第二章公共政策制定的逻辑过程
第一节公共政策问题的分析
一、政策问题的内涵
二、政策问题的确认
三、政策问题的分析方法
引例革命的首先问题
?毛泽东说：革命的首要问题，是搞清楚谁是我们的朋友，谁是我们的敌人，先！毛
泽东还说：要把朋友的界限，划到敌人的脚跟！现在革命远未成功，我们就自乱阵脚，岂不是亲者痛、仇者快！
?指出工业无产阶级虽然只有二百万，但它是一切革命阶级的领导力量。贫农等半无
产阶级和中农等小资产阶级，是我们真正的朋友。“那动摇不定的中产阶级，其右翼是我们的敌人，其左翼可能是我们的朋友--但我们要时常提防他们，不要让他们扰乱了我们的阵线” “ 反对帝国主义反军阀是联合各阶级的，自辛亥革命以后，继续未断的。最近能造成反帝国主义的运动，是工商学联合起来的”。但是失败了，“最大原因，就是全国生产主力军--农民未有起来，而让工人孤军奋斗”。“以上意思是各界皆知起来革命，若没有农民的援助是不成功的”。这就指出了中国革命中最主要的同盟军问题。
一、政策问题的内涵
一）定义
问题泛指实际状态与期望之间的差距。
社会问题是指社会实际状态与社会期望之间的差距。
政策问题是指那些已经被社会上多数人觉察到的实际状态与理想的状态之间存在差距，需要政府采取行动加以解决并被政府纳入政策议程的问题。
（二）政策问题的特征
1、问题的一般特性
（1）相互依存性
任何一项公共政策问题都不是孤立的，而是整个政策问题体系中的一个有机组成部分，政策问题之间、政策问题与政策环境、政策物质条件之间都存在相互依存性。
政策问题之间的相互关联性要求我们在处理问题时必须从整体出发，从各个具体政策问题之间的相互作用上去把握。
例子：治理河流
?如治理河流的排污问题就涉及环境问题、经济问题和技术问题。
?政府无论是采用禁止附近企业和居民向河流中排污，还是建立严格的排污标准，都
将影响到河流附近的企业的效益乃至生存。这就涉及了经济问题。如果企业按照国家的排污标准，改进污水处理系统，那么就涉及技术政策问题。
公共政策问题的特征
(2)主观性
政策问题通常是被有选择地加以解释、确认和评估的问题。
人们对政策问题的分析和判断，是以一定的利益和价值取向为基础的。
公共政策问题的特征
(2)主观性
政策问题通常是被有选择地加以解释、确认和评估的问题。
人们对政策问题的分析和判断，是以一定的利益和价值取向为基础的。
讨论：贫困是一个政策问题吗？
?如果没有穷人，谁去买那些便宜的食品?谁去雇用那些收费低廉的医生和律师?社会
救济和福利工作人员到哪儿去找工作?一些以穷人为主体的政治团体和党派何以在社会中存在?在他们看来，社会是一个等级的社会，必然存在贫富之间的差别，贫困是有利于社会均衡发展的一种自然安排，它起到的是一种积极的作用，破坏这样一种均衡可能会带来更多、更严重的社会问题
?公共政策问题的特征
?（3）客观性
?尽管问题的建构受人们的价值观、历史文化等主观性的影响，但是政策问题必须
是一种客观存在的现象或事实。这些现象或事实可能被直观地察觉到（如物价过高、物品短缺等），也可能不能直观地察觉到，需要通过专业人员的调查统计分析才能说明（如通货膨胀率、消费者物价指数等），但是不管怎样，这些现象或事实必须是客观存在的，而不是虚构的。
公共政策问题的特征
（3）客观性
尽管问题的建构受人们的价值观、历史文化等主观性的影响，但是政策问题必须是一种客观存在的现象或事实。这些现象或事实可能被直观地察觉到（如物价过高、物品短缺等），也可能不能直观地察觉到，需要通过专业人员的调查统计分析才能说明（如通货膨胀率、消费者物价指数等），但是不管怎样，这些现象或事实必须是客观存在的，而不是虚构的。
政策问题的特征
(4)历史性和动态性
所谓历史性，是指公共政策问题从它的成因来看都不是突发的，而是要经过一个逐步发展的过程才会达到普遍化和严重化的程度
问题的动态性是指问题虽然具有相对的稳定性，但是它又具有随着问题解决的程度、影响范围的变化和时代的推移而产生变化。
公共政策问题的特征
2、影响政策问题议题化的特征
(1 ) 问题的重要性(2 ) 复杂性；（3）有无先例和流行程度；（4）)戏剧性的和危机性的
事件。
（三）公共政策的类型
?按公共政策问题的确定程度，将政策问题分为确定的、比较确定的和不确定的问题
?按公共政策问题发生的不同领域，将政策问题分为政治、经济、社会、民俗问题等
?按公共政策问题的作用范围，分为全国性的和地区性的问题
?按公共政策问题的功能分，公共政策问题可分为指导性、分配性和限制性问题
?从产生的根源上看，可分为失范性问题和结构性问题。
?从政策问题的结构上看，可分结构优良、适度和不良问题
失范性问题和结构性问题
?（1）失范性问题
这类问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为。由于这些行为和人们的日常行为规范格格不入，所以容易区别；但是过失和偏差并没有绝对的标准，需要在特定的环境中去考虑。如重婚、家庭暴力等。
失范性问题和结构性问题
?（2）结构性问题
由社会自身的制度性结构不合理所导致的问题。
如贫穷可能是经济结构不平等造成的。
中国现有的家庭结构也可能造成一系列问题。
结构优良、适度、不良
二、政策问题的确认过程
二、政策问题确认的过程
“有效地阐释问题就等于解决了一半的问题。”
?1、政策问题察觉
政策问题察觉是指某一政策现象被人们或决策者发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。
二、政策问题确认的过程
2.政策问题的界定
政策问题界定是指对政策问题进行特定分析和解释的过程。
?首先要将问题进行必要的归类，这就如同医生要将病人的问题归类一样。
?其次需要对政策问题进行必要的诊断，这就像医生给病人看病一样，诊断了病情，
知道了病人得了什么病，才能决定治疗方向和方案。
一是诊断问题差距；二是诊断问题产生的原因。
政策中的因果关系
?因果关系是指一个现象是另一个现象的原因。理论可以被视为用因果关系来解释既
定现象的系统。不过，理论对因果关系的解释具有一定的试探性，我们不能想当然
地认为它一定具备有效性。有四个标准帮助我们确认因果关系。一是时间顺序。如
果A是B的原因，A必然在B之前发生，也就是说A的变化引起B的变化。二是
两个变量之间的关系是共变的或者说是统计关联。共变意味着两个变量一起移动或
变化。也就是说，如果A变化B也一定会发生变化。三是非伪关系。非伪关系是指
两个变量或现象之间的共变关系不能由第三个因素解释。四是理论。在建立因果关
系时，不但要满足前面三个标准，而且理论证明或解释也是必需的。
?唯理论者认为：结果是原因所必然给予的，一旦完全确定的原因被给出，结果就一
定发生。在数学和逻辑等纯粹抽象思维的领域中，唯理论的推理具有正当性。
?经验和实验是一切人类知识的来源。用实验的方法，可以对观察到的现象进行分析，
排除不相关的因素，从复杂的事物体系中提取出事物一般性的规律，揭示出现象之
间的因果关系。
经验论者的因果信念形成过程如下：1）过去，我对火的经验总是和热的经验一起出现的；2）将来类似于过去；3）因此，将来我对火的经验和热的经验会一起出现。这个结论把我们送到了将来。
?唯理论者认为：结果是原因所必然给予的，一旦完全确定的原因被给出，结果就一
定发生。在数学和逻辑等纯粹抽象思维的领域中，唯理论的推理具有正当性。
?经验和实验是一切人类知识的来源。用实验的方法，可以对观察到的现象进行分析，
排除不相关的因素，从复杂的事物体系中提取出事物一般性的规律，揭示出现象之
间的因果关系。
?任何事物的发展都是必然性与偶然性辩证统一的结果，任何结果中都体现了必然因
果关系和偶然因果关系。必然性是指事物联系和发展中符合规律的、必然发生的、
确定的趋势，它是由事物内部根本矛盾所决定的。偶然性是事物发展中不确定的、
可能这样也可能那样出现的趋势，偶然性并非没有原因，它是由事物内部非根本矛
盾和外部原因所决定的。
?任何事物的发展都是必然性与偶然性辩证统一的结果，任何结果中都体现了必然因
果关系和偶然因果关系。必然性是指事物联系和发展中符合规律的、必然发生的、
确定的趋势，它是由事物内部根本矛盾所决定的。偶然性是事物发展中不确定的、
可能这样也可能那样出现的趋势，偶然性并非没有原因，它是由事物内部非根本矛
盾和外部原因所决定的。
法律因果关系
?英美法在因果关系是否成立的认定上采用的就是“两分法”的基本方法：先考察侵权
行为与损害结果之间是否存在事实上的因果联系，这个认定主要由陪审团负责；若
存在事实因果关系，则由法官进一步考察在法律上是否有充分的理由让侵权人承担
民事赔偿责任或接受刑事处罚等，也就是对法律因果关系是否成立的判断。而大陆
法系，却把因果关系问题划分为责任成立上的因果关系和责任范围上的因果关系。
所谓责任成立上的因果关系是指可归责的行为与权利受侵害之间的因果关系；所谓责任范围上的因果关系则是指，权利受侵害与损害结果之间的因果关系，它所要解决的问题是，行为人应对受害人的哪些损害负赔偿责任。
二、政策问题的确认过程
? 3.政策问题描述
?政策问题描述是指运用可操作语言（如运用数量的、文字的、符号的、图表的等表
达方式）对商务政策问题进行明确表述的过程。
三、政策问题的分析方法
（一）边界分析法
(1)饱和抽样。可以通过一个多阶段的过程来获得有关利益相关者的饱和抽样(或滚雪球抽样)。
(2)问题陈述的启发。具体说明这些问题表述的证据可以从面谈或电话交谈中获得，并可从饱和抽样阶段中的相关者那里获得所需的文件。
(3)边界估计。这一步是要估计元问题的边界。可以利用积累频率分布图，弄清问题的特征。
三、政策问题的分析方法
（二）分类分析法
分类分析有两种基本程序:逻辑划分和逻辑归类。前者是人们选取某个类别，并将它分解成各个部分；而后者恰恰相反，是将许多情况、事物和人组成一个更大的团体或类别的过程。实质相关性、穷尽性、排他性、层次区别性
例子清洁空气法案
?主要污染气体：铅、碳氧化合物、易挥发的有机化合物、二氧化硫、微粒和二氧化
氮。
EPA为每一种重要污染物设立了标准，在全美设立了532个检测站进行监控。其中，铅的排放从1970-1992年下降了98%（主要得益于汽油的改进）；微粒下降了51%；二氧化硫下降了28%；易挥发的有机化合物下降了24%；二氧化氮上升了11%。
?有毒污染物
EPA已经确定了329种有毒气体（如砷、石棉、三氯甲烷），这些有毒气体每年造成至少2000人死亡。工业生产是其主要来源。
?酸性降落物
碳的燃烧释放出大量的二氧化硫和一氧化氮化合物，这些物质在大气中发生化学反应，并变成酸性物质降落到地面上，这些酸性物质变改变水的PH值从而破坏整个生态系统。而且这些物质的集中还会对人的呼吸道和肺造成伤害。
《清洁空气法案》建立了对2600多个以碳为燃料的工厂排放物的严格限制。目前其排放水平基本控制在1980年水平。
（三）类比法
类比是一种提高对类似或相似问题认识的方法。在构造问题的过程中，分析者可进行以下四种类比:
个人类比；直接类比；符号类比；幻想类比
（四）层次分析法
?层次分析法是认定政策问题可能发生的各种原因的方法。其目的是为了有效地认定
导致问题情境的原因而提供一套有效的思维构架。
?可能原因－指可能促成政策问题情境发生的原因。
?合理原因－指以科学研究或直接经验为基础而被确认的，对政策问题产生重要影响
的直接原因。
?可行原因－指可以控制的直接原因。
三、政策问题的分析方法
（五）策略性假设分析法
假设分析是MITTOFF等人基于对认识论的研究，以辩证探索系统所发展出来的一种政策分析模式。认为当事人的主张皆有其背后的基本假设，表面上反对或赞成的理由，往往并非其内心所持的基本假设，唯有通过辩证的程序使当事人行动背后的假设浮现出来。这一分析方法的目的在于根据政策问题相互冲突的对立观点，进行假设之创造性综合，以能为正反双方接受，以化解冲突形成共识。
（五）策略性假设分析法（程序）
?策略性假设分析法的一般程序
（1）产生当事人：在这一阶段必须先产生当事人，并根据其影响政策或被政策影响的程度来排列等级与优先顺序。遗漏当事人等于遗漏基本假设。政策分析人员以参与者模似当事人并思考其假设
（2）假设详述阶段。在这一阶段参与者的工作从建议可能的解决方案，转为选择支持解决方案背后的资料与假设。解决方案通常是当事人综合资料，并根据一连串明确或不明确假设所推演的结果。由于所有当事人采取的策略都可以视为行动相关假设的集合，实际的经验显示假设的浮现经常来自于确认反对方的利害所在，因此，通过分析当事人的方法可以有系统的完成这个步骤。
（3）辩证阶段：在这一阶段比较并评估可能方案与假设，即比较其假设与对立假设之差异，因此在此阶段每一假设都会遭受对立假设之挑战，不具可信性之假设将会屏除。
（4）假设整合阶段。将前一阶段的假设汇总，并留下最重要与最不确定之假设。此阶段的目的是产生一个尽可能为各方参与者认同的假设列表。（事实是坚信的假设，假设是不确定的事实。)
（5）综合性策略之创造阶段：根据可以接受假设重新界定问题，以找出综合解决方案。
? （五）策略性假设分析法（特征） ?
