收稿日期：2011－08－30
作者简介：沈镭，博士，研究员，主要研究方向为能源与矿产资源经济与政策研究。基金项目：国土资源重点咨询课题“国家资源安全与全球战略研究”部分成果。
中国能源安全的路径选择与战略框架
沈
镭
1
薛静静
1，2
（1．中国科学院地理科学与资源研究所，北京100101；2．中国科学院研究生院，北京100049）
摘要能源是国民经济可持续发展的基础，可持续能源战略对保障国家能源安全具有重要意义，能源安全与能源战略日益成为当前
国际社会和国家安全战略中备受关注的重大问题。本文从中国的现实状况出发，阐述了制定国家能源安全战略的重要性，提出了能源安全的选择路径，
构建了全面性能源安全战略框架，为制定我国长期能源安全战略提供参考。论文认为：国家能源安全战略是能源可持续供给、社会经济健康发展、突发事件合理应对、生态环境安全的重要保障；中国能源安全的路径应从能源供给安全、能源生产和使用安全、
能源运输安全、能源环境安全及能源安全预警机制等方面进行选择；健全能源管理体制、能源政策、能源市场、能源技术、能源战略储备、提高输送能力、能源环境与节能是能源安全战略框架的重要内容。并提出以下建议：建立国家能源安全综合协调机构；运用市场机制提高能源效率，促进能源利用多元化；加快替代能源和新能源的技术研发；加强能源资源的战略储备。关键词
能源安全；战略框架；重要性；建议；中国
中图分类号
F206
文献标识码A
文章编号1002－2104（2011）10－0049－06
doi ：10．3969/j．issn．1002－2104．2011．10．008
能源是保证国家安全、国民经济可持续发展的基础。人口膨胀、经济快速发展、工业化和城市化进程的推进导致全球性、区域性的能源资源危机，不仅发达国家，很多发展中国家和地区也出现了能源资源供应紧缺的状况。为保证能源可持续供应，各国纷纷制定国家性、区域性、部门性的能源战略。近年来，对于能源战略的研究主要集中在5个方面：一是能源形势宏观分析与能源技术发展战略
［1］
；二是能源战略储备与国家能源安全［2］；三是石油市
场发展战略［3］
；四是低碳能源战略；五是可持续能源政
策
［4］
。
能源发展战略是为适应国民经济和社会发展的需要，对一个较长时期内能源总体发展的谋划和设计，包括制订能源发展的战略思想、战略原则、战略目标、战略方针、战略步骤和战略重点。它具有长期性、全局性、目的性、综合性、合理性的特点。目前，系统的国家能源战略规划正在编制中，大体包括了三方面的重要内容，即“十二五”规划（未来5年的能源发展）、中长期发展规划（未来20年的能源发展的重点布局及举措）、能源战略（未来40年能源发展总体思路和框架）。国家能源战略理念将发生六大转变：一是从偏重保障供给为主，转变到科学调控能源生产和消费总量，以能源消费调控促发展；二是从严重依赖煤
炭资源向绿色、多元、低碳化能源发展；三是从过度依赖国内能源供应，
要转向立足国内和加强国际合作；四是从生态环境保护滞后于能源发展，向生态环境保护和能源协调发展转变；五是从资源依赖型的发展模式，
向科技创新驱动型的发展模式转变；六是从各能源品种独立发展向多种能源互补与系统的融合协调转变
［5］
。
20世纪关于我国能源战略方面的系统研究比较薄弱，关于国外尤其是美国能源战略进展的研究相对较多，对我国国家能源战略的研究主要侧重于能源需求、供给、运输、区域性能源战略等方面。进入21世纪，随着对能源重要性程度认识加深，国家能源发展战略越来越受到政府部门、相关行业和众多学者的关注，关于能源战略的研究成果日益丰富，但中国尚没有一个统一的国家能源发展战略，主要原因是：能源（石油、天然气、煤炭、电力）分属不同的部门和行业管辖，条块分割明显；各个能源行业，如石油、煤炭、电力，都有自身的发展战略
［6］
；中国国土面积大，
能源资源的地区分布极不均衡，必须制定各具特色的区域性能源政策。因此，本文力图从系统的角度，分析中国制定综合的国家能源安全战略的重要性，
提出保障国家和区域能源安全的选择路径，并构建国家能源安全战略框架，为制定我国长期能源安全战略提供参考。
中国人口·资源与环境2011年第21卷第10期CHINA POPULATION ，RESOURCES AND ENVIRONMENT Vol．21No．102011
1
制定国家能源安全战略的重要性
1．1
保障能源可持续供应
中国一次能源消费大体经历3个基本发育阶段：消费
总量的增长与单位产出能耗的提高保持同步的初始发育阶段；消费增速趋于平稳，
单位能耗呈现出明显下降趋势的相对稳定发育阶段；国家经济持续高速发展，能源消费总量增长和单位产出能耗双双反弹的转型发育阶段
［7］
。
目前中国正处于转型发育阶段的中期，经济发展，工业化和城市化进程加快，
