府重新思考什么是政绩，为谁创造政绩，如何实现政绩，对落实科学发展观和正确的政绩观，提升政府的公信力和执行力，建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府、人民满意政府，实现以人为本、全面、协调、可持续发展具有重大意义。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确指出：要“推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。”目前，国内已有超过三分之一省、市进行了绩效管理探索。我市开展多年的目标责任制考核为推行绩效管理积累了经验，奠定了很好的基础。但是，由于目前全国各地的政府绩效管理实践多处于自发状态，没有统一的制度和法律作保障，使绩效管理在主体、内容、方法、程序、结果运用等方面存在着较大的随意性，从而导致一些地方出现不同程度的走形式、走过场等弊端。为了使我市的政府绩效管理工作一开始就走上法制轨道，制定规范政府绩效管理的地方性法规，为推行绩效管理、促进科学发展提供保障，是十分必要的。 二、《条例（草案）》的主要内容 （一）关于适用范围。政府绩效管理主要依托于政府间的层级管理体制而推行，市政府对区县（市）政府和市政府所属部门进行绩效考核，即“下考一级”。因此，《条例（草案）》第二条规定了，“本条例适用于市、区、县（市）人民政府及其所属工作部门的绩效管理”。根据我市多年来实际情况，政府以外的其他国家机关和单位也一并进行了目标责任制考核工作，同样也需要实行绩效管理，因此，《条例（草案）》第四十九条规定了“本市其他机关、单位的绩效管理工作参照本条例执行”。按照市委要求，本条例实施后，目前市直机关实行的目标责任制考核过度为绩效管理。 （二）关于绩效管理机构。由于绩效管理是一项基础性、经常性、全局性的工作，没有一个健全的管理机构难以推行。从长远看，应当成立全市统一的绩效管理委员会。由于机构的整合需要一个过程，按市委意见，绩效管理工作暂由市目标责任考核办公室承担。因此《条例（草案）》规定了绩效管理机构这个概念。
地方政府绩效评估指标体系构建 摘要：随着中国政治经济改革的不断深入和社会主义市场经济的快速发展对政府绩效尤其是地方政府绩效进行评估和衡量也逐步成为公众和政府的共识。政府绩效评估是现代公共管理的前沿课题，它对于提高政府的工作效能起着巨大的推动作用。在政府绩效评估体系中，指标构建是核心问题，指标的设定决定了政府工作的主要内容和努力方向⑴。本文首先给我国地方政府绩效评估以性质定位，其次针对我国现有的地方政府绩效指标中存在的问题，提出了一套指标体系，主要探讨了地方政府绩效评估指标体系设计的方法和技术，依据评估的原则，并结合我国实际，尝试具体设计我国地方政府绩效评估的指标体系。 关键词：地方政府绩效评估指标 一、问题的提出 政府绩效评估是现代公共管理的前沿课题，始终贯穿与公共行政实践和理论发展的整个历史进程之中。真正意义上的政府管理中的绩效评估实践，始自20世纪40年代美国胡佛委员会推动的美国绩效预算制度改革，伴随着20世纪70年代新公共管理运动的浪潮，以企业家精神去改革政府的理念把政府绩效评估活动推向了全世界⑵。而中国的政府绩效评估起步较晚，始于20世纪90年代，改革开放以来，中国行政体制改革的重要议题就是关于行政效率效能的改善，中央对行政效率效能的关注因势利导了各级地方政府对更高绩效的追求和对改善政府治理、加快行政体制改革的主要工具----绩效评估的关注。温家宝总理2008年3月在十一届全国人大一次会议上做的《政府工作报告》中提出推行“政府绩效管理制度”，标志着绩效管理和评估研究得到了肯定并产生了积极影响，同时也赋予了学界和实践界更大的责任。 二、地方政府绩效评估指标体系构建的原则 （一）坚持服务导向原则 我国许多地方政府只看重工业生产总值、利税上缴、市政建设等有形绩效指标的设定，在指标设计上忽略公众的感受。在这种绩效指标的指引下，许多政府为了以大投资换得高增长的“政绩”，强行向群众集资、摊派，盲目的大开发、大建设，争取多出、快出表面政绩。严重破坏和降低了政府形象和人民群众对政
龙源期刊网 https://www.doczj.com/doc/f818986255.html, 地方政府绩效考核体系 作者：张宝连 来源：《今日财富》2018年第17期 在新时期下，随着我国政府执政水平不断提高，对地方政府绩效考核工作也更加深入，在几十年发展中我国地方政府绩效考核工作也经历了几次考核。并在多次改革当中地方政府绩效考核也在不断完善，但是如今绩效考核、考核方法、考核主体等方面依然存在着一些问题，这就需要进一步推动公务员绩效考核体系进度，提高公务人员专业能力。在地方政府绩效考核当中，构建更加完善的绩效考核体系十分关键。良好的绩效考核体系必须要保持公正、客观，充分实现绩效考核价值，从而推动服务型政府建设进程。 一、地方政府绩效考核问题 （一）重人情，轻实情 由于绩效考核评价指标缺乏科学性，并且在组织层面也以“多一事不如少一事”的理念实施，部分地方政府工作中存在着很多瑕疵，但却无人指正；在互评上也带有明显的渲染和夸张色彩，却被大部分人认可。在考核当中，很多铁面无私的人员往往得不到高的分值，这是由于支持和理解的人并不多，还有很多得罪的人反对呼声很高，所以无法充分体现实情，最终导致人际关系大于工作关系、朋友关系大于同事关系。 （二）重领导，轻群体 在很多地方政府绩效考核当中，领导依然是一言九鼎，绩效以领导评价为核心，领导在绩效考核中的权重过高，很多绩效都是以相互评分进行计算，而最终的评分值通常不大，所以领导更倾斜谁就显得更加重要，对公务人员的考核结果起到了关键作用。在此基础上，除了会影响考核的公正性，同时也产生了“唯上”思想。 （三）重形式，轻效果 在实际考核中过于重视考核形式，将书面考核作为首要任务，造成考核工作表面化严重。从部分考核形式上看，都会经历自主总结、民主评价、组织鉴定等多个环节，看似较为严谨，实则无法决定行动。过于形式化的考核无法决定考核内容，由于整个考核体系无法决定整体内容，再加上体系设计缺乏质量标准，无法做到严格把关，导致最终考核质量不尽人意，不仅浪费资源，同时也会误导领导决策。 二、造成地方政府绩效考核体系问题的原因 （一）考核指标