? 从问题的解决方案而非从假设开始。
? 将焦点集中同一组政策相关资料，以将冲突的成因集中于所认识的差异。 ? 以创造的态度来对待冲突，借此超越冲突形成新的方案。
案例 假设分析问题建构：以核四案争议为例
? 核四问题经停建、大法官解释、复工、是否公民投票后还将面临非核化问题。
? 问题是经济问题、政治问题、技术问题、还是道德问题？或者公民是反核还是反核
四？甚至只是反台电？ 例如，反核与反核四并不是一问题。87-92民调显示五成赞成核四，反对15%。贡寮不赞成71%，赞成10%
案例 假设分析问题建构：以核四案争议为例
一、产生当事人
贡寮居民、主管机关、台电、反核团体、环保团体、反核专家、工业用电消费者、民生用电消费者、紧密应变计划区等。以个人分析为依据，将当事人分为拥核团体和反核团体。 案例 假设分析问题建构：以核四案争议为例 二、分析流程进行
（一）原先方案
即于台北贡寮继续兴建核四厂，以下简称甲案。 （二）支持原先方案的共同资料
（五）策略性假设分析法（程序图）
?台湾贫乏，97%依赖进口能源。若不建核四厂，2004年北部缺电193万千瓦。
?核电是许多国家主要的电力来源，全世界迄今有超过40年之使用经验，发电技术已
相当成熟。目前全世界有33个国家使用核能发电，运转中核电厂有431家，发电量占全球16%。
?我国核能电厂营运绩效在全世界水准以上，足以确保营运安全。1989年至1994年，
发电公司推动第一期五年营运改善计划后，核能电厂运转10个项目中有8个高于世界平均值。
（二）支持原先方案的共同资料
?核能发电有助于二氧化碳排放，符合国际环保要求。我国二氧化碳排发量约有三分
之一来自发电。法国和日本大量使用核发电，有效地抑制了二氧化碳的发展。
?核能发电所用铀235燃料浓度仅为3%-4%之间，远低于原子弹所需90%之浓度。核
四比核一、核二少废料四分之一，安全度高10倍。
?核电厂运转对周围居民没有影响。1990年美国癌症研究所公布了一项研究成果，证
实在核设施附近的居民的癌症死亡的危机并没有增加。美国三喱岛事件后，其州保
健局进行了各种流行病学的研究，显示事件前后无差异。
?核二厂发生秘雕鱼事件，行政院环境保护署组成专家确定并关辐射，且已改善。核
三厂温排水改善后，对珊瑚影响大大降低。可见核电厂对环境影响可适当控制。
?核废料分为低辐射和高辐射废料，均可国际公约的标准进行处理。
支持原先方案的共同资料
?贡寮是最佳的厂址，就地震、地质、气象、水文、输电平衡、人文等进行反复评估，
确认是台最佳地址。
?替代方案并不可行。火电发电的死亡高于核电，且对土地及环境影响较大。汽电共
生是高能源产业，上升空间有限。风力发电需4300座可坚满澎湖的风车。水力发电需63座石门水库发电厂。甲醇发电还在实验阶段。
?停建费用将达673-887亿元。这还不包括国际商誉和其他国际影响。
?在开放民营发电方面还有环境、土地、资金等问题没有解决。
二、分析流程进行
（三）假设浮现
根据上述共同资料，对拥核重要且不确定的假设进行总结如下：
1、台地区能源紧缺，有开源之需要；
2、核电提供稳定、长期、便宜的电价；
3、核发电安全可靠；
4、核发电能抑制二氧化碳；
5、台电能保证运转安全；
6、对周围居民无影响；
7、核能燃料已能处理；
8、对环境保护无影响；
9、贡寮是最佳的厂址；
10、无可替代方案；
11、停建损失。
（四）假设挑战
对拥核团体提出假设提出对立假设，除明显不具可信性的假设外，具可信性的假设留下作为新方案的基础。
1、不建核四不会导致缺电；
2、除了核四外，还有其他发电可取；
3、核能不确保供电稳定；
4、辐射导致癌症增加；
5、核能减少了空气污染，却增加了放射性污染和排水之热污染；
6、核能成本高；
7、二氧化碳之配额尚有争议，而核四之减少二氧化碳有限；
8、核电厂有爆炸危险；
9、开源之前应先节流；
10、台电营运绩效不佳；
11、先进国家已停建；
12、停建比续建有利。
（五）支持挑战的共同资料
1、依核四再评估委员会的资料，即使不建至2007年我国供电备用率为13。6%，比日本高。
2、核四替代方案多，除了开拓小型风能、地热能、太阳能、生物能、海洋能外，还可通过电业自由化提供供电效率。
3、建核电厂不能解决温室效应问题。一是建厂期间产生二氧化碳，二是排其他物质。
4、用深度来防辐射不是没有问题。若遇地震，问题显现。而台是多地震带。
5、营运的全面安全性有赖一个周全的管制和执行机构。但根据原子能法，发展原子能是最重要的，而不是管制。
6、辐射引发癌症和影响需经四年显示。美国另一研究机构的结果显示三喱岛事件前后的发病率有显著差异；白血病和肺癌发病率更高。
7、造成珊瑚白化死亡。
8、核废料存在不锈铜中仍会发出辐身，且时间特长（可能达百万年）。
9、核能发电不经济。核能发电成本是煤发电成本的2倍。
10、美国自1979年不再增新机组。2015年关闭一半，2075年以前全关闭。
11、台电废核四损失为672亿元，若将一些设施用作其他可减少费用。若续建建设成本高达3400亿，再废料处理和土地费用，总费用达8000亿元以上。
二、分析流程进行
（六）对立方案
这个步骤列出多样的替代方案，根据支持挑战的共同资料，列出三种反核方案：
乙案：停建方案
丙案：由公民投票决定
丁案：核四续建，关核一。
（七）方案汇集
汇集了原始方案与对立方案，即甲、乙、丙、丁
（八）汇集各方案的共同资料
除了原支持和反对的资料，增列支持新列方案的资料如下：
1、70%的公众赞成用公民投票的方式进行。
2、核四厂的安全度为核一的10倍，而废料则仅为四分之一。
3、台电宁愿关核一，也要建核四。
（九）假设汇集
在此步骤，所有的假设分别依重要性、不确定性和损害程度排列。留下重要且不确定的假设，这些假设才是影响问题建构的核心。
1、核能发电经济安全；
2、核能发电既昂贵又危险；
3、核能发电可减少温室效应；
4、核能发电造成环境破坏；
5、重大建设应以民意为基础；
6、民意取得，不只公民投票一途，还有其他公共讨论机制。
7、必须节省停建成本；
8、现有核电容量效率尚可提高
（十）可接受的假设
可接受假设是指经过协商，而为各方当事人或各方案所能共同接受的假设。然而这个步骤并不能保证一定会成功。
1、核四的安全性以风险的方式呈现；
2、方案间无法完全取代，须在多目标之间进行取舍；
3、专业与民间需要适当调和；
4、必须节省停建成本；
5、尽可能不增加核电厂；
6、必须重视二氧化碳问题；
7、供电量和电价必须保证经济稳定增长
（十一）可接受假设的共同资料
此步骤本应依可接受假设列出共同资料，为避免和前述共同资料重复，根据可接受的假设检讨现有方案的缺失。
1、甲案，参见“支持挑战的共同资料”
2、乙案：替代方案有限；面临巨额的投资浪费和违约赔款；
3、丙案：结果不可预料；民众可能基于情绪而非理性进行投票；以二分法决定存废，过于粗糙。
4、丁案：未考虑核一厂相关当事人的看法；废一营转为40年，还有10年。
（十二）解决方案
根据四个方案看的假设、共同资料和缺失来看，彼此之间的差异很大，已经不是靠专家和数据所能解决。在上述四个方案中，除了对立的甲案和乙案，和尚待评估的丁案外，最有可能实施的是公民投票。有关环境风险的问题本质上是公共事务问题，是政治问题。所以掌握最终权力的公众有权决定，但是公众投票往往是政治力量的赤裸裸地展现，因而其决策过程实际相当粗糙，非甲案和乙案可见。
（六）多角度分析法
?多角度分析是通过系统地运用组织、个人、技术等方面的认识，以获得对政策问题
的看法及解决的途径，常常用于那些结构不良的政策问题。
（1）组织角度
政策问题及其解决被看成是从一种组织状态向另一种组织状态的有序发展的组成部分。
?组织观点的主要特征是强调标准化的操作程序和规划。
（3）技术角度
使用最优化模型分析政策问题，使用的理论与技术有：
?成本－效益分析
?概率统计
?经济计量学
?决策分析
?系统分析
（2）个人的角度
?把政策问题及其解决看成是个人的感知、需求与价值作用的结果的角度。
?突出政策者的能力、悟性以及自我利益在支配政策制定中所起的作用，提供技术角
度和组织角度无法提供的认识。
第二节政策目标的形成
一、政策目标的基本含义
（一）定义
所谓政策目标是指公共政策制定者希望通过公共政策实施所达到的效果。目的和指标。（一）政策目标的含义（例子）
?促进美国长期的安全与富强（department of state)
?为印帝安人和阿拉斯加人的人类和自然资源潜能的全面发展提供便利（Bureau of
Indian Affairs)
?为我国的和平、安全及防御组织、培训和装备现役军人并保持军事力量
（department of army)
?培训、促进和发展美国劳工的福利(department of labor)
?实现广播服务业的有序发展和运行（Federal Communications Commission)
（二）政策目标体系（图）
（二）政策目标体系
1.方向性目标
方向性目标就是要解决政策问题方向和阶段。换句说，就是从哪些方面，分几个阶段解决政策问题，达到理想状态。
2.调适性目标
调适性目标就是指政策调适对象的调适范围和幅度。换句说，就是指政策将适用于哪些目标群体，对它们的行为、利益作何种程度的调适。
3.量化目标指达到政策目标的具体数量规定，可以包括完成指标、资源投入指标和时速指标。
（三）政策目标与手段的关系
一级
二级
三级
（四）目标的层次性
（五）政策目标确定的意义
?便于依据目标的内容，拟定各种备择方案，从中选取满意的结果。
?可以基本统一那些因信仰、价值、利益存在着差异，在政策制定与实施全过程中的
不同参与者。
?可以对政策实施情况加以控制，顺利地实现目的。
二、公共政策的一般目标
（一）自由
1、基本含义（
免受强制或阻碍
（1）消极自由（外在自由）
就是“不受干预”，即个人不受外部因素的限制，可以按其意志来行动。
假设：人是有理性的智慧动物，在涉及自己利益的问题上，能做出明智的决定。让每个人都充分发挥自己能力的社会是最好的社会。
（2）积极自由（内在自由）
不受限制的情况下个人能够实现其意志的能力。自己做自己的主人。
