从经典案例看行政审判二十年
自《中华人民共和国行政诉讼法》施行以来，全省各级法院审理的各类一审行政案件已近7万件，涌现出一大批优秀案例。值此“行政诉讼法实施二十周年宣传月”活动之际，省高院精选出具有代表性的经典案例十件予以公布。这些案例或在行政审判和依法行政的发展进程中具有重大历史意义，或在全省及当地产生了较大的社会影响，或对一些重要法律、法规修订完善产生了重大推动作用。本版我们报道这批优秀案件，希望读者能从中了解《行政诉讼法》在我省实施的不平凡历程。
□本报记者翟敏张羽馨
1 税费改革遭遇巧立名目
拆迁价格评估谁说了算
【背景】1999年，农村税费制度改革正在酝酿。国家对农业税费的征收项目、收费金额、执行程序缺乏统一的标准和有效地监督，不少地方巧立名目，规定了五花八门的收费项目，给原本收入就不高的农民带来了沉重的生活负担。同时，由于缺乏制度性的规范和管理，乱收费、乱集资、乱摊派的现象在农村层出不穷，严重损害了农民的合法权益。
【案情】1999年1月7日，某镇陈某等1144户农民认为镇政府在《农民负担监督卡》所列的项目和标准之外，另以“生猪屠宰税”、“农业特产税”等项目强行收费，镇政府的行政收费行为侵犯了他们的合法财产权益和人身权利，向县法院起诉，要求退还多收的税费。
法院针对本案人数多、范围广、影响大的特殊情况，兵分两路，一方面积极向村民了解情况，一方面主动与县相关部门协调配合，根据法律规定和现实状况，提出司法建议。在法院的建议下，县委县政府积极配合，成立了工作小组进驻镇政府，全面了解农民税费征收情况，对所涉及的税、费逐项进行了审查和清退。同年6月15日，陈某等1144名原告主动撤诉。
【点评】法院在审理这起集团诉讼案件的过程中，通过与本案一千多名原告的交流谈心，了解到当时农业税费征收的现状、税费制度中存在的弊端和问题以及普通农民对税费征收的意见和想法，并将这些从个案中反映出来的社会现象进行了概括总结，整理成切实可行的司法建议，主动向有关部门通报，为解决纠纷和矛盾提供决策依据。这项工作推动了当地农
业税费制度改革的步伐，减轻了广大农民负担。本案的处理为国家实施税费改革提供了直观性的参考，对我国农村税费改革起到了积极的推动作用。
2 拆迁价格评估谁说了算
【背景】近年来，随着我国城市化进程的不断加快，因城市房屋拆迁引发的行政纠纷成为社会关注的热点和行政审判工作的难点。其中，被拆迁房屋的价值补偿或者被拆迁房屋的补偿价格又是拆迁双方争议的焦点。因此，评估机构对被拆迁房屋价格的评估报告就成为行政裁决和行政审判的关键性证据。而《拆迁条例》并未就评估机构的评估报告作出明确规定，致使审判实践中如何审查评估报告的合法性成为审判难点。
【案情】2002年4月9日，拆迁人W房地产开发有限公司（以下简称W公司）的百货商场建设项目由市发展计划委员会批准立项,先后获得建设用地规划许可证、国有土地批准书以及房屋拆迁许可证。由于原告宋某对被拆房屋补偿价有异议，且要求产权调换，双方未能达成协议。市建设局作出拆迁纠纷裁决，要求被拆迁人宋某应在裁决书生效之日起15日内搬迁完毕；房屋安置补偿费共计为685651.88元；W公司在项目完工后提供一处项目房屋（面积与被拆房屋面积相当），拆迁人调换房屋价格以市场评估价为准；W公司安排过渡房一套供被拆迁人临时居住。宋某对该裁决不服，向法院提起诉讼，请求撤销该裁决。
法院审理后认为，《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十九条规定：对被拆迁房屋进行价格评估时，没有征求被拆迁人的意见；拆迁人和被拆迁人不能达成一致的，由房屋拆迁管理部门在符合条件的评估机构中抽签确定，房屋拆迁管理部门应当在抽签前三日在拆迁地点公告抽签的时间和地点。本案中房屋已经被拆除，遂依法判决对裁决中15日内搬迁予以维持，其他内容均予以撤销。并判令建设局对此拆迁纠纷依法重新裁决。建设局上诉，二审维持一审判决。