浅谈中国政府绩效评估摘要:中国加入WTO，经济发展水平得到显著的提高，经济的国际竞争力也得到增强。但政府所面临许多的机遇与挑战，使得政府对绩效评估及其方法要求越来越高。政府绩效评估作为一项行之有效的政府管理工具，在提高政府的管理效能和公共服务能力方面具有重要的促进作用。政府绩效评估随着政府改革的推进而不断完善。它承载着加强政府责任、提高政府效率的重任，政府绩效评估具有监督政府行为、提高政府绩效和改善政府形象等作用，受到各方的重视。但我国的政府绩效评估还处在初级阶段,存在着对政府绩效评估理论和实践研究不足,规范化程度不足,绩效指标体制权重设置不合理等等问题。为了加强和改善我国政府绩效评估,我们应该做到将政府绩效评估和转变政府职能结合起来;逐步建立多重政府绩效评估体制;要使用科学和合理的评估技术和方法等等。对政府活动及其结果的评估可以是合规评估、效果评估、经济性评估、成本—效益评估、配置效率评估以及公平性评估。因此，中国政府更加关注策略执行的有效实施。我国政府绩效评估的后果以及围绕政府在绩效评估中是如何运用各种有效策略的。 关键词:政府绩效评估;考核体制;行政效能 一、政府绩效评估的内涵 政府绩效评估是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。对政府绩效进行评估，是
规范行政行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。 二、我国政府绩效考核体制建设的前提 1、以我国行政体制改革和发展目标贯彻落实为总目标。 2、以我国特色社会主义制度和运行机制为灵魂。 3、以现代管理理论为指导，循序渐进。 4、根据地区差异、政府层级差异，共性与个性统一，规范性和可行性相结合。 三、我国政府绩效评估体制的优点与缺点 （一）我国政府绩效评估体制的优点 1.绩效评估框架体制构成系统化 2.我国地方政府绩效评估模式多元化 （二）我国政府绩效评估体制的缺点 1.我国政府绩效评估指标设定不科学，阻碍政府职能的进一步转变 2.我国政府绩效评估法制不健全，减弱绩效评估机制的作用 3.我国政府绩效评估流程不完整，阻碍政府绩效的提高 4.我国政府绩效评估主体单一，难以提高人民对政府绩效的满意度 四、政府实施绩效评估的原则 （一）坚持实事求的原则 （二）坚持民主公开的原则 （三）坚持注重实绩的原则
政府绩效评估统计方法应用研究 政府绩效评估是自二十世纪七八十年代以来，西方国家“新公共管理”理论催生下“政府再造”运动中政府改革的一项重要工具。我国各级政府从上世纪九十年代后期，以侧重经济目标考核评比模式逐步转向社会发展全面动态的绩效评估轨道，经过近十年的改革与发展，政府绩效评估理论、方法和技术日趋完善。当前学界在研究政府绩效评估指标体系中的具体评估方法、手段较少述及，以福州市为例，从政府绩效评估指标考核视角，就绩效评估中运用统计方法评价地方经济发展进行探讨，以期深化该领域研究视域。 标签： 绩效评估；统计方法；指标实践 F2 1政府绩效评估简述 政府绩效评估，就是指运用数理统计、运筹学等原理和特定指标体系，对照统一的标准，按照一定的程序，通过定量定性对比分析，对政府在一定时期的效益和业绩做出客观、公正和准确的综合评判。 各级政府绩效评估从制度管理层面包括绩效目标设定、绩效责任分解、绩效运行监控、绩效考核评估、绩效结果运用、绩效整改提升六个方面。评估范围对象为本级政府的党政部门和所辖的县（市）、区，或县（市）区所辖的乡镇、街道。 2政府绩效评估指标体系设置 正确评价政府绩效，建立一套行之有效的评价指标体系是首要前提，指标体系在整个绩效评估实施方案中占中心地位。正如任何事物是在时间和空间的维度中不断地运动和变化一样，我国政府绩效评估体系也不断地发生变化，以适应社会经济变革，同时充分体现对政府发展的引导作用，最终目的是直接考察政府行为，践行科学发展的真实效果及成果。最终则表现在经济增长、社会进步和人民生活质量的提高。 2.1政府绩效评估指标考核的内容变化，突出社会经济协调发展 科学的指标体系设置，要能够反映一个地区社会经济发展的总体特征，具有定性认识和定量认识的双重作用。即有利于分析评价一个地区社会经济发展的现状和改善程度，更有利于从实践的角度为证明改善成效提供定量支持。