基本假设：个人能力的不足阻碍着个人自由的实现，而提高个人能力并非个人所能。广义的自由就是不受限制地去做自己想做的事情，那么，一个人想做的事情可能很多，有现实的，也有不现实的。这个时候，限制其自由活动的障碍，可能来自两个方面：（1）外在的----自然的障碍和人为的障碍（如制度的不合理和他人的意志和行为与自己相冲突）；（2）内在的，即自身能力的不足。
2、自由的政策边界
人应该具有去做他想做的事情的自由，除非其活动会伤害他人。
（1）对个体造成什么伤害应该引起政府采取对自由的限制？
A、物质伤害（身体、财产），使他人失去能力；
B、愉悦的伤害（审美、环境）；
C、情感和心理的伤害（担心、失去尊严）；
D、精神和道德方面的伤害。
（2）对共同体、组织和群体的什么样的伤害会引发对自由的限制？
E、结构的伤害（降低一组织或共同体履行其职能的能力）
F、积累的伤害（只有当许多人都这样做的时候才会带来伤害的行为）
G、因对某群体的成员造成伤害而带来的对于群体的伤害
H、因个体没能采取帮助行动而带来的对社会或共同体的伤害
（二）平等
?正义是指公正地分配奖励和惩罚
?法律的正义：根据错误的行为，特别是违法行为的结果来实施惩罚
?社会正义：社会价值等实现公平的分配。
1、平等的含义和类型
最纯粹的含义，每个人获得相同的份额。
(1)根本平等：是一种坚信人类生而平等的思想，强调人类的生命的价值是等值的。
（2）形式平等：是指社会成员在权利和资格方面的正式身份的平等，主要包括“法律平等”和“政治平等”
（3）机会平等：每个人起点相同，生活的机会相同。
（4）结果平等：收益的平等分配。
2、平等的政策边界
（1）接受者
A、成员的资格不平等/平等
B|、基于等级的分配（内部）横向/纵向平等
C、基于群体的分配（社会的主要内部）配置制度（为某个群体的成员在获得某些方面保留一定分配比例的做法）
（2）物品
A、物品的界线将物品当作是一个更大实体的一部分（扩大了被分配东西的界线）。这种扩大或是扩大了物品的种类，或是跨越时间
例：学生的经济援助（金钱本身的援助、作为学生资产一部分的援助、作为学生家庭财产的一部分、一生收入的一部分）
B、物品的价值对于个体的价值来对物品进行界定标准的价值还是较为消费的价值
（3）分配过程
平等的概念不仅包括结果，而且包括过程。结果是通过过程来实现的。许多时候，只要程序是公正的，人们愿意接受不平等的结果。（选举、体育比赛、彩票）
有许多有价值的东西是无法分割，需要通过平等的过程来进行分配。或者强制分割而无意义。
3、关于平等的争议
（1）对于分配的平等应该由过程的标准来判定，还是由分配的接受者和分配的物品的标准来判定
诺其克《无政府、国家与乌托邦》
罗尔斯《正义论》
（2）什么样的干预作为公正的分配代价是可以接受的
平等过程观的人通常把自由看作是按照自己的愿望来利用和处置自己的资源，不受他人的干预。不愿意支持政府的再分配。
持终极成果观的人通常更愿意将自由看作拥有足够的基础资源来进行出自愿望而非所迫的选择。
（3）应该将财产看作是个体的创新物，还是集体的创造物？
有价值的事物的生产及其价值均来自个体的努力。(赞成个人获得并按照自己怕愿望使用物品)
至少有些重要的有价值的东西是通过合作创造出来的。合作带来的成果大于其部分之各和。(赞成再分配)
（4）涉及动机
假如人们想信工作的动机主要来自于需求，那么他们就会讨厌分配政策。因为正是这些政策确保人们可以得到本来可以通过工作得到的东西。
假如人们相信在安全的情况下，会变得更有生产力的话，那么他们就会支持范围广泛的分配性政策。
（三）安全（稳定）
安全的政策边界
（1）资源的价值在评估短缺的过程中，我们应该是仅仅考虑资源的物质利用，还是也应该考虑其象征的意义和所谓的道德满足感？
（2）我们是应该根据一种绝对的标准还是相对的标准来对短缺进行测度？短缺既是相对的又是绝对的。前者将短缺界定为一个固定的通常是数量上的一个点。后者是将从一个人在分配中的地位来定义短缺。如将贫困定义为社会平均收入的中值以下。在一定程度上，人们的不安全感来自于和他人的比较。
（3）我们是应该仅仅提供为满足生存当下、直接的短缺，还是也提供能让人们实现更广泛目标的未来短缺？
例如，对食品安全不再是卡路里，而且是没有农药、不受虫害的食物，要求不会带来癌症、心血管疾病或从长期来说不会带来高血圧的食品。
在汽车管制、航空管制等方面也存在对未来安全的需求。
社会是仅仅确保作为单独个体的人的短缺，还是也确保人们的关系的短缺（如尊严、归属感、信任感以及共同体成员的感觉需要）？
（四）效率
从一般意义上讲效率这个词的意义是产品或行动的最小耗费、最小浪费和最小活动量。效率的途径就是降低要求的时间、活动量和金钱。
在经济学中，一般把帕累托最优作为经济效率的标准。
它是指经济中的资源配置已经达到这样一种状态，在该状态下，资源配置的改变不会在任何一个人效用水平至少不下降的情况下使其他人的效用水平有所提高。
三、公共政策目标冲突困境
（一）、困境的概念和意义
所谓困境是指以既定条件下的选择为前提（困境的选择状况的一个类型，而且必须在一定时间内要做出选择），相互冲突的价值同时表现为选择方案，而且方案之间的难以进行比较却在其重要性程度上又差不多，因此很难做出方案的选择。
讨论：暗访
?2007年3月下旬，又一起“传媒事件”引起了广泛关注：某传媒记者乔装成患者，将
事先准备好的茶水当作尿液送到杭州10家医院进行检测，结果有6家医院验出“白
细胞”等超标，认定茶水“发炎”。
?第一阶段以3月19日中国新闻网的首发报道《茶水当作尿液样本送检，医院竟化验
出了炎症》为开端，相关评论随着事件在网络上的迅速传播和传统媒体的跟进滚滚
而来，内容主要是对医德医风的口诛笔伐，其中引人注目的是3月26日《人民日报》时评《“茶水发炎”折射机制有“病”》，批评医德缺失，直指“以药养医”的体制。
?与此同时，一场全国性的医务人员“反击行动”借助医学专业网站丁香园展开。3月
31日13时至4月2日17时，全国92家三甲医院进行了“用茶水做尿常规化验”的
实验。在所产生的136份化验单中，占总数93.4%的结果显示为“阳性”，即证实茶
水的确能“发炎”。此结果在丁香园网站发表后，舆论开始转向，矛头对准了传媒和
记者的职业道德。以4月9日《人民日报》时评《“茶水发炎”与媒体责任》为标志，舆论传播进入第二阶段：主流媒体的舆论对记者的职业道德提出批评，要求媒体自
律；也有意见为记者的行为辩护，形成争论。4月10日卫生部新闻发言人公开对事件做出回应，认为“茶水当作尿液样本送检，医院竟化验出了炎症”的报道有悖于媒
体记者职业道德的规范要求，是误导公众，不利于维持正常的医疗秩序，构建和谐
的医患关系。
讨论：暗访
?2007年3月下旬，又一起“传媒事件”引起了广泛关注：某传媒记者乔装成患者，将
事先准备好的茶水当作尿液送到杭州10家医院进行检测，结果有6家医院验出“白
细胞”等超标，认定茶水“发炎”。
?第一阶段以3月19日中国新闻网的首发报道《茶水当作尿液样本送检，医院竟化验
出了炎症》为开端，相关评论随着事件在网络上的迅速传播和传统媒体的跟进滚滚
而来，内容主要是对医德医风的口诛笔伐，其中引人注目的是3月26日《人民日报》时评《“茶水发炎”折射机制有“病”》，批评医德缺失，直指“以药养医”的体制。
?与此同时，一场全国性的医务人员“反击行动”借助医学专业网站丁香园展开。3月
31日13时至4月2日17时，全国92家三甲医院进行了“用茶水做尿常规化验”的
实验。在所产生的136份化验单中，占总数93.4%的结果显示为“阳性”，即证实茶
水的确能“发炎”。此结果在丁香园网站发表后，舆论开始转向，矛头对准了传媒和
记者的职业道德。以4月9日《人民日报》时评《“茶水发炎”与媒体责任》为标志，舆论传播进入第二阶段：主流媒体的舆论对记者的职业道德提出批评，要求媒体自
律；也有意见为记者的行为辩护，形成争论。4月10日卫生部新闻发言人公开对事件做出回应，认为“茶水当作尿液样本送检，医院竟化验出了炎症”的报道有悖于媒
体记者职业道德的规范要求，是误导公众，不利于维持正常的医疗秩序，构建和谐
的医患关系。
?所谓道德权变，就是人们在一些特殊情景中，为了避免不必要的利益损失，或者为
了维护更大的道德价值，对自己所认可的某项道德准则所采取的暂时背离行为。道
德权变的特点，一是承认准则的先在性，或者说承认人们普遍认可的道德准则；二
是强调在特殊情况下准则的可变通性，这种变通只是对准则的暂时背离，而且其前
提是为了实现某个更大的道德价值，或者说为了维护更具价值的道德准则。
三、公共政策目标冲突困境
（二）应对困境的途径
（1）否定构成困境的两个认知要素之间的关系（在个人的信念方面存在困境时）；
（2）引进其他因素来增强其中的一方；
（3）给一方赋予条件来弱化；
（4）引起第三种因素来超脱两个因素。
（5）回避选择，转嫁责任；
（6）推迟选择；
（7）反而将困境状况转嫁给政策对象，从而逃逸困境状况；
（8）重新界定问题来逃避困境状态。
第三节政策方案的设计、评估和选择
一、政策方案设计的步骤
（一）政策方案的轮廓设想
在这一阶段主要解决两个问题：一是大致确定可能的方案数量；二是对可能想到的方案进行初步设计，内容包括行动原则、指导方针、发展阶段等方面。
方案来源：过去的政策、其他组织的政策、科技知识和模型；根据主观或灵感获得
二、政策方案设计的步骤
（二）政策方案的细化设计
政策方案的细化是指对初步设想的方案进行具体加工，使之成为决策时讨论的对象。在进行政策方案的细化时，要做两方面的工作：一是对在轮廓设想阶段初步提出的方案加以筛选；二是对初步选出的预案加工细化。
二、政策方案的评估
?政策方案被设计后，决策者可以根据其所掌握的信息，对各个方案进行事前评
估。一般认为事前评估包括以下内容：（1）价值评估，即评估方案的价值取向。（2）预期效果评估。主要包括四种情况：一是正常情况下直接效果预测，二是正常情况下的政策间接效果预测，三是非正常情况下的商务政策直接效果预测。四是非正常情况下商务政策间接效果预测。五是预测效果的目标实现程度。（3）可行性评估。
三、政策方案选择
（一）不确定性
