保险研究2012年第9期INSURANCE STUDIES No．92012保险消费者权益问题的思考
中国保监会保险消费者权益保护局课题组
［摘要］法律制度是保险消费者权益保护工作的基础和核心。与一般消费者概念相比，“保险消费者”概念有着独特的内涵与外延。保险消费者权益主要有知情权、公平交易权、选择权、求偿权、安全权、隐私权等。由于保险消费者权益是一个新的法制领域，仍存在一些不足之处，如对保险消费者概念不甚明确，保险消费者权益表达不甚完整，保险消费者受教育权的立法层级不高，保险消费者的监督权未在法规中明示，保险消费者的隐私权未涵盖个人信息，保险消费者权益概括不甚集中等方面，有待进一步完善。
［关键词］保险消费者权益；知情权；公平交易权；选择权；求偿权；安全权；隐私权
［中图分类号］D922．284［文献标识码］A［文章编号］1004－3306（2012）09－0086－06
法律制度是保险消费者权益保护工作的基础和核心。系统梳理有关保险消费者保护的法律制度，研究分析法制工作现状，对于依法保护保险消费者权益，推进消费者保护工作制度建设，具有十分重要的意义。本文仅对保险消费者及其权益有关法律规定进行分析与研究，旨在进一步明确保险消费者保护工作的主要对象和基本内容，以准确有效地开展保险消费者权益保护工作。
一、保险消费者的概念浅析
“保险消费者”的概念是一般消费者概念在保险消费领域的延伸和发展。因此，要理清保险消费者的概念，既要考察和借鉴一般消费者的概念，又要结合保险消费关系的实际，将二者加以融合，才能得出相对科学的保险消费者概念。
（一）一般消费者的概念
从国际上看，关于一般消费者的定义，各个国家和地区并不一致，主要差异在于是否将法人和其他组织纳入消费者范畴。
一种观点强调消费者为社会个体或自然人。如美国权威的《布莱克法律词典》规定为“消费者有别于制造商、批发商和零售商，是指那些购买、使用、持有、维护以及处理和服务的个人或最终产品的使用者”①。英国1974年《消费者信用法》规定“消费者是指非因自己经营业务而接受由供货商在日常营业中向他或要求为他提供商品或劳务的个人”②。欧盟《EC指令》中规定“所谓消费者，是指在本指令作为对象的合同中，为自己的营业、事业或者专门职业以外的目的而实施行为的所有自然人”。国际标准化组织消费者政策委员会1978年5月10日在日内瓦会议上将消费者定义为“为个人目的购买或使用商品和服务的个体社会成员”③。
另一种观点认为消费者不应局限于自然人，还应包括组织体。如韩国《消费者保护法》采用了较为广泛的消费者概念，通过总统令的形式规定部分事业者也被纳入到消费者的范畴。法国《消费者权益保护法》中消费者是指“在从事其职业行为之外的、为满足个人需要而订立有关财产或服务的合同的一切自然人，特殊情况下也包括法人”。我国台湾地区1994年修订的“消费者保护法”规定“消费者指以消费为目的而为交易、使用商品或接受服务者”④。
我国《消费者权益保护法》第二条规定：“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益
［作者简介］课题组成员：李世玲，中国保监会保险消费者权益保护局局长；赵越，现供职于中国保监会保险消费者权益保护局；杨玉山，现供职于中国保监会湖南监管局；魏秀芳，现供职于中国保监会山西监管局。
受本法保护。”这一定义可以理解为：一是消费者只限定在以生活需要为目的，而不包括以生产需要为目的；二是消费者只指自然人，而不包括法人和其他组织。
综上，包括我国在内的世界主要经济体将消费者的身份界定为社会个体或自然人，但在特定领域、特殊情况下，一些国家和地区也将法人和其他组织纳入消费者的概念之中。
（二）保险消费者的概念