关于中国和美国地方政府绩效考核方法综述政府绩效评估是西方国家经常采用的政府管理方式,而美国更是把它作为一项有效的管理工具,贯穿于公共行政实践和理论发展的整个历史进程之中。19世纪末至20世纪60年代,公共行政学具有明显的组织内部取向特征,着重研究行政组织的结构设计、活动程序、行政原则和官僚体制,科学管理理论盛行,以效率为导向的技术视野占据了主导地位,追求行政效率成为这一时期公共行政的最高目标。从70年代初开始,政府绩效评估实践也大规模兴起。进入90年代,政府部门的基本运行方式、政府与市场和社会公众之间的关系发生了深刻变化。政府与社会公众之间,由治理者与被治理者的关系演变为公共服务的提供者与消费者之间的关系。目前,政府绩效评估在美国被普遍接受,其过程也更加规范化、系统化。综合而言,其发展呈现出以下特点： ①注重政府绩效评估指标体系的完善,绩效评估逐步走向制度化、法制化。 ②绩效评估的主体多元化。在评估过程中有公民和服务对象的广泛参与,由单纯的政府机关内部的评估发展到由社会机构进行评估。 ③强调评估价值取向的公民导向。 ④评估技术不断成熟,科学化程度逐渐提高。包括信息技术、量化技术的广泛使用,针对不同部门发展出不同的评估方式、方法和技术。 ⑤将绩效评估纳入整个政府管理流程之中,通过绩效评估优化政府治理体系。 ⑥重视公共支出评价和绩效审计。 在我国,对政府机关工作人员的个人绩效考核由来已久,然而,大规模的地方政府绩效评估实践和理论研究却发端于20世纪90年代中后期。随着市场经济体制的初步建立和公民民主意识的加强,国外公共管理改革和绩效评估的成功经验也不断传到中国,我国各级政府部门通过目标责任制、社会承诺制、效能监察、效能建设等方式开始试行绩效评估,理论界也围绕之进行了广泛研究。其发展呈现出以下特点： ①在主导思想上摒弃以往只重经济发展硬性指标的观念,以科学发展观和正确政绩观为指导,绩效评估开始注重经济社会的协调和可持续发展,以质量、公平、责任、回应等的综合为原则选择评估要素,注重经济增长与社会发展、管理
政府绩效评估的内涵及方法 周琼1刘新华2 （1.湖南师范大学公共管理学院 2.江西省教育管理信息中心） 文章来源：新余高专学报2007年12月33-35页 20世纪七十年代末八十年代初，随着企业型政府、服务型政府、学习型政府、高绩效政府概念的提出，政府绩效评估（Government Performance Measurement）作为一项有效的管理工具和管理制度在公共行政与公共管理中受到广泛的关注，以“评估国”替代“行政国”成为行政管理论坛的热门话题。笔者试析政府绩效评估的内涵和探究政府绩效评估的方法，对于政府绩效评估理论和实践在中国发展不无补益。 一、探析政府绩效评估的内涵 1.政府绩效评估及其相关概念 界定政府绩效评估内涵的前提是准确认识绩效和政府绩效。在现代汉语词典中，“绩效”即成绩和成效。在管理学中，绩效（Performance）定义为从过程、产品和服务中得到的输出结果，并将该输出结果与目标、标准、过去结果、其他组织的情况进行比较，从而对该输出结果进行评估。可见，绩效评估（Performance Measurement）则是识别、观察、测量和评估绩效的过程。 政府行为的结果及其比较则称为政府绩效（Government Performance），它是指“政府在社会经济管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能，实现其意志过程中体现的管理能力。”政府绩效并不单单是一个政绩层面的概念，它还包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期等含义。它不仅注重行政内部关系即如何管好自身的内部机制，更注重外部的行政与社会、行政与公民的关系，以社会、公民的满意评价作为最终标准；不仅要依靠制度规范等刚性机制，还需重视工作作风、工作态度等柔性机制；政府绩效不是一个单向度的概念，而是一个综合性的范畴，不单单是一个经济范畴，还具有伦理、政治的意义。公平作为公共部门特别是政府用以弥补市场机制不足的基本功能设计，在绩效的框架里具有非常重要的位置，如社会保障、社会秩序等都是其具体载体。公民评价政府行为的重要指标就是公平。另外，民主注重程度，要求广度，这与效率在时限和节奏上都可能发生冲突，也只有通过绩效评估加以协调。 政府绩效评估（Government Performance Measurement）的界定在学术界尚未统一。笔者认为，政府绩效评估就是运用科学的标准、程序和方法对政府绩效做出尽可能准确的评价，以提高政府行为绩效和增强控制力的活动。它以绩效为本，谋求现代信息技术在政府公共部门之间、政府公共部门与社会公众之间进行沟通与交流的广泛运用；谋求顾客通过公共责任机制对政府公共部门的直接监督；谋求政府管理对立法机构负责和对顾客负责的统一。它以服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准，蕴涵了公共责任和顾客至上的管理理念；它以加强与改善公共责任机制，使政府在管理公共事务、传递公共服务和改善生活质量等方面具有竞争力为评估目的。 政府绩效评估体现两个层面：一方面，它是一种以结果为本的控制，且作为改革与完善政府公共部门内部管理的措施体现了放松规制和市场化的改革取向。就其所体现的放松规制而言，奥斯本(Osborn)与盖布勒(T. Gaebler)认为，政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织,谋求有使命感的政府；就是改变以过程为导向的控制机制,谋求以结果为导向的控制机制。