所谓不确定性是指，在预测未来和说明因果关系方面缺乏正确知识。从政策的角度看，不确定性应该包括如下三点：关于特定决策发生影响的环境因素的无知；不清楚在选择特定政策会产生什么样的结果；不清楚环境因素对政策执行发生什么样的和多少影响。
可以从以下几个方面减少不确定性
?（1）规范化。通过规范化可以获得可预测性和定型化，从而减少不确定性。规范化
的对象有工作方法和过程、服务质量、产品质量、技术等方面。组织所履行的业务层次越高，性质越复杂，就越难以进行规范化。
?（2）在赢得时间的条件下，强化知识和收集信息从根本上说，不确定性是因人的
无知而产生的，所以通过强化有关知识并收集有关信息的方法可以有效地减少不确定性。
可以从以下几个方面减少不确定性
（3）设置重叠(redundancy)机制在做出重要决策时，如果只依靠一个信息源，那么很可能出现因不正确的信息而做出错误决策的情况。
（4）在可能的条件下约束环境约束环境的方法主要有控制和协商。控制意味着把环境因素纳入到组织的势力范围以内；而协商是通过妥协或契约等方式，把环境维持在组织所希望的状态。组织可以通过这两种方式减少不确定性。这也可以说是组织对环境不确定性的缓冲措施。
可以从以下几个方面减少不确定性
?（5）按最坏情况制定方案在做出决策的时候，以最坏的情况为条件而制定方案，
并做好准备。
?（6）改革组织结构如果环境因素过于复杂，即在各种因素之间的性质差异太大或
变量太多并动态性太强，那么集权的组织结构是难以对付环境的。在这种情况下，组织应该进行改革，而这种改革应该向分权和委任的方向进行。
三、政策方案选择
（二）不确定性决策情况下的方案的选择
如果与其对应的自然状态是确定并已知的，属于确定情境。如果只知道与其对应的自然状态发生的概率，属于风险情境。如果与其对应的自然状态发生的概率无法预测，属于不确定情境。
（二）不确定性决策情况下的方案的选择
1、乐观决策法大中取大
方案状态1 状态2 状态3 自然 4
A1 30 35 10 20
A2 40 25 20 10
A3 25 15 30 20
（二）不确定性决策情景
2、保守决策小中取大A3
方案状态1 状态2 状态3 自然4
A1 30 35 10 20
A2 40 25 20 10
A3 25 15 30 20
（二）不确定性决策情景
3、折衷决策
决策者根据经验确定一个决策系数K（0与1之间）。利用K计算折衷值UI=K ×max(Aij )+(1-K) ×min(Aij)
如设K=0.6,则U1=0.6 ×35+0.4 ×10=25
U2=28，U3=24。和折衷值最大对应的方案即A2。
（二）不确定性决策情景
4、后悔值决策法（最小最大后悔值法）
先用每种自然状态下的最大收益值依次减去该状态下各个收益值，求出每个方案不同状态下的“损益差值”（后悔值），再求出每个方案的最大损益差值（最大后悔值），最后从最大损益值集合中找出找最小值，于此对应的方案即所选方案。
若Rij =后悔值，则Rij =maxAij -Aij
后悔值决策法例子
方案 1 2 3 4 Rij Rij Rij Rij maxRij min(max Rij )
A1 30 35 10 20 10 0 20 0 20
A2 40 25 20 10 0 10 10 10 10 10
A3 25 15 30 20 15 20 0 0 20
（三）风险决策情景下方案选择
?风险决策是指决策者对客观情况不甚了解，但对将发生事件的概率是已知的，决策
者往往通过调查，根据过去的经验或主观估计等途径获得这些概率，在风险决策中一般采用期望值作为决策准则，常用的有最大期望收益值决策准则和最小机会损失值决策准则。
讨论：如何决策？
?首先，决策有多重要？
?其次，决策者对风险的态度。
（三）风险决策情景下方案选择
1.最大期望收益值决策
这种方法要求首先列出收益值，然后根据自然状态概率计算各方案的期望收益值，最后选择期望收益值最大的方案为相对最优方案。
若Ai=决策方案，i=1,2,3,…,n
Sj =自然状态
Pj =自然状态发生的概率值，j=1，2，3，…, n
Aij =j状态下，方案Ai的日收益值
=单件利润×日自然销量-单件剩余成本×日剩余量
则
期望收益值=∑PjAij
例子:最大期望收益值决策
?某商业公司销售某一种商品，销售一件可获利润50元。如果每天没有达到销售计划
数量，剩余一件则成本费用为10元。去年同期销售趋势如表所示，如何制定今年获得最大的销售计划。
例子：
最大期望收益值决策
日销量（件）70 80 90 100
持续时间（天）73 146 100 46
概率值0.2 0.4 0.27 0.13
例子：
最大期望收益值决策
?最小期望损失值决策法
这种方法要求首先列出损失值，然后根据自然状态概率计算各方案的期望损失值，最后选择期望损失值最小的方案为相对最优方案。
最小期望损失值决策法
最小期望损失值决策法
确定决策情景下的方案选择
（四）确定决策情景下的方案选择
确定型决策是指决策者对供决策选择的各备选方案所处的客观条件完全了解，每一个备选方案只有一种结果，比较其结果的优劣就可作出决策。确定型决策方法主要有盈亏平衡分析法、线性规划法等。
第四节决策模式
一、理性决策模型
（一）理性、非理性与决策
1、理性
理性理性通常被定义为一种人所具有的探索真理的能力。
理性是指通过逻辑和推理或者建立在足量信息占有分析基础上的达成目标和决策的能力。
阿马泰亚·森（Amartya Sen）对“理性行为”的定义是：在确定性情况下，理性行为有两种主要的探讨方式。第一种方式强调内在的一致性：行为的理性须符合这一要求，即来自于不同子集的各种选择应以一种有说服力、成体系的方式相互对应。第二种方式，是以对追求自身利益的推断来表示的。
2、非理性
非理性主要是指一切有别于理性思维的精神因素，如情感、直觉、幻觉、下意识、灵感；
公共政策制定意义 摘要：公民参与在公共政策的整个运行过程中，充分保障广大人民群 众的主人翁地位，真正贯彻公共政策的民主化原则，制定出科学、合理、公正的公共政策，以实现公共政策的有效性中的意义是极其重大 而长远的。公民参与也是民主程序的核心概念，“真正的民主，需要 通过‘公民持续的参与’，方能领略什么是民主，在心理上融会和建 立民主作风，在行为上获取民主办事的技巧和方法，这样才能够保证 社会运作是真正由人民主宰。” 随着社会主义市场经济和政治民主的迅速发展，公共政策已经成为政 府调控现代市场经济和实行社会管理不可或缺的重要手段。不过，因 为政府自身的缺陷和公共事务的复杂等因素，公共政策往往并不像人 们所想象和期望的那样有效。为了制定出科学、合理、公正的公共政策，人们持续地从多方视角、通过多种途径实行探讨及实践。本文从“公民参与”视角出发，从原因和背景、功能、争议及存有问题和对 策几个方面论述了公共政策中的公民参与，以期为公民参与乃至政策 科学的发展“添一把薪”。 一、公民参与的原因及背景解析 1.公共政策的整个运行过程都以社会民众为基础 首先，政策的需求信息来自社会民众或团体（利益集团）。任何一项 政策的实际需求总是来自社会的实际需要，代表公众实际利益和要求 的政策总是从民间社会首先萌发。且任何公共政策总是涉及广大民众的，公共政策应是以保护他们的起码利益为目的的。其次，民众也是 公共政策运行的主体，公共政策的执行常常需要施政者与影响对象之 间的密切合作。如果后者是被动的、消极的，那么政策的效果会大打 折扣或成本大增。政策制定者也只有在充分考虑到政策相对人的态度、利益得失，才能够制定出最符合社会需要、最能为社会公众所接受的 公共政策。
（第一章绪论）第二节公共政策的具体表现形式 一、西方国家三权分立体制下的公共政策： 1．国会立法是公共政策最基本的形式。立法者（国会议员）在政策制定过程中具有重要作用。除了其授权于行政部门的决策以及法院制定的专门政策，几乎所有的政策必须通过立法规定。国会在宪法的“授予权力”和“默示权力”的限度内行使其立法权。随着一项议案的提出、审议、听证、通过，最终成为法律，标志着一项公共政策完成其制定过程正式出台。 2．总统是强有力的直接决策者。其决定往往是通过如下途径作出的：一是在内阁（某些国家最高国家行政机关—中央政府的名称。在内阁制的资本主义国家，内阁是由议会中占多数席位的某个政党单独组成，或由议会中构成多数席位的几个政党联合组成，由国家元首任命。）决策中具有独断权。就美国情况而言，宪法把行政决策权仅仅授予总统而不是委员会。据说，有一次林肯在全体内阁成员投票反对他的决定时宣布：“七票反对，一票赞成，决定通过。” 可见总统在行政决策中的地位。二是政府各部提出的政策倡议会源源不断地汇集到总统直辖机构这个行政系统的末端。总统决策一般包括这样几种类型：（1）立法倡议：总统每年要向国会提交国情咨文（建议叫做咨文）预算咨文和经济咨文，并就国防、科技、能源、环保、民权、福利等问题提出专门咨文。这些咨文虽然不是公共政策的完成形态，但它们作为重要的立法建议，实际上决定了国会的主要议事日程并最终成为国会的重大立法。 （2）立法否决：国会通过的立法须经总统签署方能成为法律。总统可以运用否决文书或议案搁置的方式行使其立法否决权。 （3）委托立法：国会依法把立法权委托给总统行使。“委托立法权”涉及范围很广，尤以处理对外事务和紧急状态时更为突出。在总统直接行使立法权的情况下，行政决策无须履行国会立法程序而直接以公共政策的形式颁布实行。 （4）外交决策：总统在外交事务方面处于支配地位，可以行使主权国家的“固有权力”。（国家主权又称主权，指的是一个国家独立自立处理自己内外事务，管理自己国家的最高权力。主权是国家区别于其他社会集团的特殊属性，是国家的固有权利。这表现为：1，对内最高权，即国家对它领土内的一切人（享有外交豁免权的人除外）和事物以及领土外的本国人实行管辖的权力，有权按照自己的情况确定自己的政治制度和社会经济制度；2，对外独立权，即国家完全自主地行使权力，排除任何外来干涉；3，自卫权，即国家为维护政治独立和领土完整而对外来侵略和威胁