推动钢铁、冶金、机械、水泥、化工等重工业和基础设施建设快速发展，对能源的需求增长迅速，进入21世纪，中国能源消费以大于9%的速度增长。以石油为例，2001年中国原油消费2．3亿t ，占世界原油年消费总量的6．5%，至2010年中国原油消费量将近翻一番，从2．3亿t 增长到4．39亿t ，在世界原油消费总量中的比重也由6．5%上升至10．5%，原油进口也从0．603亿t 增长到2．39亿t 。
根据国家能源署（IEA ）对中国的能源需求预测，到2015和2030年中国的能源需求将分别达到2626亿t 和3592亿t 油当量，与2005年相比，年均增长率分别达到5．7%和3．5%，石油、天然气和可再生能源所占的比例都有不同程度的增加，
其中核电和可再生能源的增长速度最快（见表1）。快速增长的能源消费需要国家对能源可持续供应做一个长远规划，
该发展哪些能源，如何发展，由谁主导来发展，发展的结构如何，发展的潜力如何，制定长远的国家能源战略，保证当前和未来的能源供应。1．2
应对突发事件
影响能源安全供应的突发事件大体可分为以下四类：一是地缘政治格局变动；二是对主要运输线路的控制出现
转移；三是能源资源的市场价格大幅浮动；四是自然灾害。重要能源特别是石油与国际地缘政治密切相关，“能源牌”和“石油外交”成为很多石油大国在国际交往中的惯用手段，
而“能源外交”也成为对国外石油严重依赖的石油消费大国的外交中心，
通过政治、军事或外交手段开辟能源供应渠道成为重要的国际趋势。海湾地区在全球石油供应中具有举足轻重的地位，动荡的中东局势使石油安全的不稳定性增加。当主要的油气生产国遭遇政治和经济不稳定的危机，或者国际合作困难时，主要的油气供应渠道中断的风险性会大幅增加
［8］
。通过国际贸易互通有
无的能源资源能否输送到需求国家或地区，与能源运输线路是否安全以及对主要运输线路的控制是否出现转移密切相关。很多海峡和运河都是重要的能源运输通道，谁控制了这些能源运输通道谁就掌控了能源供应的生命线。近年来，与生产生活关系密切的能源价格波动比较大，但总体呈上升趋势，能源价格上涨的根本原因在于稀缺性，价格波动与短期的供需平衡、地缘政治、美元汇率变动、商业投机与储备相关。地震等重大自然灾害会导致煤矿瓦斯爆炸、油田漏水，造成人员伤亡的同时给生产带来问题，2011年日本特大地震的发生证明地震是核能安全利用的一大隐患。另外，
自然灾害也给能源输送带来困难。以上突发事件的应对，需要政府站在国家的战略高度，对国际政治和市场保持高度的敏感性，同时提前做好突发事件的应急预案措施。1．3
降低碳排放量，改善能源环境
化石燃料是一次能源利用的核心，我国的能源利用结构以煤炭为主，
2005年煤炭在我国能源利用结构中占72．2%，根据IEA 预测，2030年煤炭仍占66．7%，化石燃料的消耗将由1463Mtoe 增至3406Mtoe 。
2000年特别是表1中国能源需求预测Tab．1
Prediction of China ’s energy need
名称Name
1990
2005
20152030
Mt
%Mt %Mt %Mt %2005－2015
年均增速（%）Average growth speed
2005－2030年均增速（%）Average growth speed
煤炭53479．3109472．2186971．1239966．75．53．2石油11617．232721．654320．680822．55．23．7天然气131．9422．71094．11995．510．06．4核电00140．9321．2671．98．86．5水电111．6342．2622．4862．46．13．8可再生商
品能源－－
30．2120．4
330．9
14．49．9总计
673
1515
2626
3592
5．7
3．5
注：能源需求以油当量表示，表内数据根据IEA （2007年）整理得出。
中国人口·资源与环境2011年第10期
2002年以来，中国的碳排放量出现快速上升趋势。2002年我国的碳排放量为34．9亿t，到2008年就上升到65．3
亿t。目前我国已成为世界最大的温室气体排放国。IEA 预测，到2030年中国的CO
2
排放量将占世界的29．
2%［9］，CO
2
排放量不断上升，对自然环境的压力增加。空气污染物主要源于工业生产、交通运输、生活炉灶与采暖锅炉、森林火灾排放到空气中的有害物质，中国正处于工业化、城市化转型阶段，经济快速发展的同时环境污染状况特别严重。根据中国环境监测总站的数据显示，中国主要城市的污染指数较高，在50－100之间，空气质量的级别不高，选取的测量指标较少，被达标率高，无论是空气质量水平还是空气质量信息发布水平都与发达国家存在较大差距。