地方政府落实创新创业战略绩效考核体系研究 摘要：地方政府要落实大众创业、万众创新国家战略，应该实施基于平衡计分卡的战略性绩效考核。通过明晰政府组织创新创业的使命、核心价值观、愿景和战略，绘制创新创业战略地图，明确创新创业工作目标及重点任务，设定创新创业绩效考核指标等，完善创新创业绩效考核体系，确保创新创业绩效考核机制长效运行。这一研究的重点在于设计地方政府创新创业战略地图模式，并提炼形成地方政府创新创业绩效考核指标体系。 关键词：创新创业；战略性绩效考核；平衡计分卡；地方政府 中图分类号：D625文献标识码：A 文章编号：1003-0751（2016）05-0011-05 随着大众创业、万众创新国家战略的深入实施，创新创业服务与管理已经成为政府的一项重要职责。各级地方政府不仅研究并纷纷出台推进创新创业的相关政策和办法，也分别成立专门的职能机构负责创新创业工作。然而，大众创业、万众创新战略如何落到实处？创新创业工作绩效如何考核？这些关键问题困扰着地方政府相关部门和工作人员。公共管理学的平衡计分卡理论及工具，对地方政府创新创业工作绩
效考核提供了有益的参考。 一、战略性绩效考核：落实国家创新创业战略的重要途径 在管理实践中，不能有效平衡战略和运营实施是一个很普遍的问题。研究表明，近25年来，60%―80%的组织无法达到新战略设定的目标。①著名管理学家罗伯特?卡普兰和大卫?诺顿认为，如果组织拥有世界上最好的战略，但管理者无法将这些战略转化为运营计划并执行这些计划达到组 织的绩效目标，只会举步维艰。②只有确保优秀的战略落地，才能实现其潜在的巨大价值，而要促使战略落地，就必须通过有效的途径和方法。理论和实践成果均表明，战略性绩效考核是推动战略实施与落地的有效途径。 所谓战略性绩效考核，就是指基于组织的使命与核心价值观，为达成组织的愿景与战略目标，对组织及员工的绩效进行评定与衡量的过程及方法。地方政府实施战略性绩效考核对于推进创新创业战略具有重要意义。一是有利于促使创新创业战略落地，实现政策红利。地方政府依据创新创业的使命、核心价值观、愿景和战略等设定绩效考核的内容和指标，就可以引导组织及员工朝着基于战略目标的考核内容及指标方向而努力，促使创新创业战略有效落地，从而起到推动产业转型升级、经济结构优化和增强发展新动能的作用，让广大人民群众享受到国家创新创业政策的红利。二是有利
[收稿日期]2007-11-13 [作者简介]廖锦亮(1983—),安徽蚌埠人,南京师范大学公共管理学院2006级行政管理专业硕士研究生。主要研究方向:政府职能。 沈晓霞(1983—),安徽淮南人,南京师范大学公共管理学院2005级行政管理专业硕士研究生。主要研究方向:人力资源。 构建地方政府绩效评估体系的思考 □ 廖锦亮 沈晓霞 (南京师范大学 公共管理学院 江苏 南京 210097) 摘要:随着我国行政管理体制改革和政府职能转变的深入发展,地方政府绩效评估的重要性日益突显。但我国地 方政府绩效评估的研究起步较晚,还处于初级阶段,并且存在着很多的问题。因此需要对存在的问题进行思考,构建科学、完善的地方政府绩效评估体系。 关键词:地方政府 绩效 评估体系中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-6922(2008)01-77-02 上世纪80年代以来,西方政府改革出现了用企业家精 神重塑政府的潮流,强调政府行政的效率和效果,绩效评估作为一项公共行政管理活动受到广泛的关注,俨然成为了各国行政发展的最新主题。近年来,随着政府成本意识的强化和公民监督意识的增强,我国许多地方政府和部门已开始借鉴西方发达国家政府管理的经验,进行政府部门绩效评估的探索和尝试。但由于当前我国地方政府绩效评估尚处于起步阶段,经验的不足使得在政府绩效评估中存在很多问题。因此,迫切需要进行深入的分析研究,探索解决问题的对策,以促进我国地方政府绩效评估事业的健康发展。 一、政府绩效评估的涵义(一)政府绩效的涵义 对政府绩效的界定是研究探讨政府绩效评估问题的逻辑起点。政府绩效,西方国家又称“公共生产力”、“国家生产力”、“政府业绩”等,是指政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作的效率、效能,是政府在行使其功能,实现其意志过程中体现出来的管理能力,是政府能力的基本体现。政府绩效一般包括经济绩效、社会绩效、文化绩效和政治绩效四个方面的内容。其中,经济绩效是绩效体系的主要内涵和外在表现,社会绩效是绩效体系的价值目标,政治绩 效是政府绩效体系的中枢和核心。 [1] (二)政府绩效评估的涵义 政府绩效评估是通过采用科学的评价工具,对政府部门的行政绩效进行客观的、公正的评价,它是政府绩效管理的有力工具和手段。具体的说就是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府及各种职能部门在履行其管理行为时所产生的政治、经济、文化、环境等方面的实际工作结果与绩效目标相比较,并进行分析、比较、评价和测量,从而对政府组织的绩效进行全面的评估。它以绩效为本,谋求现代信息技术在政府公共部门之间、政府公共部门与社会公众之间进行沟通与交流的广泛运用;谋求顾客通过公共责任机制对政府公共部门的直接控制,谋求政府管理对立法机构负责和对顾客负责的统一。政府绩效评估蕴涵了公共责任和公民至 上的理念,以满足社会公众需求为第一评价标准,不断强化 政府管理公共事务的竞争力。 [2] 二、我国地方政府绩效评估中出现的问题(一)政府绩效评估缺乏相应的法律保障 法律保障是开展政府绩效评估的前提和基础,有了法律才能做到有法可依,有据可凭,保证绩效评估工作有效的进行,并使之成为地方政府日常工作中的一部分。但是我国地方政府绩效评估多处于自发状态,没有相应的制度和法律保障,整个绩效评估活动缺乏可持续性和整体战略规划,难以在政府各部门全面系统推进。