新时期我国的耕地保护问题 一、案例描述： 改革开放以来，特别是随着社会主义市场经济体制在我国的逐步建立与完善，在我国经济快速增长、社会结构深刻转型、利益格局深刻变化的大背景下，农业农村发展面临着一系列新情况、新问题：如，资源环境制约日趋严峻，农产品供求总量趋紧、结构性矛盾上升，来自国际市场的影响明显加大，农业生产性基础设施投入不足，农民新的就业门路不多，农村社会管理和公共服务不适应农民需求，其中，我国可耕地面积不断减少这一问题尤为突出。在这个拥有世界上五分之一的国家里，耕地不仅关系到GDP的增速，关系到人民的幸福，社会的安定的问题，更是我国在未来的国际竞争中能否坚持独立自主原则的最为基础，最为关键的生命线，“民以食为天，国以食而立。”而耕地恰恰是粮食生产的物质基础和重要保证，正所谓“没天哪有地，没地哪有粮”。当前，我国耕地不断减少的原因如下： （一）城市化建设对“耕地”的侵蚀 改革开放以来，我国城市化水平得到迅速提高，成为中华人民共和国成立至今的近半个世纪中我国城市发展的最快时期。据统计，1998年我国城市人口约 3.8亿,城市化程度大约为30.4%。据专家预测，我国到2050年，城市化水平将提高到70％，在未来50多年中，将有约５亿农村剩余劳动力及其家属进城，变为城市人口。这样不仅要建立大量新城市，而且现有的许多城市都要程度不同地扩大其规模。按照每个城镇人口占地100平方米计算，增加５亿城市人口，约需要土地５万平方公里，即7500万亩。 首先，新城市的建立和老城市的扩大是我国整个经济发展的内在要求，是实现现代化的客观表现，是社会发展的必然趋势，为此而占用一部分耕地，是不可避免的。但无论如何，城市化所带来的占用耕地的需要，与耕地保护两者之间毕竟产生了矛盾，如何正确处理这对辩证的矛盾的统一体，是一件迫切需要解决的问题。 （二）违法用地现象严重 据《中国土地报》报道，陕、粤、赣、豫、皖、鲁、吉、川、湘、浙等10
公共政策知识点
1.公共政策：是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、 达成公共目标。以实现公共利益的方案。 2.公共政策的内涵：1）是决定、决策、对策、政策的一种特殊形态 2）是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果 3）是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关 的权力意志的表现 4）三大要素：公共问题、公共目标、公共利益 5）是一种权威性的价值分配方案 6）有消极和积极之分 3.公共政策产生的条件：公共问题的形成、公共决策机关的产生、公共强制机 构的出现 4.现代的公共政策的表现：1）在公共问题的形成过程中，公民参与所起的作用 越来越大 2）现代国家和政府制度的基本理念是主权在民 3）现代国家和政府越来越注重执行社会管理职能，其目的不仅在 维护和巩固政治统治，而且是推动经济和社会自身的 发展 4)传统的公共政策的质量取决于统治者个人，而现代的公共政策的 质量取决于政策过程的科学化和民主化 5.政策类型：从内容特征上分：1）元政策（总政策、总方针）、基本政策(基本 国策、方针性政策、纲领性政策、根本政 策)、部门政策（具体政策、方面政策）
2）战略（宏观决策、运筹于帷幄之中，决胜于千里之外、一言 兴邦，一言丧邦）、策略（中观决策）、 战术（微观决策） 6.公共政策的基本功能：管制，引导，调控，引导 7.现代公共政策的规定性中起决定性作用的是：公共政策是公共权力机关为着 一定的目标而进行的社会资源的 配置和社会价值的分配 8.公共政策的基本特征：1)政治性、权威性、强制性 2）公共性与偏好性的对立统一 3）应然与实然的统一 4）回应性与普遍性的统一 9.政策工具的类型：1)一至八至更多 2)三分法：政策工具光谱依强制的有无、强弱划分为：自 愿性（非强制性）、混合性、强 制性 10.公共政策主体：1）直接主体：国家的代议机关、行政机关、司法机关、某 些政治体制内的政党和军队领导人 2）间接主体：①次国家政策行为者（地方政府、政党、利益集团、 非政府组织、公民、社会会政治运动、公共舆 论） ②跨国政策行为者（跨国公司、联盟）
案例分析——房地产“限购令” 内容摘要：房地产作为国家的支柱性和先导产业，对国民经济的持续高速增长起着重要作用。近年来，我国房地产市场持续高速发展，但由于我国房地产市场发展相对不成熟，房地产投资过热、房价收入比过高、房价涨幅过快等问题逐渐暴露出来，不少城市出现了房价增长幅度与城市经济发展水平不相符合、与城市居民收入水平不相协调的现象。为此，我国政府出台了一系列的宏观调控政策，试图抑制房地产过快上涨，而“限购令”无疑是其中调控力度最强的政策，足以体现出中国政府打压房价，抑制房地产泡沫的决心。笔者试图结合公共政策动态运行过程来分析这项政策出台的背景、原因以及效果，并就这项政策提出了一些自己的看法。 、案例回顾 （一）“限购令”的出台： 我国于2010年出台“限购令”，通过加大对购房者购房条件的限制来打击房地产行业的投机行为，控制房价过快增长。2010年4月17日，“新国十条”出台，其中第3条明确指出要实行更为严格的差别化住房信贷政策，要严格限制各种名目的炒房和投机性购房。条例指出，商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的地区，商业银行可根据风险状况，暂停发放购买第三套及以上住房贷款；对不能提供1年以上当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民暂停发放购买住房贷款。地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数。
“新国十条”出台后，各地根据其房地产现状陆续颁布“限购令”。2010年4月30日，北京出台“国十条”实施细则，率先规定“每户家庭只能新购一套商品房”。2010年9月29日国家多部门再次出台调控新措施，其后深圳、广州等多个城市陆续公布“限购令”。随后有上海、广州、天津、南京、杭州等16个一二线城市推出限购政策。2011年1月26日，国务院办公厅发布《关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》。通知指出，各直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，在一定时期内，要从严制定和执行住房限购措施。通知明确规定，原则上对已拥有1套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限购1套住房(含新建商品住房和二手住房)；对已拥有2套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，要暂停在本行政区域内向其售房。通知还指出，已采取住房限购措施的城市，凡与本通知要求不符的，要立即调整完善相关实施细则，并加强对购房人资格的审核工作，确保政策落实到位。尚未采取住房限购措施的直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，要在2月中旬之前，出台住房限购实施细则。其他城市也要根据本地房地产市场出现的新情况，适时出台住房限购措施。 2011年8月17日，住建部下发二三线城市限购标准。12月，住建部知会地方政府，对于限购政策将于2011年年底到期的城市，地方政
1、公共政策分析的原则和方法 公共政策分析必须遵循系统性原则、预测性原则、协调性原则、信息化原则、科学性原则、民主性原 则。 公共政策分析的方法包括系统科学方法、定性分析方法、定量分析方法、预测方法等几种基本形式。 2、公共政策分析模式 （1）内容—过程分析模式 这是美国学者麦考尔与韦伯提出的分析模式。它强调公共政策分析应集中在内容与过程的分析上，主 张使用规范性分析和描述性分析两种方法。 （2）系统分析模式 这是美国行政学家沃尔夫提出的分析模式。它强调政策分析既要重视对政策制定的分析，也应加强对 政策执行的分析。 （3）信息转换分析模式 这一模式是由美国学者邓恩提出的。该模式认为，公共政策分析主要是事实、价值、规范三大问题，由此产生了经验方法、评价方法、规范方法三种分析方法。 3、公共政策体系的结构 从时间和空间两个向度来划分，公共政策体系的结构可以分为纵向结构和横向结构。 （1）纵向结构包括总政策、基本政策和具体政策。 （2）横向结构包括政治政策、经济政策、文化政策、社会政策和对外政策。 4、公共政策决策思维模式 （1）经验决策模式：最传统的决策思维模式。指决策者依据个人决策实际经验进行公共政策抉择的思 维方式。 （2）理性决策模式：二战后西方行为主义政治学家特别倡导的公共政策决策模式，又叫科学决策模式。指决策者采用科学实证的量化分析技术和严格的逻辑程序，对确定的公共政策问题作出最优的公共政策方 案设计和政策决定的思维模式。 （3）非理性决策模式：指决策者依靠直觉、信仰、意志、感情等非理性因素对公共政策作出选择和决 定的思维方式。 （4）渐进决策模式：该模式认为政策决定是人们根据政策经验，经过政治互动和渐进调试的过程，而 获得共同一致看法的政策活动