【点评】S市两级法院首次依据《江苏省城市房屋拆迁管理条例》这一地方性法规中关于评估机构选择的规定对房屋评估报告进行合法性审查。本案中，在拆迁双方未能就评估机构选定达成一致意见时，S市建设局违反地方性法规的规定，采信违反法定程序单方委托的评估机构所作评估报告，其认定案件事实的主要证据违法，故该行政裁决构成违法，依法应予撤销。
此案对于澄清行政审判中一些模糊认识、统一司法尺度具有积极作用，对规范行政机关拆迁裁决行为和保障被拆迁人的合法权益起到了示范意义。在此基础上形成的案例被《最高人民法院公报》采用，在全国范围内
产生了较大影响，被多部有关拆迁的专著引用，并被各大网站广为转载。
3 工伤确认遵从法律原意
【背景】《工伤保险条例》第十七条第二款规定，“工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。”在工伤认定中，通常情况下事故和伤害是同时发生的。但是就有这样的特例，在发生事故一年多后产生了伤害，如何确定此因果关系，理解法律精神原意，是摆在法官面前的一个考验。
【案情】2004年6月，杨某在和师傅王某共同拆卸汽车的拉杆球头时，王某用榔头敲打过程中有铁屑溅入杨某的左眼，杨某滴了眼药水后疼痛缓解，故未去医院诊治。2006年10月3日，杨某感觉左眼视觉模糊，到医院就诊后，医生采用手术治疗从其左眼底部取出一块铁屑。后杨某向市劳动和社会保障局提出工伤认定申请，市劳动局以申请超过规定的申请时效为由不予受理。
一审法院审理后认为，市劳动局将《工伤保险条例》中“事故受伤害发生之日”理解为“事故发生之日”，没有考虑该情形的特殊性及事故与伤害之间的因果关系，属适用法律、法规错误，遂依法判决撤销《不予受理通知书》，市劳动局重新对杨某的工伤认定申请作出具体行政行为。二审法院维持判决。
【点评】本案的特殊性在于事故发生时，工伤伤害后果尚未实际发生和发现，而当伤害后果实际发生并被确诊是由事故引起的，已经超过了一年。这在全省乃至全国都未曾有类似的案例。审理本案的法官们在法律法规无明确规定又无判例的情况下，树立正确的司法理念，真正理解法律精神原意，以良好的法律素养作出裁判，较好地取得了法律效果与社会效果的统一，裁判结果得到社会各界的普遍认同。
4 征地补偿如何确定标准
【背景】近年来，由征地引发的行政争议大部分是由补偿安置问题引起。根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定建立的征地补偿协调和裁决机制，在征地行政争议的化解工作中正日益起到越来越重要的作用。但当前对此类裁决的法律性质、裁决范围、裁决效力等，仍存在较大争议；此类裁决被提起行政诉讼后能否受理、如何审理，也是行政审判
所面临的司法难题之一。
【案情】2002年至2005年期间，Z市人民政府（以下简称Z市政府）经省人民政府（以下简称省政府）批准，分若干批次对Z市新区的集体土地进行征收，戴某等8人的房屋及承包地均在征收范围内。因对征地补偿标准有争议，戴某等8人于2008年1月10日向省政府提出裁决申请，请求公开征地及拆迁补偿安置方案和标准；撤销不合法的补偿安置标准，要求政府依法重新确定补偿标准。省政府于同年4月16日作出裁决，认定补偿款、评估价款符合相关文件规定，遂作出裁决予以维持。
戴某等8人不服，向省政府申请行政复议，省政府维持原裁决。戴某等8人以省政府为被告向省高院提起行政诉讼。法院经过细致深入的审查，认为《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款中规定的“补偿标准”，应是指征地补偿、安置方案中确定的适用于某一具体征地项目中所有被征收人的具体补偿标准；行政机关对此“补偿标准”争议作出的裁决属于行政诉讼的受案范围；人民法院在审查裁决合法性的同时，可对有关申请人是否具有获得安置补偿的资格、实得的具体补偿数额是否符合法定标准等内容进行附带性审查，但不对征地行政行为的合法性进行审查。在此基础上，判决驳回了原告的诉讼请求。