评估标准、评估原则、评估流程、评估时限、评估机构方面没有规范化,也没有制度性、法律性的规定,存在着很大的随意性,评估结果也难以做到客 观公正,甚至流于形式。[4] 政府绩效评估的非规范化导致评估中的不正之风和腐败行为,直接损害了政府形象,评估的权威性、制约性也必将大打折扣。 (二)绩效评估主体单一,多重评估机制尚未建立 政府从某种意义上讲是一个垄断组织,对其评估不能单方面进行,因为这样会导致地方政府评估结果的不客观、不真实。从我国的实际情况来看,我国地方绩效评估主体多是政府内部的评估,尤其是上级对下级的评估,缺乏社会组织、社会公众的参与。这样就导致在评估的过程中,政府往往重视自身评价,而忽视社会公众和组织的评价、支持和认可。评估过程中存在的评估单向性和不平衡性问题十分突出,评估结果不够客观公正,难以服众。究其原因,一方面是由于我国传统的“官本位”思想严重阻碍了绩效评估的实践,公民在这种观念的支配影响下很难对政府行为形成有效的监督,另一方面,则是因为现有的评估主体往往与评估对象有着千丝万缕的联系,甚至存在“一荣俱荣,一毁俱毁”的利害关系,于是评估主体在评估的过程中有很强的本位色彩,既当“裁判员”又当“运动员”必然难以保证评估的客观公正。 (三)政府绩效评估的科学指标体系尚未建立 科学合理的评估指标体系是测量政府绩效的有效工具,也是政府绩效评估中非常重要的一环。我国科学的指标体 7 72008年3月第10卷第1期 《中共乐山市委党校学报》 (新论)JOUNAL OF THE PARTY SCHOOL OF LESHAN MUNI C IPAL COMM ITTEE OF C.P.C 基层行政 March 12008Vol .10.No . 1
目录 内容摘要 (2) 关键词 (2) 前言 (2) 一、政府绩效评估的内涵 (3) 二、我国政府绩效考核体制建设的前提 (4) 三、我国政府绩效评估体制的优点与缺点 (5) 四、政府实施绩效评估的原则 (8) 五、政府绩效评估的后果 (9) 六、我国政府在绩效评估体制中运用的策略 (11) 结论 (15) 参考文献 (15)
浅谈中国政府绩效评估 摘要:中国加入WTO，经济发展水平得到显著的提高，经济的国际竞争力也得到增强。但政府所面临许多的机遇与挑战，使得政府对绩效评估及其方法要求越来越高。因此，中国政府更加关注策略执行的有效实施。我国政府绩效评估的后果以及围绕政府在绩效评估中是如何运用各种有效策略的。 关键词:政府绩效评估;考核体制;行政效能 前言 政府绩效评估作为一项行之有效的政府管理工具，在提高政府的管理效能和公共服务能力方面具有重要的促进作用。政府绩效评估随着政府改革的推进而不断完善。它承载着加强政府责任、提高政府效率的重任，政府绩效评估具有监督政府行为、提高政府绩效和改善政府形象等作用，受到各方的重视。但我国的政府绩效评估还处在初级阶段,存在着对政府绩效评估理论和实践研究不足,规范化程度不足,绩效指标体制权重设置不合理等等问题。为了加强和改善我国政府绩效评估,我们应该做到将政府绩效评估和转变政府职能结合起来;逐步建立多重政府绩效评估体制;要使用科学和合理的评估技术和方法等等。 对政府活动及其结果的评估可以是合规评估、效果评估、经济性评估、成本—效益评估、配置效率评估以及公平性评估。
最具有代表性的当属美国雪城大学的马克斯韦尔公民与公共事务学院（以下简称马院）所作的评估。这类评估的优点是，它的评判目标主要是制度建设，可以较好地避免各地区之间因收入水平差距、自然条件的不同等客观因素对政府绩效评估的影响。而且目前此类评估多为政府外部评估。对于政府绩效评估来说，外部评估是最关键的。 我国地方政府绩效评估大致分为普适性的政府绩效评估、具体行业的组织绩效评估和专项绩效评估三种类型。在不断深化改革扩大开放的历史进程中,一些地方政府积极探索公民社会参与政府绩效考核评价的方式,不断拓宽公民和服务对象考评政府部门和公务员的渠道。但是,我国地方政府绩效评估的理论和实践还处于初级阶段,还不同程度的存在一些问题。因此,要选择适合我国国情的服务型政府绩效评估路径,不断创新发展模式。 根据2006年9月，温家宝总理在加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上指出：“绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度。” 当代我国正在发生广泛而深刻的变革，面临前所未有的机遇与挑战，但总体上是机遇大于挑战。在这样的形势下，抓紧研究政府绩效评估，充分发挥其应有的作用，探讨其在我国的发展具有重要的价值。 一、政府绩效评估的内涵 政府绩效评估是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。对政府绩效进行评估，是