第11卷第2期（总第80期）Vol.11No.2General No.80新疆石油教育学院学报 JOURNAL OF PETROLEUM EDUCATIONAL INSTITUTE OF XINJIANG 2010年第2期NO.22010 当代中国公共政策制定过程的研究综述 洪园 （云南大学，昆明650091） 作者简介：洪园（1983—），女，广西南宁人，云南大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生。 摘要：公共政策制定过程是政府运用其所掌握的政治权力， 以公共利益为导向，对全社会价值进行权威性分配的过程。我国理论界从不同的学科视野和角度对当代中国公共政策制定做了大量有益的理论研究和实践探索。本文就当代中国公共政策制定过程的现状、问题以及对策研究进行综合论述。 关键词：公共政策；制定；研究综述中图分类号：F406.17文献标识码：A 党的十一届三中全会后，为适应改革开放的新形势，重新认识和科学总结过去重大决策的严重失误，克服决策体制的弊端、决策过程的无序性以及决策手段的落后性，公共政策制定的科学化与民主化成为现代化建设的迫切要求。所谓公共政策是指公共权威机关经由政治过程所指定和选择的为解决公共问题达成 公共目标， 以实现公共利益的方案、规范和指南。公共政策制定是公共政策过程的核心。政府作为公共权力的委托执行者， 应从确保公共利益的基本点出发来制定公共政策，加强和完善公众决策参与机制，保证公共政策制定过程更加明晰化、规范化和制度化。 一、当代中国公共政策过程的现状研究 我国理论界从不同的学科视野和角度对当代中国公共政策 制定做了有益的理论研究和实践探索，但可以发现，理论界对于公共政策制定过程的研究成果还不算很丰富。公共政策制定作为公共政策过程的首要阶段，对整个政策过程有着很大的影响，一项政策制定的正确与否往往是其实施成败的前提。许多学者认为，当代中国公民要求参与决策的意识逐渐增强，我国的公共政策体制已经向现代化的政策体制逐步迈近，譬如参与的形式逐步多样化、逐步推行政务公开等等得到了实现，但现代化的政策决策体制并未最终确立起来，其发展过程中还存在许多的不足。 经笔者梳理，就当代中国公共政策制定过程的现状研究作如下综述： 对于公众参与程度的研究，何祖洪认为，随着我国社会主义市场经济体制的完善和民主法制建设的推进，公众作为公共政策 制定主体的重要组成部分， 其参与的意识和要求也随之增强。在这种背景下，进一步明确公众参与的意义，并针对存在的问题，引 导公众有序参与公共政策的制定， 推进政策民主化、科学化，提高决策水平，已成为现代政府迫切需要解决的问题。王小玉，高沛煊，刘兰兰认为，近年来，科技不断进步使传播手段日益现代化，促进了法律知识的普及，公民的民主观念明显增强，参政自觉性 不断提高， 为公民参与公共政策制定提供了有利的内部条件。关于参与方式的研究，谭颖、颜世磊指出，目前我国公民进入政策系统的方式大致有参与选举活动、听证会、信访、社会组织活动、政党活动以及利用网络、媒体等中介工具表达意见，通过这些制度性参与和非制度性参与等形式，公民为公共政策的制定提供了有价值的信息，降低了决策风险，有利促进决策的科学化和民 主化。但是，我国公民参与公共政策制定还存在着障碍性因素。 ”梁巨龙叙述道，我国公众参与公共政策制定过程的正式渠道有两个：其一，人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策规程；其二，党和政府开设的来信来访、各种不定期的座谈会等等。 周丽君、张凤军认为，总的说来，目前我国政策制定过程呈现一种“内输入”的特点。改革开放以来，在依法治国方略的指引 下，我国公众参与公共政策制定过程的方式有了明显的变化，变 化主要表现为由政治运动式参与向分配性、 利益性参与发展，由单一的官方参与渠道向多样化民间参与渠道发展，由被动参与向 主动参与发展。实践中表现为水电涨价听证会、 公共部门绩效管理评定中的问卷调查等等，在一定程度上吸收了公众参与。中国特色的公众参与正步入健康有序的轨道。然而，我国现阶段的公众参与在其发展过程中还存在许多的不足。 二、当代中国公共政策过程的问题研究 以人为本、社会公正、和谐稳定等都是公共政策的价值目标，然而，当代中国公共政策实践过程中，还存在偏离公共政策价值目标的现象。当前我国在公共政策制定过程还存在着许多亟待解决的问题。 贾金臻指出，公共政策制定过程中存在的问题主要有，一是公共决策信息失真，偏离公共原则；二是违反程序导致决策失误，损害公共利益。我国的行政体系普遍存在着权力过大、闭门 决策的问题。没有监督和制约， 没有听证和预审，在决策制定过程中违反国家法律、法规、规章，超越权限决策，是无法保证公共 利益的。三是公共政策价值取向偏颇， 违背公正原则。一些垄断性行业，比如民用航空和电信业出台违背市场规律的垄断性政策 谋取部门私利， 还有一些地方政府以保护主义为价值取向，制定出一些损害公共利益的公共政策，这些都是公共政策价值取向偏颇，违背公正原则的客观体现。 谭颖、颜世磊分析了我国公民参与公共政策制定还存在着障碍性因素。其一，政府和公民对公民参与的认识存在误区。政府在促进公民参与的主动性不强，公民参与的热情和积极性调动不起来，甚至造成了公民心理上的政治冷漠和对政府的不信任。其二，公民组织发育不成熟。部分公民组织管理欠佳、自律性差、监督机制不健全，特别是利益表达组织化不足，公民对民间组织的认同度低，影响了公民通过民间组织参与政策过程的积极性。其 三， 制度化缺失。我国公共政策的制定是由政府精英代替人民进行利益的整合与表达，尽管很多地方政府和部门都鼓励公民参与 公共政策的制定， 但这都是以非制度化的形式出现的，并没有法律上的制度保障。 罗琳娜指出，目前我国公共政策制定存在的问题主要表现在以下几个方面：一方面公共政策系统及机构方面存在缺陷。如党 政政策的权力职责划分不甚明确， 人民代表大会及政府的政策潜力尚未充分发挥；各级各类的党政部门间的协调合作有待加强；民间的政策研究组织不仅数量少且功能不全；地方某些部门仅仅 将政策研究组织作为一种摆设， 根本不能发挥作用。二方面公共政策研究系统的软件条件落后。人员分配不合理，合理， 此外，国家对于政策研究人员不够重视也直接造成了一些优秀人才的流失。三方面公共政策的逆境研究分析不够。我国在公共政策的逆境研究中也同样遇到问题，汶川地震是对我国公 共政策在逆境下的执行的一个很好的考验， 虽然尽可能地挽回了灾区人们的生命，但其中仍旧存在一些问题值得公共政策学者研究探讨。 梁巨龙将公民政策参与的困境分为：一、主体性困境，表现为公民缺乏参与意识。二、渠道性困境。目前，我国公众参与公共政策制定过程的正式渠道有两个：其一，人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策规程；其二，党和政府开设的来 · 4·
精心整理 公共政策环境对公共政策的影响 公共政策环境包括：结构环境、社会环境、经济环境、政治环境、文化环境。公共政策环境对塑造、决定和制约公共政策，起决定和基础作用。公共政策影响和改造政策环境，具有反作用。 公共政策制定是政策过程的的首要阶段和关键环节，是政策科学研究的核心内容。在公共政策实践中，对影响政策制定的各类要素进行分析，对于提高政策制定的科学化、民主化和法制化有着重要的现实意义。社会公众、新闻与网络媒体是两个不可忽视的重要因素，它们以不同的力度影响着公共政策的制定。 （一）社会公众的影响?。公众诉求成为影响公共政策制定的基本社会因素，不得民心的政策，不管多么符合政党、利益集团，政策制定者的愿望和利益，从长远看也是不成功的。所以在制定公共政策的过程中，应该充分考虑到社会公众的要求、心理等方面的因素，处理好各种矛盾和冲突，保持社会稳定。?如在城区规划中，涉及到居民房屋拆迁这一重要问题，它关系到公民的切身利益，必须妥善处理。所以政府和相关部门应该从公众角度出发，完善拆迁机制，认真贯彻国家和省对房屋拆迁工作的法规，切实解决好居民的拆迁安置工作，积极争取政法部门和舆论的支持，创造既维护拆迁居民的合法权益，有依法服从拆迁，服从城市建设大局的社会氛围。?（二）新闻与网络传媒的影响?。新闻与网络传媒的出现和发展给民意的表达带来了新的平台，打破的传统媒体对信息发布的舆论的垄断地位，在政策制定过程中产生了越来越重要的影响。新闻与网络传媒通
精心整理 过制造和传播社会舆论对公共政策的影响表现为：提高政策问题的认知度，扩大政策诉求群体，扩大公众参与等。???综上所述，社会公众、新闻与网络传媒是公共政策制定过程中不可忽视的影响因素，这些影响存在与政策制定的整个过程始终。处理好它们与公共政策制定之间的关系，对于推动公共政策的科学化、民主化和法制化有着重要的意义。 :|
第三章公共政策系统与决策体制 一、公共政策系统的构成 公共政策系统由信息系统、智囊系统、决断系统及监控系统构成。这些子系统各有分工、相互独立，又密切配合、协同一致，促进公共政策大系统的运行得以顺利展开。 1、信息系统 信息是管理活动中各种消息情报、数据指令、密码、符号、文字、语言等讯号的总称。是否及时得到准确而有用的信息，并对其进行及时处理，是进行有效公共决策活动的必要前提。 （1)信息系统的职责 信息系统的职责主要有：①有计划、有规律、经常性地收集、整理、分析和贮存社会发展各个领域、各个方面的历史和现实的情况与数据，以保证公共政策能够及时获得适用、准确和充足的情报信息资料。②有意识地收集、整理政策实施过程及结果等方面的情况、数据，并及时向决策者反馈。③研究分析政策执行结果中存在的问题，发现政策的偏差或失误，并及时向决策者反馈。 （2)信息系统的构成 公共政策的信息系统由信息流程体系和信息组织体系两大部分构成。其中信息流程体系包括信息收集、信息传递、信息加工、信息贮存等基本环节。 信息组织体系，从我国的情况看，主要有四种类型：①专业性的社会统计系统；②政策执行机构和监督检查机构的信息反馈系统；③政策智囊机构设置的信息系统；④政策中枢机构设立的信息系统。 2、智囊系统 （1）智囊系统在公共政策中的作用 ①参与公共决策，提高决策的科学性；②为政策主体提供咨询服务，开阔政策主体的视野和思路；③对政策问题进行“会诊”，找出问题的症结。 （2）智囊系统的构成 根据与政策主体的不同关系，智囊系统主要划分为政府和政党组织体系之内的官方智囊机构，和非官方的政策研究机构两个部分。前者在体制上隶属于政策主体，在研究工作中向政策主体负责；后者主要有三类：①由政府资助和管理的专门研究机构；②各种独立的、民间的研究机构；③大学。它们在体制上不隶属于政府。 3、决断系统