【点评】本案系我省第一例起诉省政府征地补偿行政裁决的案件，其审理思路和裁判结果，为其他此类案件的审理提供了有益的借鉴，对行政机关更为规范有效的运用征地补偿标准裁决的方式化解征地行政争议，也起到了积极的推动作用。
5 小区景观用地开发商能否改变用途
【背景】社会的不断发展必然涉及各方利益的碰撞，从而引发相关矛盾。行政诉讼必须认真贯彻落实维护社会稳定的政治要求，案件的处理应力争法律效果和社会效果的有机统一。而行政诉讼协调正是化解“官民”矛盾、满足人民群众实质性诉求、维护社会稳定的重要手段，也是人民法院能动司法、和谐司法的必然要求。随着《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》和《江苏省高级人民法院关于行政诉讼协调工作的若干意见》的先后施行，行政诉讼协调工作日益受到全省各级法院的高度重视并日趋规范化。
【案情】1998年，S市建设房屋开发公司与S市地产开发经营公司签订《国有土地使用权转让合同》，受让S市馨泓花园地块土地。开发商将其用于商品住宅建设，并通过规划审定。开发商先后完成五期商品房开发。每次开发结束后经分割登记，分别领取剩余土地的使用证。馨泓花园小区
1幢、5幢的156名住户认为剩余土地中绿化和景观用地使用权应归小区业主共同享有，遂向法院提起行政诉讼，要求撤销该土地使用证。
法院经过审理认为，根据《S市成片住宅区公寓式住宅用地的分宗定界意见》的规定，分宗原则上按一幢住宅楼用地为一宗地；凡公共设施用地，如道路、河流及公共绿地等，原则上不划入宗地。根据该规定，在公寓式住宅部分开发完毕后的土地分割登记中，道路、公共绿地等不是作为已开发的土地作扣除计算，而是转入剩余未开发土地的范围内。省法院行政庭的法官多次组织当事人和相关部门反复协调，在兼顾各方利益的基础上，最终促使开发公司修改了后续建设工程的规划申报方案，并与住户达成和解协议。
【点评】本案审理中，法院通过准确把握案件事实，认真分析引发矛盾的内在原因，妥当运用工作方式方法释疑解惑，最终促使当事人相互理解、互谅互让，案件最终得以和解处理。该案的处理取得了良好的法律效果和社会效果，充分体现了法官善于抓住案件主要矛盾并充分运用协调技巧处理纠纷的司法能力，是人民法院以行政诉讼协调的方式实现定分止争、案结事了的经典范例，被省法院评为2009年度化解重大矛盾案件。
6 “正当程序”首次写进判决书
【背景】2004年，在中国的权力结构下，正当程序概念的发展并不意味着法院在行政诉讼中可以自动地适用该原则判决。依照正统的观点，行政行为的合法性是由具体的法律、法规来界定的，法院的职能是正确适用法律、法规来审查行政行为，法律制度的完善（包括程序制度的发展）不是法院应当考虑的事。
【案情】曹甲、曹乙是亲兄妹，与其母曹陈氏（丈夫早逝）居住在民安巷31号，该处原有几间东草房和1间南草房。1954年，曹甲之妻张某迁入民安巷31号居住。后曹乙出嫁迁出。在曹陈氏与儿媳张某及其家庭成员共同居住生活期间，经翻建和新建，民安巷31号先后形成了砖木结构、砖混结构的房屋计7间。1986年1月30日，曹陈氏去世。1988年9月28日，房产管理机关将上述7间房屋登记为张某所有。2003年10月28日，曹乙向市政府申请行政复议，请求撤销1988年将民安巷3l号房屋产权和土地使用权确权登记给张某的具体行政行为。市政府于2004年4月29日作出行政复议决定：确认房地产管理局确权给张某的具体行政行为违法。张某不服该复议决定，向法院提起行政诉讼。