1．4可持续能源战略是社会经济发展的重要保障能源是人类社会发展和文明进步的基础，随着人口增长和社会经济发展，人类对可供给能源数量的要求越来越高，化石燃料的不可再生性决定了日益增加的稀缺性，因此如何更大限度的获取和高效利用能源资源成为世界各国普遍关心的问题。能源供需矛盾在我国这样一个发展中的大国表现尤为突出，利用有限的资源满足经济发展、社会进步的需要，同时又不对自然环境构成威胁，是今后我国能源利用中面临的一大挑战，能源的重要性决定需要站在国家的战略高度，对能源资源的开发利用做长远规划，规避对本国生存与发展构成重大威胁的军事、政治、外交和其他非传统安全事件所引起的能源供需风险。对能源发展战略的持续研究十分重要，它不仅可以为国家层面的整体战略布局提供基础性支撑，而且可以在对能源资源、品种结构、环境影响、国际关系、技术经济等诸多环节进行全面分析的基础上，提供构建国家能源供应与社会进步协调发展体系的技术与政策建议［1］。
2中国能源安全的路径选择
能源安全是一种非传统安全范畴，在国家安全中的地位越来越重要。能源安全从本质上具有多义性，它的概念具有多种内涵。能源安全通过多种尺度被描绘，并且根据不同国家能源使用时间或能源来源的差异各自具有不同的特殊性［10］。狭义的能源安全是指能源供给安全。能源安全有5种基本含义：数量的含义、质量的含义、结构的含义、均衡的含义、经济或价格的含义。能源安全所要追求的是以最低的经济代价获取所需能源［11］。本文从以下几个方面对能源安全的路径选择进行界定，即能源供给安全、能源生产和使用安全、能源运输安全、能源环境安全及能源安全预警机制。其中能源供给安全是核心，能源生产和使用安全与能源环境安全是前提，能源运输安全与能源安全预警机制是国家能源安全的有力保障（见图1）。
从中国能源安全的路径选择雷达图可以看出，目前中国的能源安全形势总体不太乐观，还有较大的改进和提升空间。能源供给安全和能源运输安全稍高于能源安全的平均状况，能源生产和使用安全、运输安全及能源安全预警机制介于能源安全状况差与能源安全的平均状况之间，其中以建立能源安全预警机制的待提升空间最大。
能源供给安全是指对国家经济社会和国防安全具有重要影响的能源资源，特别是石油得到可靠而合理的供应，它取决于一个国家或地区经济发展和社会进步对能源的需求以及可供能源的保障程度。保障能源供给安全需要加快国内资源的勘探和开发，同时充分利用国外市场，国内和国外两个市场相结合，提高资源利用效率
。
图1中国能源安全的路径选择雷达图
Fig．1Radar map of China’s energysecurity path choice
沈镭等：
中国能源安全的路径选择与战略框架
能源生产和使用安全及能源环境安全是国家能源安
全的前提和基础。构建以人为本的和谐社会，需加强能源资源管理，保障能源生产和使用安全，其中以煤炭安全生产和核能源安全利用最为重要。能源生产和使用安全水平的提高有利于消除能源安全利用的隐患，提高能源利用的效率和水平。
世界上大部分煤炭、石油、天然气、电能的消耗是在产地以外不同的国家和地区，与能源资源分布的不均衡性和需求的差异性相关。各国、各地区的能源需求能否得到满足，运输是强有力的保障，包括运输线路、运输方式、运输能力，具体到各项能源，有煤炭的陆路和海陆运输、输油输气管道、油轮运输、电网输送等。国家能源局应对能源运输安全工作引起重视，包括国内能源运输和与国外的能源贸易运输，国际能源贸易运输是重点，成立专门的监管和协调部门，提高运输线路安全的保障水平，增加运力，实现运输方式多元化。
能源环境安全在能源安全中的重要性日益受到人类社会的重视，首先，环境是人类生存和发展所需要的一切能源资源的载体，在资源的开发利用过程中自然环境遭受的破坏日益严重。其次，随着经济发展和社会进步，人类对自然环境提出了更高的要求。煤炭清洁利用、降低能源强度和大力开发利用新能源是保障能源环境安全的重要内容。
正如金融行业、企业实施风险预警，预警机制同样可以应用到能源安全领域，其中建立科学、合理、有效的能源安全预警指标体系是核心内容，以政府为主导对中国的能源市场进行定期评估，包括能源价格走向、能源市场供需状态等，制定应急预案应对可能出现的不利状况。化石燃料是当今能源利用的主流，能源安全预警可以从石油安全预警、煤炭安全预警和天然气安全预警开始，逐步延伸至其他能源领域。
3中国能源安全战略框架与建议
能源战略是国家能源安全的重要保障，将能源战略纳入国家安全战略，既要站在国家能源全局高度制定总体的能源战略规划，又要制定各种能源（煤、石油、天然气、新能源）具体的战略规划，加强各项规划之间的协调。本文从以下几个方面构建能源安全战略的框架：健全能源管理体制、能源政策、能源市场、能源技术、能源战略储备、提高输送能力、能源环境、节能（见表2）。
目前，中国政府已经逐渐意识到能源安全和能源安全战略的重要性，在推动产业结构调整，转变经济发展模式、提高能源利用效率、开发利用新能源、煤炭清洁利用、降低碳排放、石油战略储备、提高运输安全保障能力，加强管道
表2中国能源安全战略框架
Tab．2Strategy framework of China’s energy security
项目
Item
能源安全战略框架
Strategy frame work of energy security
健全能源管理体制成立专门固定的能源管理部门