影响公共政策的主要因素 按照系统论的观点，可以把公共政策看成是一个开放的系统。影响政策的除决策制度、决策方法外，还有其直接的工作环境，以及更广阔的如社会、经济、文化、法律等一般环境。 一、政治制度与决策制度 政治制度一般指统治阶级用以统治国家的方式和方法，如政体制度、国家结构形式、政党制度、选举制度、官吏制度、决策体制与程序等。而决策制度是指党和国家制定政策法令所采用的方式方法，涉及到最高决策权是什么，最高决策者是谁、决策需经过什么样的合法程度、需要遵循什么原则等。它们都对政策具有重要影响。从本质上说，不同的政治制度以及相应的决策制度对政策的影响，主要是通过决定谁是最高决策者、什么是最高决策权体现出来的。并且，由于决策制度还涉及到决策程序和原则的问题，而决策程序和原则又决定了所采用的决策形式和决策方法，因而政治和决策制度还会通过这一系列的传递作用影响到所制定政策的质量，即政策的科学性、有效性和可行性。 二、直接决策者 直接决策者是指依据法律或传统在决策机关中占有决策职位因而直接参与决策的人，一般包括执政党组织、各级政府中有关的立法、行政、司法人员等。正是由于直接决策者直接参与政策的制定，因而他们对政策具有最为重要和明显的影响。作为个人，不同的决策者其眼界、主，以及他们的政治和业务素质，必然会对政策的制定与执行产生很大影响。 三、人民大众 从根本上说，人民大众是公共政策制定和执行的基础。在现代国家它表现得更为明显。首先，人民可以通过选择直接决策者而间接地影响政策。其次，人民大众可以通过对政策的接受与否来影响政策。第三，人民群众可以通过各种信息渠道向政府反映自己的意见和要求，从而影响政策。第四，人民可以通过自己的代表间接参与政策的制定。第五，人民大众有权对政策的执行情况进行监督、评估。总之，人民大众作为间接决策者，在政策过程的各个阶段都对政策发生着重大影响。 四、利益集团与政党 政党作为一种层次更高、组织更严密更正规、肩负的责任更大也更有影响力的政治组织，是最重要、对政策的影响最大的代表一定社会阶级、阶层、集团根本利益的团体。 利益集团对政策的影响方式，首要的是通过代表本集团利益的直接参与决策的人员提供政策备选方案、支持或反对某个政策方案等途径直接影响政策；其次是影响公众舆论，利用大众传媒宣传鼓动民众支持自己的主；第三，在资本主义国家里，还通过形成"压力集团"，通过游说等方式说服直接决策者或对他们施加压力，以影响公共政策。 值得注意的是，在我国这样的社会主义国家，由于人民群众根本利益的一致性，因而不存在资本主义国家那种相互争权夺利的利益集团。但现阶段我国也存在着国家利益、集体利益和个人利益之间的矛盾，也还有在各地区、各行业、各部门之间的利益分配问题，因而不同群体之间利益的差异也是客观存在的，所以客观上也存在不同?quot;利益集团"。他们也要通过各种方式表达和争取自己的利益，同样也会对公共政策产生重大影响。我国的党派对共产党和政府的各项政策也具有重大影响 。 五、大众传播媒介（社会舆论） 社会舆论可以促使大众所关心的重大问题及时进入政策议程，它表达和反映人民群众的愿望、呼声和要求，对政策制定起到一种中介推动作用，因而对政策具有十分重大的影响。但社会舆论要通过大众传播媒介的广泛传播才能形成。这些信息载体，潜在的却是深刻地影响着人们的价值观，影响着人们对外部世界的认知，因而也影响着人们的判断与选择，影响着社会舆论乃至整个社会的行动。 大众传播媒介对公共政策的影响主要是通过对直接决策者和间接决策者的影响来实现的。 六、经济制度 经济制度是整个社会制度的基础，它规定着社会生产中人与人之间的关系，规定着社会的生产、分配、交换以及消费的形式，规定着生产资料的所有制形式。经济制度通过作用于政治制度和决策制度对政策发
第五章政策制定及合法化 主要内容 政策问题的产生与确认 政策议程的建立 政策规划 政策合法化 中国政策制定过程的特点与经验 政策制定（policy-making）:是政策过程的首要阶段，是政策科学的核心主题。 广义的政策制定，（德罗尔）理解为整个政策过程，把政策执行、政策评估等环节称为后政策制定阶段。——部分 狭义的政策制定，理解为政策形成或政策规划，指从问题界定到方案抉择以及合法化的过程。——普遍、本课件 政策制定过程包括三阶段：政策议程建立/政策方案规划/政策方案合法化 第一节社会问题与政策问题 一、社会问题的产生 1、社会问题的涵义 社会问题就是达到的状态与观察到的状态之间的距离。 2、社会问题基本特征
客观性、主观性、价值相关性、社会性、过程性、系统相关性 3、社会问题的分类 1）过失性社会问题：这类社会问题产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为。 2）结构性社会问题：是指社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。 4、社会问题产生 只有当社会的大部分成员和一部分有影响的人物认为某种社会状况是社会问题时，它才是社会问题，其中权力因素起着非常关键性的作用。另外，人们的主观认识、思想信仰、生活态度等价值因素在社会问题的形成过程中具有决定性的影响。 二、政策问题的确认 1、政策问题的确认指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。 问题察觉是指某一问题被人们发现并引起政府关注的过程； 问题界定是指对问题进行特定解释的过程，需要通过一定的方法对问题进行必要的分类，目的是把问题情境转变为实质问题； 问题描述是指运用可操作性语言对问题进行明确表述的过程。 2、政策问题确认与政策决策者的分离是现代公共政策制定的基本特征。 政策问题确认的原则： 第一，问题描述应做到真实详尽，切忌人为夸大或缩小；第二，尽量缩短报告链条，减少报告层次。总之，以客观代替主观，以直接代替间接。
一、案例描述： 改革开放以来，特别是随着社会主义市场经济体制在我国的逐步建立与完善，在我国经济快速增长、社会结构深刻转型、利益格局深刻变化的大背景下，农业农村发展面临着一系列新情况、新问题：如，资源环境制约日趋严峻，农产品供求总量趋紧、结构性矛盾上升，来自国际市场的影响明显加大，农业生产性基础设施投入不足，农民新的就业门路不多，农村社会管理和公共服务不适应农民需求，其中，我国可耕地面积不断减少这一问题尤为突出。在这个拥有世界上五分之一的国家里，耕地不仅关系到GDP的增速，关系到人民的幸福，社会的安定的问题，更是我国在未来的国际竞争中能否坚持独立自主原则的最为基础，最为关键的生命线，“民以食为天，国以食而立。”而耕地恰恰是粮食生产的物质基础和重要保证，正所谓“没天哪有地，没地哪有粮”。当前，我国耕地不断减少的原因如下： （一）城市化建设对“耕地”的侵蚀 改革开放以来，我国城市化水平得到迅速提高，成为中华人民共和国成立至今的近半个世纪中我国城市发展的最快时期。据统计，1998年我国城市人口约亿,城市化程度大约为%。据专家预测，我国到2050年，城市化水平将提高到70％，在未来50多年中，将有约５亿农村剩余劳动力及其家属进城，变为城市人口。这样不仅要建立大量新城市，而且现有的许多城市都要程度不同地扩大其规模。按照每个城镇人口占地100平方米计算，增加５亿城市人口，约需要土地５万平方公里，即7500万亩。 首先，新城市的建立和老城市的扩大是我国整个经济发展的内在要求，是实现现代化的客观表现，是社会发展的必然趋势，为此而占用一部分耕地，是不可避免的。但无论如何，城市化所带来的占用耕地的需要，与耕地保护两者之间毕竟产生了矛盾，如何正确处理这对辩证的矛盾的统一体，是一件迫切需要解决的问题。 （二）违法用地现象严重 据《中国土地报》报道，陕、粤、赣、豫、皖、鲁、吉、川、湘、浙等10个省，1992－1994年共清查出各类土地违法案件32万宗，违法用地面积达500
公共政策制定中的纳什均衡——从博弈论视角看政府治理的合理性 [ 关键词 ] 公共政策/博弈论/纳什均衡/政府治理/合理性 [ 内容摘要 ] 政府治理的合理性问题日益为人关注。本文从博弈论的立场探讨 作为政府治理基础的公共政策制定，结合奥斯本与鲁宾斯坦的博弈论思想提供了几 种政策博弈纳什均衡的解释。文章列举热点政策问题的纳什均衡，论述如何在公共 政策制定中更好地运用博弈论思想，试图说明公共政策制定的博弈论分析是实现合 理化政府治理的有效手段之一。 公共政策是政府治理的一个基本条件，它作为包括政府在内的公共管理组织对社会的公共事务进行治理的相对法律而言更为具体、明确的指导原则和行为准则，必然地应当注重合理化问题，惟其如此，政府治理的合理性才有根本保证。这里，作者试图运用博弈模式描述公共政策制定的分析过程，讨论公共政策制定中的纳什均衡，旨在从博弈论的立场对政府治理的合理性作出一些探讨。 一、公共政策制定博弈的实质 公共政策是政府实施治理的基础，公共政策的合理与否将直接影响到政府治理效果。坦率地说，我们一直重视政府实施治理后的反馈分析，以此修正我们所实施的公共政策，但在制定公共政策、进行方案选择之时，就缺乏合理有效的前瞻性分析，造成政府治理成本过大的现实。 考虑到公共政策制定过程中方案选择对合理化政府治理的关键性、现实性作用，本文讨论博弈论立场上的合理化政府治理，主要将就政策博弈的分析展开。 所谓博弈(Game)，按照莱不尼兹的观点，是指人们在策略相互依存情况下相互作用的一种状态，个人所取得的成绩取决于与别人策略的对比。博弈具备了局中人(players)、战略(strategies)、信息(information)、支付(pay off)、均衡(equilibrium)、行动(actions or moves)和结果(outcome)等要素，博弈论分析存在着一个极为重要的前提：博弈的参与者进行的是理性行为选择（行为主体均是利润或效用最大化的追求者），也即意味着存在多人选择的情况下，人们将依据对手的策略做出有利于自己的选择。由此，我们可以将政策博弈界定为：参与政策博弈的局中人在宪法、法律、行政机关决定、习惯与传统等框架或规则范围内，利用他们所掌握的信息，在充分比较各种可能情况下自身支付大小后，采取相对应对的行动以获得满足效用最大化结果的行为选择过程。政策博弈用于指导作为政府治理基础的公共政策制定，主要探讨政府作为局中人的行为选择，政