法院经审理认为，市政府无证据证明已采取适当的方式通知张某参加复议，应属严重违反行政程序，且作出的行政复议决定的结论中也有复议
审查对象不具体的瑕疵。遂判决撤销该行政复议决定。曹乙不服，向省法院提起上诉。省法院判决驳回上诉，维持原判。
【点评】本案是全国法院把“正当程序”直接写入判决书的第一个行政诉讼案件，法官在判决书中明确提出了“正当程序”的要求，并将该原则作为裁判依据，判令被告承担不利的法律后果。根据该案编写的案例被《最高人民法院公报》刊用，受到行政法学理论界的高度评价，被行政法学者在专著或论文中反复引用，有学者甚至认为该案“使得正当程序原则闪亮登场”。2010年8月，温家宝总理在全国依法行政工作会议上，强调“所有行政行为都要程序正当”，更凸显了该案在我国法治进程中的重要价值。
7 强拆赔了500万
【背景】当前，各地在推进城市化进程中，“强拆”是社会各界普遍关注的热点问题。虽然大部分行政机关能依法行政，但也有少数行政机关缺乏法治意识，野蛮执法，表现为不按照法定程序强行拆除房屋或设施，实施强制措施时既不通知行政相对人到场，也不对房屋及室内财产办理公证或其他符合正当程序的见证，更不与行政相对人办理物品交接手续等等，严重损害了当事人的合法权益。
【案情】2006年9月22日上午，某地拆迁指挥部组织人员强制拆除了其认为是违章建筑的生猪养殖场的房屋4836.92平方米，实施强制拆除时没有通知生猪养殖场人员在场，没有对房屋及室内生猪及其他财产办理公证，也没有与生猪养殖场办理物品交接等手续。生猪养殖场不服提起行政诉讼，请求法院判决确认区政府的强制拆除行为违法，并判令该区政府赔偿给其造成的损失2720万元。
法院审理认为，指挥部强制拆除生猪养殖场的行为违法。由于指挥部属区政府组建的临时机构，因此，对生猪养殖场在此次强拆中造成的合法财产的实际损失，该区政府应承担行政赔偿责任。故判决确认区政府的强制拆除该生猪养殖场房屋的行为违法，并判决赔偿生猪养殖场经济损失人民币5268923元。区政府不服一审判决上诉。省法院依法判决驳回上诉，维持原判。
【点评】本案是江苏省实施《行政诉讼法》以来，确认赔偿数额最高的一起行政诉讼附带赔偿案件，有力地保障了强拆案件中相对弱势群体的权益。案件事实本身并不复杂，被诉行政行为从行为主体到整个行为程序，都缺乏相应的依据或授权，理应被确认违法。但发生这种情况后，双方对损失数额如何确定却极易发生争议。本案中，法院积极能动司法，充分运
用“谁主张、谁举证”、“优势证明标准”、“举证责任转移”、“合理性原则”等证据规则，确定了行政赔偿数额。该案的圆满审理，对强拆行政案件的审理提供了新的思路，根据该案编写的案例被省法院《参阅案例》刊用。
7 信息公开政府不应沉默
【背景】在信息化的时代,政府信息公开的程度是衡量一个国家民主与法治发展程度的重要标准之一。然而，自2008年《政府信息公开条例》施行以来，政府信息公开的状况并不太如人意。由于政府信息数量极其庞大和部门之间的信息千差万别等原因，在确定主动公开政府信息范围方面较为原则,使政府机关有较大的自主性或者随意性，与公众的实用性需求存在着一定的差距。
【案情】2008年11月7日，吴某向市政府提交了政府信息公开申请表，要求公开国家公务员过渡的所有文件的信息。12月23日，吴某向法院提起行政诉讼，认为市政府没有在法定15日内履行信息公开的职责，请求法院判令被告履行法定职责依法公开政府信息。后2009年1月13日，吴某从市政府领取了11月10日人事局提供的4份文件。
法院审理认为，原告从被告处已领取了人事局提供相关文件，要求依法公开相关信息的目的已经达到。遂判决驳回吴某的诉讼请求。后经协调，原告吴某在上诉期间提出上诉而后又自愿撤回上诉。