这些年来，各地政府都在搞年度绩效考核，以此作为评价部门年度工作的依据，实行至今，其利弊应该显现出来。根据 实践观察，对此做了一些思考，现归纳如下： 一、成效方面 1、规范了对政府部门的考核标准。各地政府的年度绩效考核方案，一般都对要考核的内容做了量化打分，然后根据这 些内容进行考核，这改变了以往考核政府部门没有统一标准的局面，具有积极意义。 2、激励了政府部门主要领导的工作热情。年度绩效考核结束后，一般会对各部门、单位得分情况进行排名，对前几名定为考核优秀，给予一定奖励。这从某种程度上来说，对各部门的一把手起到了激励作用，关系到他们的颜面，所以一 般会努力按照绩效考核的内容进行年度常规工作安排。 3、促进了单位职能工作开展。年度绩效考核一般会对各部门的职能工作进行调度，并安排一定分数。到年底时候，按照各部门报送的职能工作打分表进行打分，所以在一定程度上让各部门对自己的业务工作有了明确的目标，促使他们努 力完成各项工作任务。 二、弊端方面 年度绩效考核虽然有以上几点成效，但是它的弊端也是很明显的，主要表现在： 1、虽然规范了考核标准，但是对于一些像人数少、职能少、权力少的部门来说，某些规定就显得不太合适。主要在于这些部门因为职能关系与普通百姓的日常生活联系不大，导致考核的时候被一刀切，所以不能在考核中得到较好名次。 2、在考核时，各检查人员大多以被检查单位的档案为准，谁干了什么工作，出了哪些成效，很难体现出来。所以，有 的被检查单位在准备检查材料时，处于应付状态，造假现象时有发生。 3、绩效考核的实行还导致了一种现象，那就是有些部门的业务工作以加入到绩效考核当中为荣，使越来越多的部门将各项工作任务添加到考核标准当中，考核内容处于不稳定状态。长期、日常工作与短期、阶段性工作混合，使绩效考核 的内容出现混乱。 综上所述，绩效考核虽然一定程度上促进了单位工作的开展，但是与存在的弊端相比，利小于弊，所以应该取消绩效考核，或者将绩效考核的内容固定。当然，我是赞成取消绩效考核的。
政府绩效评估主体类型 (1)政府绩效的内部评估主体 政府绩效的内部评估主体指政府机关及其部门作为评估主体所构成的评估主体体系，主要包括政府机 关内部的自我评估和内部专门评估两部分，即政府机关内部按隶属关系实施的评估及政府设立专门机关-- 人事部门的评估和审计机关的评估等。 当前我国政府绩效评估系统主要以内部评估为主，虽然这种评估模式对于实现预定目标具有极为重要 的作用，但是由于其固有的缺陷，结果并不乐观。我国实践中的政府主导非常明显，评估具有自上而下的 单向性特征，重视政府主管部门对下级和所属企事业单位的评估与控制，忽视社会对政府部门的评估与监督。 (2)政府绩效的外部评估主体 外部评估主体指由政府机关自身以外的评估主体所构成的评估主体体系，主要包括： 1)中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，包括中国共产党和民主党派对政府绩效的评估。 2)各级人民代表大会及其常务委员会的评估，各级人民代表大会及其常务委员会是政府绩效评估的权威主体，它可以根据评估结果按有关程序对有关人员实施任免、奖惩等。 3)社会评估主要包括公民个人、社会团体、社会舆论机构、中介评估机构等通过一定程序和途经，采取各种方式，直接或间接、正式或非正式地评估政府绩效。 地方政府绩效评估体系的路径选择* ———福建的分析 吴建南阎波 从评估主体的角度,可以大致将这些地方政府绩效评估体系中针对政府组织的绩效评估活动概括为“自上而下”与“自下而上”两大类。前者的评估定位一般是实现上级政府对下级管理控制,评估指标、标准和权重一般均由上级设定,主要来自于上级政府交办的关键目标任务,评估主体一般为上级政府或其代理机构,而评估程序主要包括听汇报、看材料、走访调查等几个环节,评估结果往往用于发放补贴、提拔干部等,排名和“一票否决”等方式也常被采用; 后者的评估定位一般是体现民主和公众问责[16],评估指标和权重一般由组织评估活动的机构设定,事先不确定评估标准,评估主体一般是公民、企业或社会各行业代表,评估程序包括放问卷和统计排名等环节,评估结果往往用于表彰和通报批评等方面。自上而下的绩效评估以考核的形式出现,目标管理责任制考核是其中的代表。上级委派给下级官员的目标任务被写入各种目标管理责任制合同之中,实质上是通过利益分配来实现行政目标[17]。政府官员注重的是能否按期达到目标,完成上级交办的“机关委任事务”。由于它是一种强力的激励合同设计[18],面对任期制和末位淘汰制度带来的压力,作为理性经济人的政府官员唯一可自我实施(self-enforcing)契约是不断地按照中央政府的考核标准进行激烈的有关职位从而是政治控制权收益的竞争[19]。在特定的历史时期,这种方式有利于推行上级的政令、完成关键的发展任务,一定程度上改变了政府管理中“人浮于事”的局面。但随着时过境迁,这种方式也诱导政府产生了一些短期行为,增加了评估成本和下级政府在政治风险增大时投机的 可能性[20],使政府行为异化[21]。自下而上的绩效评估常以评议的形式出现,行风评议 是其中有较大社会影响力的代表。它一般由纪检纠风部门组织实施,主要考察地方政府的行
开题报告 政府绩效评估机制研究和优化分析 一、选题背景和意义 二十世纪中后期以来，人类文明发展到一个新阶段。首先，新的科技革命以更加迅猛的速度向前发展，社会的各个系统都受到了强烈的冲击。作为其中代表性的例子是信息技术和互连网的兴起，深深改变了人类社会的面貌。其次，伴随着生产力的发展，经济走向全球化，跨国公司和对外贸易的影响越来越大，知识经济成为社会经济发展的主要方向。再次，世界各国都掀起了政府改革和创新的运动，以适应人类发展带来的挑战。对于我国而言，科技发展水平和经济发展水平与发达国家相比还很落后，社会主义市场经济体系和民主政治建设正在进行中。在这种情况下赶超发达国家，要走一条创新型的道路。政府在社会发展中起主导作用，构建创新型政府是一条可行的道路。构建创新型政府具有重要的意义。一方面，构建创新型政府可以促进政府创新工作的顺利进行，使政府更好的管理社会。另一方面，构建创新型政府可以促进创新型国家的建设，使国家科技水平快速提高。第三方面，构建创新型政府可以促进社会创新工作的进行，加快社会的进步。与此同时，在经济全球化和我国经济转轨的时代背景下，我国各级政府一直致力于通过推进政府“治道变革”来塑造一个满