案例分析 案例一： “堵车”这个词随着我国机动车保有量的不断攀升，已经成为目前众人热议但也对之异常无奈的词汇。2010年9月，北京出现了有史以来最为严重的堵车现象，更令人震惊的是，这场规模庞大的堵车出现了内外夹击之势。北京城内的交通拥堵在中秋节前后到达了一个顶峰，在京城外的京藏高速路，也形成了几千辆大货车滞留，成为高速堵车之最。这种“内忧外患”的局面，让北京城的部分地区交通一度陷于瘫痪。 近两年堵车已经成为大城市的交通常态。像北京，2010上半年北京市机动车平均每日净增1900辆，千人保有量超过230辆。预计2015年北京市机动车保有量将达700万辆。但是当机动车保有量达500万辆到600万辆之间时，不采取限行措施进行车辆管理，高峰时拥堵时间将超过5个半小时；即使采取限行措施，中度以上拥堵时间也将达3小时至4小时。 案例二： 由于城市交通拥堵加剧，目前很多大城市的人，不论是有车族还是计划购车的人都已经开始计算“拥堵经济成本”了。简单而言，“拥堵经济成本”这个新名词就是在各地居民的平均月均收入的基础上，将由于拥堵而损失在路上的时间换算成金钱。 首先，仅计算油耗问题，通常计算方式是把堵车时间所用的油耗转换
成公里数。据计算，堵车三分钟的油耗大约相当于正常工况开动1公里。以中型车每百公里油耗10升计算，每三分钟因拥堵产生的油耗是0.1升。以上调油价后的北京93号汽油每升6.92元来计算，每三分钟的拥堵成本是0.69元。平均每月22个工作日堵车时间1小时，那么仅堵车油耗消费就高达303.6元。其次是尾气的排放问题。据统计，汽车在怠速情况下，CO（一氧化碳）的排放量是正常行驶时的两倍，HC（碳氢化合物）则是正常行驶的三倍。另外，对于每天堵在路上的人来说，车辆因为超车并道引起的几百起追尾刮蹭等小事故带来的时． 间和经济损耗，将会波及所有涉及人员。 案例三： 从摇号到限号，从限号到限行，从不断攀升的停车费到渐行渐近的拥堵费，办法想了很多，北京交通拥堵依然。今年1月19日，高德公布了2015年度中国堵城排行榜，北京依然毫无悬念位列榜首。正因为还“堵”，那就还要“限”——限制车主的财产权。收费的程序性准备已在紧锣密鼓。在政策上，北京市近日出台的《关于推进价格机制改革的实施意见》明确提出，“正在研究交通拥堵收费政策，推进出租汽车运价形成机制改革。” （1）根据案例材料，分析造成我国城市堵车现象的背景； （2）结合所学知识，归纳总结大城市堵车现象越来越严重的原因；（3）针对堵车严重的问题，从公共政策学方面提出改进对策。（1）答：随着改革开放，我国经济得到了空前的发展，一方面，城
第三节公共政策执行的原则 一、忠实执行与灵活运用相结合 公共政策是具有合法性与权威性的行为规范，因此，政策在贯彻时，必须保持必要的严肃。政策实施的组织和人员必须认真、全面地理解政策的内容，坚决瞄准政策所确定的目标，分阶段地组织实施。即使发现实际情况原定的政策措施、手段有一定的差距，也必须经过适当调整，让政策最终得到落实。能否忠实执行已经制定的政策，关系到社会能否有序的发展、关系到社会资源能否得到合理配置、关系到执政党和政府能否取信于民的大问题。 因此，在政策执行中，必须坚决反对那些对政策采取不严肃、不负责任的态度。有的部门，有的地方，有些人，往往从个人私利出发，从地方本位出发，从小团体利益出发，对上级政策各取所需，合意的就执行，不合意的就不执行或拖着不执行；对上级政策任意曲解，借口特殊性，搞对策，搞土政策。凡此种种，都是违背执行原则的。但是，忠实执行决不是不动脑筋的死搬硬套。因此，要忠实地执行政策，就必须采取灵活运用的原则。对政策的灵活运用，突出地表现在贯彻政策时，能善于变通。这种变通是指不偏离政策的精神实质，只是对实现目标的方式、时间、阶段结合现实情况进行合理调整。 二、实事求是与开拓创新相结合 在实施政策时，必须遵循实事求是的原则。在政策执行上讲实事求是，就是要从政策过程中的规律出发，处理好政策实施中宣传、计划、调整、评估、终止等各个环节、步骤的关系。在贯彻政策时遵循实事求是的原则，还要求实施政策的组织和人员，能时刻从政策执行时的具体环境、可能的条件、可以获得的资源以及各种现实的技术、手段出发，量力而行。决不可贪大求全，弄虚作假，搞一些不切实际的“摆架子”和人为地制造各种“泡沫”效应。 但是，实事求是的执行政策不等于无所作为。在执行政策中提倡创新，就是要将旧状态、旧政策与新政策、新局面加以对照，以新的精神面貌去思考问题，以新的思路、新的措施去理解政策，并以创造性的方法去争取有利条件，克服不利条件，以保证政策落实到实处。 三、迅速果断与注重效益相结合 任何公共政策都是依据一定的客观形势制定的，时间是政策系统中极为重要的因素。一旦超过了一定的时间、空间，即使是科学、合理的政策也会变得无效。因此，抓住时机，迅速果断地贯彻政策是一条重要原则。 要做到不失时机地实施正确的政策，就必须快速地理解政策，快速地组织机构和人员落实政策；一旦执行中发现问题，果断地调整政策。要迅速果断地实现政策，关键在于事先周密地准备、事中合理地调配、事后及时地总结。严格按科学程序办事、坚决实行制度化管理，从而保证政策实施的高效率。 但是，政府之所以要花费各种力量制定、实施政策，其目的最终还是为了达到预期效果即解决社会问题，使公众利益得到平衡、协调，整个社会公正、稳定。因此，实施政策还必须遵循注重效益的原则。有时，为了争取效益，就需要抓住机会，快速实施政策。有时，也同样为了力争更多的效益，就需要冷静思考、脚踏实地、稳扎稳打。如果在执行政策上，一
公共政策分析简答题
简答题（50题） 1、简述公共政策的含义及其基本特征 含义：公共政策是政府社会等社会公共权威为实现社会目标、解决社会问题而制定的公共行动计划、方案和准则，具体表现为一系列的法令、策略、条例和措施等。 基本特征： 1、阶级性：反映统治阶级的意志和愿望、政治倾向和利益追求 2、目标性：为实现经济社会目标 3、强制性：具有约束性和强制力 4、相对稳定性：一定的稳定性，相应的政策调整 2、简述公共政策的基本功能。 1、分配社会资源。将社会公共资源合理有效地在它所服务的公众中加以分配，协调社会中的各种利益关系。 2、规范社会行为。规范各种行为，将各种社会行为纳入到统一的、明确的目标。 3、解决社会问题。公共政策的制定与执行，其目的在于解决社会问题。 4、促进社会发展。实现社会公平与效率的价值目标，促进社会发展。 3、简述公共政策学的创立者拉斯韦尔所揭示的这门学科的特点。 （1）政策科学是关于民主的学问 （2）政策科学的目标是追求政策的"合理性" （3）政策科学是一门对时间和空间都非常敏感的学问 （4）政策科学具有跨学科的特性 （5）政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问 （6）政策科学必须具有"发展概念"，必须建立动态模型 4、简述公共政策直接主体的政策角色。 公共政策直接主体，是指直接参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体和组织，包括以下几种：立法机关、行政机关、司法机关、政党。
立法机关为国会、议会代表会议一类的国家权力机构，如我国则主要是指全国以及地方各级的人民代表大会及其常务委员会，它的主要任务是立法；行政机关为掌握国家行政权力、运用公共政策对国家公共事务进行管理的机构，是立法机构所确立的国家意志的执行者，如国务院；地方各级人民政府，负责执行政策，参与政策的制定；司法机关行使司法权的国家，狭义仅指法院，广义还包括检察机关，参与政策制定；政党代表一定阶级、阶层或集团的利益，旨在执掌或参与国家政权以实现其政纲的政治组织，负责提出政策议程，制定政策。 5、简述公共政策客体包含的内容。 1、公共政策问题。包括社会问题，不仅是一种客观存在的状况，而且是人们主观构造的产物，按照社会生活领域的不同，分为政治、经济、社会（狭义）和文化等领域的问题。 2、公共政策目标群体，指那些由于政策的强制性而必须对自身的行为模式重新进行调适的群体，它是政策的作用对象，直接关系到政策目标能否实现。 3、社会利益关系，指人与人之间的利益关系，这是公共政策根本目的公共政策所要解决的核心问题。 6、简述公共政策研究组织的特征 （1）政策研究与政策分析的针对性； （2）研究人员构成的多学科性； （3）研究活动的相对独立性； （4）研究方法和研究技术的先进性。 7、简述社会环境对公共政策的影响： 1、经济环境。经济环境因素是制定、实施公共政策的基本出发点；是政策制定和实施的基本物质条件；影响公共政策的经济目标和方向；社会物质经济利益的分配调节，是经济社会政策得以确立的主要依据。 2、体制或制度条件。包括政治体制、经济体制、文化体制、教育体制、科技体制。
第七套 一、单项选择题（本大题共20小题，每小题1分，共20分）在每小题列出的四个选项中只有一个选项是符合题目要求的，请将正确选项前的字母填在题后的括号内。 1、下列选项中不能作为政策终结对象的是（）。 A、权力 B、政策功能 C、政府 D、责任 2、由第一印象所引起的心理倾向属于下列选项中的（）。 A、光环效应 B、首因效应 C、定型效应 D、反衬效应 3、下列选项中属于政策议程的内在引发机制的是（）。 A、战争 B、生态变迁
C、国际冲突 D、武器技术的重大进化 4、下列对美国政党政策的叙述中正确的是（）。 A、执政党的政策方针可以直接转化为公共政策 B、在野党的政策方针可以直接转化为公共政策 C、不论是执政党还是在野党，其政策方针都不能直接转化为公共政策 D、在野党对公共政策制定过程不具影响力 5、理性优化模型对人的前提假设是（）。 A、经济人 B、社会人 C、复杂人 D、道德人 6、公共政策的广义合法性是指（）。 A、公共政策符合宪法 B、公共政策符合法律
C、公共政策符合行政规章 D、公众对公共政策的认可和接受 7、定型化政策不同于下列哪种政策（）。 A、程序性政策 B、例行政策 C、反馈政策 D、常规政策 8、具体政策最典型的特征是（）。 A、稳定性 B、变动性 C、合法性 D、合理性 9、“取法乎上，仅得乎中，取法乎中，风斯下矣。”这句话体现了下列（）的观点。 A、传统理性模型 B、有限理性模型
C、渐进模型 D、小组意识模型 10、我国企业利改税的政策属于政策终结形式中的（）。 A、替代 B、合并 C、分解 D、缩减 11、政策执行程序的核心要求是（）。 A、执行的灵活性 B、执行的协调性 C、执行的有序性 D、执行的时限性 12、孔多塞标准又可以被称作（）。 A、两两对比法 B、博尔达计数 C、正负表决法