【点评】此案是《政府信息公开条例》施行以后，该市法院受理的首例政府信息公开案件。此案的审理，一方面大大促进了该市政府信息公开工作的深入开展，使得全市政府信息公开工作步入了制度化、规范化的轨道；另一方面，也充分展示了目前法院通过案件审理努力促进行政争议实质性解决的思路和方式。该市法院办案过程中，不就案办案，而是拓宽思路，多做协调工作，最终实现了案件社会效果和法律效果的有机统一。
8 门诊设在小区须听证
【背景】近年来，我国政府的公共行政模式，正逐步由管制行政向服务行政转变，行政机关对社会进行管理，越来越多的运用行政许可等授益性行政行为的方式。但服务行政也应依法施行，否则也可能对公共利益或他人合法权益造成侵害。
【案情】某综合门诊部设在福康苑小区内，该小区112名业主自2008年9月底起，就该综合门诊部造成环境污染等问题，多次到环境保护局、信访局、卫生局等处上访。后起诉至法院，诉称卫生局不顾居民的反对，滥用职权，在不告知、不听证的情况下，批准综合门诊部开设在福康苑，侵犯了原告的合法权益，请求法院撤销执业许可证。
法院经审理认为，医疗机构设立在福康苑，其所进行的医疗活动，特别是对医疗废物的收集、运送、贮存、处置等如有不当，必然会给小区居民带来不利影响，判决撤销被告卫生局作出的《医疗机构执业许可证》。法院向市政府和卫生局发送了司法建议，建议其加强执法监督，完善行政程序，从源头预防行政争议的发生。
【点评】《行政许可法》颁布实施前，卫生行政机关对医疗机构的审批设置只要符合其行业规定即可，如《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》等。但2004年7月1日《行政许可法》施行后，对行政许可行为作了明确的程序规定。如该法第四十七条规定：行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。法院的判决有效保障了行政许可利害关系人的合法权益，对于完善行政许可听证制度、规范行政许可行为起到了积极的推动作用。
9 “投机倒把”已过时
【背景】《投机倒把行政处罚暂行条例》是一部我国在经济体制转型期制定颁布的，以保障社会主义有计划的商品经济正常发展为立法指导思想的重要行政法规。但在《投机倒把行政处罚暂行条例》“暂行”二十多年后的今天，其作为计划经济时代的产物，赖以生存的社会基础已经不复存在，其中的许多规定已经与市场经济和法治国家的要求明显相悖。1997年刑法修改取消投机倒把罪后，有关撤销《投机倒把行政处罚暂行条例》的社会呼声便一浪高过一浪。
【案情】工商行政管理局某区分局以涉嫌销售无合法进口证明的商品为由，对A公司立案查处。区工商分局认为A公司经销无合法证明进口商品的行为属于《投机倒把行政处罚暂行条例》第三条第一款第十一项所指的“其他扰乱社会主义经济秩序的投机倒把行为”，对A公司作行政处罚决定。A公司不服，向市工商局申请行政复议。市工商局的行政复议决定维持了处罚决定。A公司遂向法院提起行政诉讼。
一审法院判决驳回A公司的诉讼请求。A公司不服一审判决，提起上诉。省法院认为，《投机倒把行政处罚暂行条例》第三条第一款第（十一）
项和第二款，在适用时应当进行与其上位法《立法法》、《行政处罚法》有关原则和规定相符的解释，即依照上述条款作出的认定及行政处罚决定，不能与《立法法》、《行政处罚法》等相关法律规定相悖或抵触，否则应视为违法或无效。认定人区工商分局以该条例作出处罚决定的依据，属于适用法律错误。据此，判决撤销一审判决，撤销区工商分局作出的7处罚决定。
【点评】这是一起工商机关适用《投机倒把行政处罚暂行条例》作出行政处罚引发的行政诉讼案件。该案的判决体现了法治精神和时代特征，对我国市场流通领域行政管理的法制化起到了积极促进作用，并推动了《投机倒把行政处罚暂行条例》实际失效的进程。该案判决后，引起了热烈的社会反响和广泛的社会共鸣，并间接推动了国务院于2008年1月15日正式宣布《投机倒把行政处罚暂行条例》失效。该案得到了最高人民法院和法学理论界的高度肯定。