能源开发利用规划
民众参与能源决策
能源基金
发挥政府对能源利用的监管作用
政府主导的能源风险预警机制
能源政策税收政策和补贴政策
金融政策
价格手段
能源市场推动能源利用结构多元化和新能源产业化、市场化
推动产业结构调整，转变经济发展模式能源技术提高能源利用效率
大力发展替代能源
开发利用新能源
向海洋要矿，提高深海能源开发技术
煤炭清洁利用
能源战略储备石油战略储备
煤炭战略储备
天然气战略储备
输送能力提高运输安全保障能力，加强管道及电网等基
础设施建设
能源环境降低碳排放
石油泄漏
水电利用环境安全
新能源利用的环境效应
节能节能教育和媒体宣传效应
节能激励措施
低碳城市
及电网等基础设施建设及节能宣传方面开始或已经做了大量工作，并且初显成效，但在其它特别是健全能源管理体制和能源政策方面还有较大欠缺。完善、协调的国家能源战略的实施需要经历较长时间的过渡，需要政府、企业、民众共同努力，促使国家能源安全形势向有利的方向发展。
3．1建立国家能源安全综合协调机构
从1978年到2001年，我国的能源管理部门裁撤并立了7次，到了2001年，涉及国家能源管理的部门只由两个
中国人口·资源与环境2011年第10期
行业监管部门：国家煤矿安全监察局和国家电力监管委员会。2003年以来，我国经济快速增长，能源供求形势紧张，政府的作用需要加强，于是又在国家发革委中下设了能源局，2005年成立由国家领导人负责的国家领导能源小组，2008年再次成立能源部呼声中未果中成立了国家发改委领导下的国家能源局［12］。能源管理部门不断变动，其能源管理制度具有不稳定性，职能不能得到完全发挥，成立专门固定的能源管理部门，同时设置煤、石油、天然气、水电、太阳能、风能、核能等下属机构及综合协调机构，对国家能源安全问题进行全面统筹规划，统一管理各种能源的勘探和开发、能源技术研究、能源生产和使用调控、定价和分配、能源数据的收集和分析，制定能源开发利用的规划，鼓励民众参与能源决策，同时，建立政府主导的风险预警机制，发挥对能源利用的监管作用。
3．2运用市场机制促进能源利用多元化和提高能源效率与世界其它国家相比，我国的能源利用存在大量的低效和浪费，高能源强度不仅导致能源供应紧张，也使环境恶化状况加剧，与此同时我国能源需求快速增长，对提高能源利用效率和促进能源利用多元化提出更高要求。能源产品也是一种商品，市场机制可以对其利用方向和强度进行调节，同时，能源资源的战略性需要政府站在国家安全和社会稳定的高度对其市场行为进行适当干预和引导。在能源战略中利用财税和金融手段引导市场机制的作用，加强能源利用的财税、金融支持力度，制定具体的倾斜性税收、补贴和金融政策，利用价格手段对能源的开发和消费施加影响，促使能源利用向有利的方向发展。根据能源消费者和污染者付费的准则，扩大能源消费税和污染税的征收范围与强度，提高能源效率，消除能源利用的外部成本。设置能源基金，对高效能源利用设备和新能源利用的研发、市场化推广给予财政补贴和金融上的支持，降低利用成本，创造有利的政策环境，推动能源利用结构多元化和新能源产业化、市场化。
3．3加快替代能源和新能源的技术研发
人类社会进步与科学技术的发展密切相关，人类文明诞生以来，历经薪柴时代、蒸汽时代、电力时代到化石能源时代，科学技术是人类社会实现更高层次文明的基础，保障能源安全最根本的还是要依靠科技进步。矿物燃料污染度高且不可再生，21世纪新能源以其低成本、清洁性越来越受到人类重视，因此在加快煤炭清洁利用技术、油气勘探与钻井新技术、提高石油采收率技术发展的同时，逐步扩大对太阳能、风力发电、核燃料循环与核安全、生物质能、生物柴油、新能源汽车、燃料电池、地热能、燃料乙醇、氢能、二甲醚及可燃冰规模化利用的技术研发支持，通过政府引导打破“技术锁定”，促进新能源产业发展，加快新
能源技术和产品市场化、产业化的步伐，做大产业规模、完善产业架构、延伸产业链条。与此同时要加强新能源利用的超前意识，对新能源开发利用的环境影响加强研究和论证。海洋蕴藏着丰富的能源资源，既有海底煤、石油、天然气，也有潮汐能、波浪能、温差能、盐差能，向海洋要矿，提高深海能源开发技术的前景亦十分广阔。
3．4加强能源资源的战略储备
供应来源稳定和运输线路安全是确保能源产品安全供给的重要条件，两者易受突发事件的影响，其稳定性和安全性的保障程度较低，为防范供给中断，增强在重大自然灾害和突发事件下的供应保障能力，对与社会经济发展和人民生活关系密切的重要能源需加强战略储备。化石燃料消耗的主导地位以及化石燃料的不可再生性，决定了它们在国家能源利用中具有更高的战略性。近年来，国内“煤荒”、“油荒”、“气荒”事件时有发生，影响公众的生活质量和水平，成为社会和谐稳定的一大隐患，建立煤炭、石油和天然气资源的战略储备，能在一定程度上缓解短时间内能源产品供应的紧张状况。能源战略储备应鼓励加强国家储备与地方储备相结合，政府储备与企业民间储备相结合。近年，油煤气储备日益受到重视，但也出现了出于非法目的囤积、借机套取优惠政策和圈地的现象，因此需要政府加强对能源储备的规范化管理，同时综合考虑区位、资源、运输、市场、进口等相关因素，对储备基地进行合理布局。