足人民群众需要、适应社会主义市场经济与社会发展要求的服务型、责任型和效能型政府。各级政府先后采取了多种方法和手段，以期在构建社会主义市场经济体系的过程中摒弃计划经济体制残存的各种弊端，实现政府效率、效果和效能的提高。绩效评估作为行政管理制度创新和有效管理的工具，无论在理论研究还是实践探索方面，都越来越受到重视。随着市场经济体制改革深入和社会全面发展进步，对行政制度创新管理创新提出了更高的要求。通过实施政府绩效评估来推进政府行政管理理念政府功能输出机制政府管理组织环境政府管理技术载体的创新优化整个行政管理系统。 研究政府绩效评估机制与政府创新机制之间的关系具有重要的意义，主要有以下几个方面： 第一，可以通过研究两者之间的关系对二者在理论上有新的认识，有助于促进两种机制的健康发展。 第二，通过研究二者之间的关系，对于建设服务型政府具有很好的促进作用。 第三，通过理顺二者之间的关系以及二者关系当前存在的问题，对于解决当前政府管理问题具有很好的借鉴作用。 第四，对于建设创新型政府具有十分重要的意义。 二、国内外研究现状、发展动态 （一）国外关于政府创新机制的研究
建立适应经济增长方式转变的地方政府绩 效考核机制 【内容摘要】地方政府绩效考核机制的改革和完善对促进我国经济增长方式的转变具有重要意义。目前，我国地方政府绩效考核中存在很多问题，需要从转变考核价值取向及评价标准、建立系统完备的绩效考核指标体系、实现评估主体多元化等多方面入手，积极探索建立新型地方政府绩效考核机制。 【关键词】经济增长方式地方政府政府绩效考核政府职能考核指标 改革开放三十多年来，我国经济高速发展，取得了令世人瞩目的成就，但是不可忽视的是过去的这种“粗放型”经济增长方式在今天已难以为继，这种高投入、高消耗、高污染，低产出、低质量、低效益的增长已走到尽头。在当前世界各国依然没有完全走出国际金融危机阴影的背景下，转变经济增长方式成为当前我国经济增长面临的迫切任务，成为社会各界的共识。经济增长方式转变，意味着由“粗放式”经济增长方式向以低投入、低消耗、低污染，高产出、高质量、高效益为特点的“集约型”增长模式的转变。当前，我国很多地区的地方政府还没有彻底改变片面追求GDP 增长的政绩观，经济建设型政府的定位依然较明显，这和我们在官员的考核上过于重视经济指标，考核机制不合理有很大关系，因此，要转变经济增长方式，走内涵发展之路，就要转变政府职能，将政绩考核的重点转向加强市场监管、改善经济环境、提高公共服务水平和提高公众满意度等方面来。 一、完善地方政府绩效考核机制的意义 当前，我国经济体制中存在诸多弊端，如部分生产资料的市场价格不合理导致能源严重浪费，投资体制不合理导致建设规模盲目扩张等，这些现象都是推进经济增长方式由“粗放型”向“集约型”转变 的重要障碍。要促进经济增长方式转变，经济体制内部的调整和改革不可谓不重要，但是，政府是经济增长方式转变的重要推动力，经济领域的变革和转型依赖政府的管理理念、管理职能、管理方式、运行机制的转变，政府要为经济发展提供
地方政府绩效评估体系 13级公共管理类一班 学号：2013335800017 宋婷婷在行政改革实践中，政府绩效评估作为一种先进的管理机制，技术和工具，对于提高政府工作效能有着巨大的推动作用。而在政府绩效评估体系中，指标建构是核心问题，绩效指标的设置决定了政府工作的主要内容和努力方向。 政府绩效评估指标体系 政府绩效一级指标二级指标三级指标 影响指标 经济人均GDP 劳动生产率外来投资占GDP比重 社会人均预期寿命恩格尔系数平均受教育程度 人口与环境环境与生态非农业人口比重人口自然增长率 职能指标 经济调节GDP增长率城镇登记失业率财政收支状况 市场监管法规的完善程度执法状况企业满意度 社会管理 贫困人口占总人口比例刑事案件发案率生产和交通事故死 亡率 公共服务基础设施建设信息公开程度公民满意度 国有资产管理 国有企业资产保值增值率其他国有资产占GDP的比重国有 企业实现利润增长率 潜力指标 人力资源状况 行政人员口本科以上学历者所占比例领导班子团队建设人 力资源开发战略规划 廉洁状况 腐败案件涉案人数占行政人员比率机关工作作风公民评议 状况 行政效率 行政经费占财政支出的比重行政人员占总人口的比重信息 管理水平 职能指标：主体评价工具 针对职能绩效进行测量的指标就是职能指标。职能指标所检验的是政府管理的基本职能，它是绩效指标体系的主体。一般来说，一级政府基本完成了其职能指标的任务，应算合格。 所谓职能绩效，是政府在其职能范围内所表现出的绩效水平，它有直接性和主体性，如社会保障问题、社会稳定问题等是政府应解决的基本问题，这方面出了问题，政府部门要负直接责任。 影响指标：体现效果为本 影响指标，是用来测量政府管理活动对整个社会经济发展成效的影响和贡献，它具有间接性和根本性。这一指标直接考察的是政府的所有作为，反映在人民生活中的实实在在的效果。 政府的绩效最终要表现在经济的增长、社会的进步和人们生活质量的提高上，要恰如其分地评估社会经济发展中政府的地位和作用，特别是中国在计划经济体制下形成的大政府和全能政府的管理模式，在相当长时期内还将保持强势政府的态势。所以社会经济发展指标与政府的绩效指标，有一定的重迭性是符合中国的实际的。