与一般消费者概念相比，“保险消费者”概念有着独特的内涵与外延。从现有的文献资料来看，由于金融混业经营和监管体制不同等原因，世界各国未对保险消费者作出明确定义，但一些国家和地区的立法对金融消费者的概念作出了规定。考察有关国家和地区的相关立法，对金融消费者的定义大致可以分为两类：一是以日本、我国台湾地区为代表，金融消费者包括自然人、法人和其他组织。2001年4月实施的《日本金融商品销售法》规定，本法保护的对象为资讯弱势之一方，即在金融商品交易之际，相对于金融机构的专业知识，一般无论是自然人还是法人，基本上属于资讯弱势一方当事人，因此该法适用对象，不仅限于自然人的消费者，即使是法人和其他组织，只要不具备金融专业知识，均属于该法的保护范围⑤。我国台湾地区“金融消费者保护法”第四条规定：“本法所称金融消费者，指接受金融服务业提供金融商品或服务者。但不包括下列对象：一、专业投资机构；二、符合一定财力或专业能力之自然人或法人。”二是以英国、美国为代表，将金融消费者限定为自然人（个人）。英国《消费者保险法：前合同披露和误述》界定：消费者保险限于由个人签订的保险合同⑥。美国《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》将金融消费者规定为个人或其代理人、受托人或代表，适用的领域包括各类金融产品或服务⑦。综上，似可得出以下结论：一是对于金融消费者是否仅限定为自然人，还是也包括法人和其他组织，世界各国和地区没有统一的认识。二是金融消费并不一定仅限于为生活消费之目的。
科学地界定我国保险消费者的概念，既要借鉴国际立法经验和研究成果，也要遵从我国保险法的有关规定，更要结合我国保险市场的具体实际。
关于保险消费者的概念，我国《保险法》没有直接使用和明确其定义。但是，在保险消费关系中，与保险经营者义务对应的权利主体包括投保人、被保险人、受益人三种。毫无疑问，投保人、被保险人、受益人与保险经营者通过保险合同，结成保险服务消费关系，不论是法人还是自然人，其法定权益的内容是完全一致的，是平等的，均属于保险法保护的范畴。从现实情况看，一是法人、其他组织和自然人在保险合同存在交叉，例如团体保险中，投保人是法人或其他组织，被保险人和受益人是自然人的情况十分常见。要在同一个保险合同中区别保险消费者是自然人还是法人或其他组织十分困难。二是由于我国商业保险业务起步较晚、发展时间不长，社会公众对保险知识的掌握程度不高，对保险产品和服务的认识能力有限，在加上保险产品是由保险公司开发和提供的，保险公司占有的信息明显多于交易对手，作为投保人的法人和其他组织，相对于保险公司而言，多数情况下他们在保险交易中也处于弱势地位，实践中保险公司侵害作为投保人的法人和其他组织合法权益的现象也时有发生。三是我国存在着大量的个体工商户和合伙制企业，以及农村生产经营户，这些群体也有保险需求，也需要法律认可其保险消费者的地位，以获得相应的法律保护。
为扩展我国保险消费者权益的保护范围，维护社会公众对我国保险业的信心，营造我国保险市场公平竞争、诚实守信的良好环境，根据国际惯例和我国消费者保护的法律精神，也结合我国保险业面临的实际情况，本文认为我国“保险消费者”应定义为：已经或者正在准备与合法的保险经营者建立保险合同关系，购买保险产品、接受保险服务的自然人、法人和其他组织，包括投保人、被保险人和受益人。但能够与保险经营者议
①郭丹．金融服务法研究———金融消费者保护的视角［M］．法律出版社，2010，（6），1：36－37．
②叶秋华．西方经济法律制度［M］．中国人民大学出版社，2001：364．
③郭丹．金融服务法研究———金融消费者保护的视角［M］．法律出版社，2010，（6），1：37．
④郭丹．金融服务法研究———金融消费者保护的视角［M］．法律出版社，2010，（6），1：37．
⑤方平．我国金融消费者权益保护立法相关问题研究［J］．上海金融，2010，（7）：5．