（编辑：温武军）
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Development Path Choice and Strategy Framework of China ’s Energy Security
SHEN Lei 1
XUE Jing-jing 1，
2
（1．Institute of Geographic Sciences and Natural Resource Research ，Chinese Academy of Sciences ，Beijing 100101，China ；
2．Graduate University of Chinese Academy of Sciences ，Beijing 100049，China ）
Abstract
Energy is the base of sustainable development of national economy．Sustainable energy strategy has a great significance for
supporting national energy security．Energy security and strategy has become a focus in national security strategy．Based on the actual situation of China ，this paper explores the importance of formulating national energy security strategy ，puts forward the path choice of energy security ，and builds overall scheme of energy security strategy which provides a reference for making long-term energy security strategy in China．Authors consider that national energy security strategy is an important guarantee of sustainable energy supply ，social and economic development and coping with sudden events．The paper points out a comprehensive concept for China ’s energy security ，including the security aspects of energy supply ，production and use ，transport ，environment and the early warning system．The authors hold the view that improving energy management system ，transmission capability ，energy policy ，energy market ，enery technology ，energy environment security and strategic reserves of energy resources are the important contents of energy security strategy．And the paper puts forward following suggestions ：establish comprehensive national energy security coordination organization ，promote the diversification of energy utilization and increase energy efficiency through market mechanism ，promote the technology development of new energy and alternative energy ，and strengthen strategic reserves of energy resources．Key words
energy security ；strategy framework ；significance ；suggestion ；China
中国人口·资源与环境2011年
第10期