绩效评估论文对策论文：中国地方政府绩效评估模式比较摘要：我国地方政府在行政管理和服务中承担着广泛和重要的职能，地方政府的绩效如何对当地的社会经济发展起着至关重要的作用。准确地考核地方政府绩效是促进地方政府改善、提升绩效的基础，有利于引导、促进地方干部树立科学的发展观；有利于促进地方政府转变职能，提高办事效率和服务质量，提高政府信誉和形象。因此，对我国地方政府绩效评估模式进行深入研究，具有重要的理论价值和现实价值。本文选取福建省、甘肃省和青岛市两省一市的绩效评估实践进行比较分析，对政府绩效评估主体、评估内容和方式进行比较研究，最后在实际调查的基础上提出了合理化建议及对策。 关键词：绩效评估；地方政府；对策 政府绩效评估是将政府及其各职能部门的实际工作结 果与绩效目标相比较，评估政府组织实际工作的成果，从而对政府组织的绩效进行全面的评估。具体地说，就是通过政府部门自我评估、专家评估、公民及舆论评估等多重评估体制，运用科学方法和程序，对政府组织这一行为主体的业绩、实际作为及其所产生的影响作尽可能准确的评估，诊断组织中存在的问题，从而推动政府效率和服务质量的提高。 一、政府绩效评估发展概述 （一）西方国家绩效评估的实践
在当今世界，西方个国家都很重视对政府机构进行绩效估测量。美国政府组织绩效评估最早起源于20世纪30年代，当时美国地方政府就开始了对好政府的追求并且以效率为 核心对政府的运作进行测量与评估。20世纪60年代后期，以弗雷德里克森为代表的“新公共行政学”发展了社会公 平的理论，主张“公平至上”，强调公共行政的顾客导向。另外，历任美国总统也都很关注政府部门的绩效管理问题，政府绩效评估甚至成为克林顿政府行政改革的主导思想。1993年7月，美国国会通过了《政府绩效和结果法》，将政府绩效评估制度化法定化；布什政府于2003年开始推行部门绩效“报告卡”制度，设立绩效基准和等级评估标准制度。总体说来，美国政府绩效研究基于涉及内容广泛、事实与数据而颇具说服力，研究和实践水平相对较高，成为了绩效评估领域的佼佼者。 英国政府绩效评估始于1979年的“雷纳评审”。雷纳评审是对政府部门工作特定方面的调查、研究、审视和评价活动，评审的重点是政府机构的经济和效率水平。后来又发展到由社会进行对政府工作的评估。此后，在英美国家的带动下，政府绩效评估在其他国家也广泛的发展开来，在澳大利亚、新西兰、加拿大等国家先后引入类似政府绩效评估体制。 （二）目前我国地方政府绩效管理的探索
2010年11月第6期 南京师大学报(社会科学版) Journa l of N anji ng N o r m al U niversity(Soc ial Science) Sep,2010 N o.6我国地方政府绩效考核指标要素分析 赵 晖 摘 要:提高政府绩效是政府改革的重要目标之一,而科学的政府绩效考核指标是实现政府绩效管理的关键。当前,我国地方政府绩效考核指标要素存在政府职能界定不清晰、过度追求经济增长、考核指标定性与定量设置不合理、片面强调考核指标的细化以及指标体系的统一化等偏差。存在这些问题的根源,一方面在于我国行政管理体制仍存在许多弊端,另一方面在于地方政府施政理念存在误区。因而,必须树立正确的政绩观,合理界定地方政府职能,科学分析地方政府战略目标,尝试运用平衡计分卡设计地方政府绩效考核指标要素。 关键词:地方政府;政府绩效;考核指标;平衡计分卡 中图分类号:D630 文献标识码:A 文章编号:1001 4608(2010)06 0017 07 收稿日期:2010 04 06 基金项目:江苏省社科基金项目(08ZZB004) 作者简介:赵晖,博士,南京师范大学公共管理学院教授,博士生导师 210046 提高政府绩效,不仅是应对席卷全球的政府改革的需要,也是我国政府行政改革不断深入的需要,更是实施当前我国政府改革重要目标的紧迫任务。所谓政府绩效,是指政府履行职能的成绩和效果。科学的政府绩效考核指标是实现政府绩效管理的关键。然而,目前我国地方政府绩效考核指标要素却存在着诸多弊端,严重阻碍了我国政府行政改革的深入开展,不利于我国政府改革目标的实现。因而,构建科学的地方政府绩效考核指标,对于转变地方政府职能,促进地方经济、政治、文化、社会和谐发展具有重大的意义。 一、我国地方政府绩效 考核指标要素存在的问题 进入新世纪以来,我国行政管理体制改革已经取得丰硕的成果。各级地方政府对阻碍行政管理体制改革的绩效考核指标做了许多改进,绩效考核指标要素在科学、合理、规范的轨道上迈进了一大步[1],但目前仍然还存在着许多问题。这些问题主要表现在[2]: 1.地方各级政府普遍存在职能界定不清晰,政府绩效考核指标要素不合理的状况 处于转型时期的我国政府在经济、社会职能方面仍旧过于宽泛,牵涉的事务具体庞杂,许多职责业务超出了政府的实际执行能力,这种职能现状导致考察政府部门和干部政绩时,指标纷繁复杂,往往把一些不该列为考核指标的生产性指标作为考核的重要依据;不少地方政府和部门普遍存在着职能错位、缺位、越位的现象,偏离了以政府职能为基础来确定政府绩效考核指标的正确轨道。比如,对微观经济活动的过度干预,把政府管辖区域内企业的产值、利润、税收作为绩效指标来加以考核,这显然是政府的越位。再如,有些地方政府把 非公经济比重和 居民文化娱乐消费支出比重列入政府绩效评估指标。这种价值取向促使不少地方政府和干部为了应付庞杂的职能疲于奔命,不能集中精力管好政府应该管的事情。政府的职能是为各种所有制经济主体创造公平竞争的环境,而不能因所有制性质不同而对 非公经济特殊照顾;虽然政府有义务推动社会文化事业的发展,但 居民文化娱乐消费支出完全是居民自身的消费权利,政府无权加以干预。因此, 非公经济比重和 居民文化娱乐消费支出比重并不能恰当地评估政府的绩效水平。可见,只有清晰界定政府职能,才能正确设定政府绩效指标。 ! 17 !