⑥保险消费者权益保护课题组．中国保险赛思报告———保险消费者权益保护：理论、国际经验与国内实践［M］．2011，（2）：7．
⑦刘士余，周学东，刘向民．美国金融监管改革概论———《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》导读［M］．中国金融出版社，2011，（8），1：160，161．
定单独的保险合同内容及价格（不包括通过批改或保全等方式变更保险合同条款）的法人和其他组织除外。
二、保险消费者权益的范畴
保险消费者属于消费者中的特殊群体，保险消费者权益既涵盖普通消费者的法定权益，同时又具有自身的特点。
（一）消费者权益的界定
1962年美国总统肯尼迪首次提出了消费者的4项权利：即消费者具有安全权，了解权，选择权，提意见权。1985年4月9日联合国通过了《保护消费者准则》，提出了消费者的8项权利：一是有权得到必要的物品和服务得以生存；二是有权得到公平的价格和选择；三是有得到安全的权利；四是有获得充足的资料的权利；五是有权寻求咨询；六是有得到公平的赔偿和法律援助的权利；七是有权得到消费者教育；八是有权享受一个健康的环境。
1993年我国颁布的《消费者权益保护法》规定，消费者享有9项权利：一是在购买、使用商品和接受服务时享有人身、财产不受损害的权利，即安全保障权；二是享有知悉其购买、使用的商品或接受的服务的真实情况的权利，即知悉真情权；三是享有自主选择商品或者服务的权利，即自主选择权；四是享有公平交易权利，即公平交易权；五是因购买、使用商品或接受服务受到人身、财产损害的，享有依法获得赔偿的权利，即获得赔偿权；六是享有依法成立维护自身合法权益的社会团体的权利，即结社权；七是享有获得有关消费者和消费者保护方面的知识的权利，即获得相关知识权；八是在购买、使用商品和接受服务时，享有其人格尊严、民族风俗习惯得到尊重的权利，即人格尊严、民族风俗习惯受尊重权；九是享有对商品和服务以及保护消费者权益工作进行监督的权利，即监督、批评、建议、检举、控告权。
从联合国《保护消费者准则》和我国《消费者权益保护法》所规定的消费者权益逐项对照分析后可以看出：我国增加并明确了消费者具有公平交易权、依法结社权、受尊重权、监督权等四项权利，但没有将“获得必要的物品和服务得以生存”这一项权利列入。本文认为，一方面是因为我国尚属于发展中国家，经济社会还处于发展过程和阶段；另一方面，获得必要的物品和服务得以生存，其义务主体不应当是经营者，而应当是国家和政府。
由此可见，借鉴国际经验结合我国实际，从立法上看，我国对消费者权益的法律规定是比较系统、科学和全面的。
（二）保险消费者权益的内涵
2008年国际金融危机爆发以来，一些国家强化金融消费者权益的趋势更加明显。美国在2009年公布了《金融监管改革—新基础：重建金融监管》方案，针对次贷危机中暴露出的消费者保护问题提出了有效措施：一是成立金融消费者保护署，使消费者不受金融系统不公平、欺诈行为损害。二是从增强金融产品和服务的透明度、简单化、公平性和可得性四个方面进行消费者保护改革。2011年，国际保险监督官协会（以下简称IAIS）新的《保险监管核心原则》出台，新章节包括ICP18中介、ICP19业务行为、ICP20公开披露、ICP21打击保险欺诈四个原则，更加凸显出IAIS对消费者保护的重视和关注。本文对我国《保险法》和中国保监会制定的部门规章进行认真梳理后认为，我国保险消费者权益主要内容如下：
1．知情权
一是知情权的形式。《保险法》第13条规定，保险合同应当采用书面形式载明合同内容。二是知情权的具体内容。第18条规定了保险合同应当包括的10条具体事项。三是知情权的重点内容和保障措施。第17条规定了保险人向投保人提供的投保单应当附格式条款并说明合同的内容，对免责条款应当作出足以引起投保人注意的提示，对该条款的内容以书面或者口头形式向投保人作出明确说明。《保险公司管理规定》第46条，《人身保险新型产品信息披露管理办法》第6 8条，《人身保险业务基本服务规定》第7条，《保险营销员管理规定》第31、32条也对营销员提出了具体要求，规定了保险公司及营销员向个人销售产品的风险提示方式和内容、利益演示原则及重要信息的披露要求。
2．公平交易权
一是不可抗辩保护原则。《保险法》第16条规定，投保人故意或者因重大过失未履行如实告知义务，自
合同成立之日起超过两年的，保险人不得解除合同；发生保险事故的，保险人应当承担赔偿或者给付保险金的责任。二是争议解释有利原则。《保险法》第30条规定，对合同条款有两种以上解释的，人民法院或者仲裁机构应当作出有利于被保险人和受益人的解释。三是公平定价原则。《保险法》第114条规定，保险公司应当公平、合理拟订保险条款和保险费率，不得损害投保人、被保险人和受益人的合法权益。四是禁止不当竞争原则。《保险法》第115条规定，保险公司应当遵循公平竞争，不得从事不正当竞争。五是诚信交易原则。《保险法》第116条规定，保险公司及其工作人员不得欺骗投保人、被保险人和受益人。《保险法》第131条规定，保险代理人、保险经纪人及其从业人员不得欺骗投保人、被保险人和受益人。《财产保险公司保险条款和保险费率管理办法》第26条强调了保险公司的保险条款和保险费率应当公平，不损害消费者合法权益的要求。《保险营销员管理规定》第36条明确禁止了营销员从事营销活动中不公平缔约的各种行为。
3．选择权
一是自愿原则。《保险法》第11条规定“除法律、行政法规规定必须保险的外，保险合同自愿订立”。二是自主选择原则。《保险法》第131条，《保险公司管理规定》第49条，《保险专业代理机构监管规定》第47条，《保险经纪机构监管规定》第47条，《保险营销员管理规定》第36条都分别规定了保险机构、保险中介机构及营销员从事保险业务活动中不得利用行政权力和优势强迫、引诱与限制投保人订立保险合同。《机动车交通事故责任强制保险条例》第13条规定“签订机动车交通事故责任强制保险合同时，保险公司不得强制投保人订立商业保险合同以及提出附加其他条件的要求”。三是解约保护原则。《保险法》第15条规定：保险合同成立后，投保人可以解除合同，保险人不得解除合同。
4．求偿权
一是一次性告知原则。《保险法》第22条规定，保险人认为有关的证明和资料不完整的，应当及时一次性通知投保人、被保险人或者受益人补充提供。二是禁止非法干预原则。《保险法》第23条规定，任何单位和个人不得非法干预保险人履行赔偿或者给付保险金的义务，也不得限制被保险人或者受益人取得保险金的权利。三是限时理赔原则。《保险法》第23条还明确规定了理赔各环节的时效。《人身保险业务基本服务规定》第22 24条、第26条对保险公司理赔作了进一步明确规定与要求。四是不得无理拒赔原则。《保险法》第24条明确禁止无理拒赔，即拒赔必须要有通知书且必须说明拒赔理由。五是求偿权不丧失原则。《保险法》第46条还专门保护人身保险被保险人第三者请求赔偿权，即被保险人得到保险公司赔偿后仍有权向第三者请求赔偿。
5．安全权
一是破产保护权。《保险法》第92条规定，经营有人寿保险业务的保险公司被依法撤销或者被依法宣告破产的，其持有的人寿保险合同及责任准备金，必须转让给其他经营有人寿保险业务的保险公司。二是履约保障措施。《保险法》第97条要求保险公司提取保证金。《保险法》第98条要求保险公司提取各项责任准备金。《保险法》第100条规定保险公司应当缴纳保险保障基金。《保险法》第101条规定保险公司应当具有与其业务规模和风险程度相适应的最低偿付能力。《保险公司非寿险业务准备金管理办法》、《保险保障基金管理办法》、《保险公司偿付能力管理规定》进一步对保险公司稳健经营、保障保单持有人合法权益，加强偿付能力监管作了规定。《保险营销员管理规定》第36条为保护投保人利益、规范保险营销活动作了明确要求。以上均是为了保护保险消费者资产安全作出的必要规定。
6．隐私权
一是保险人方面，《保险法》第116条规定，保险公司及其工作人员不得泄露在业务活动中知悉的投保人、被保险人的商业秘密。二是保险中介方面，《保险法》第131条规定，保险代理人、保险经纪人及其从业人员不得泄露在业务活动中知悉的投保人、被保险人的商业秘密。《保险专业代理机构监管规定》第47条、《保险经纪机构监管规定》第47条、《保险公估机构监管规定》第49条、《保险营销员管理规定》第36条、《人身保险业务基本服务规定》第28条对保险中介机构及营销员不得泄露保险消费者和保险公司商业秘密和个人隐私作了补充规定。三是保险监管方面，《保险法》第157条还规定，保险监管工作人员不得泄露所知悉的有关单位和个人的商业秘密，当然包括保险消费者的商业秘密。《保险法》第180条规定保险监管人员泄露有关商业秘密的要依法给予处分，可见对保护隐私权的重视程度。
此外，《消费者权益保护法》规定的其他消费者权利，如受教育权、监督权等权益，在《加强保险消费者教育工作方案》、《中国保监会信访工作办法》等规章和规范性文件中也得到体现。
三、健全我国保险消费者权益法律规定的思考
总体来看，我国《保险法》和保险规章对保险消费者权益的规定具有以下特点：一是针对保险经营风险大和寿险合同期限长的特点，重视保险消费者的财产安全权和求偿权，设置了偿付能力、保障基金、责任转让等多项制度，而且程序较严密，时限较明确。二是针对保险合同复杂性和消费者信息不对称的特点，重视保险消费者的知情权和公平交易权，特别强调了保险公司及中介机构应尽的义务，并且加强了保险公司经营责任，对被保险人给予法律保护。三是针对保险公司的商业属性和知晓客户相关情况的特点，重视保险消费者的选择权和隐私权，要求保险公司开展业务遵守自愿原则和为客户保密的原则，并有相关制约规定。
但是，由于保险消费者权益是一个新的法制领域，仍存在一些不足之处，需要进一步完善法律制度：
1．对保险消费者概念不甚明确，有待统一
目前，我国保险法和保险规章均未使用保险消费者这一概念，使得保险消费者概念模糊，社会上存在一定的争议。这对保险消费者的权益内容也产生了重大影响。因此，有必要进一步研究保险消费者的概念，与金融消费者概念进行衔接，并在有关立法中明确保险消费者范围。
2．保险消费者权益表达不甚完整，有待完善
一些关键条文的含意不明确：如，在保护消费者知情权方面，虽然规定了“保险人应当说明合同的内容”和“足以引起投保人注意的提示”等内容，但在实际操作中，对于“说明”的方式、“足以”的界定等，仍然不十分明确和清晰，在实际操作中不好认定。又如《保险法》第92条规定寿险公司撤销或破产的保单转让制度，但对“转让条件”没有明确规定。特别是《保险法》第116条和131条中的禁止欺骗、禁止隐瞒重要情况、禁止阻碍或诱导不如实告知等关键条款，目前尚无如何认定“欺骗”、“隐瞒”、“重要”“阻碍”、“诱导”的形式和要件的规章或规范性文件。对于这些问题，有必要通过保险规章进一步予以明确规定和要求。
3．保险消费者受教育权的立法层级不高，有待提升
接受保险教育、获取保险知识是逐步改变保险消费者弱势地位的治本之路。保监会2008年印发了《加强保险消费者教育工作方案》，部署了保险消费者教育工作。但这一通知不属于保险规章，要强化保险消费者的受教育权，还需要提升立法层级。因此，建议以保险规章形式明确保险消费者的受教育权，并对开展保险消费者教育的义务主体、经费保障等予以规范。
4．保险消费者的监督权未在法规中明示，有待确认
监督权是参与权、表达权和控诉权的综合体现，有利于使保险经营者与消费者形成平等地位。保险法和保险规章尚未明确赋予保险消费者监督权。因此，建议立法保障保险消费者的监督权，并就行使监督权的组织（如保护保险消费者权益的社会监督员）、监督程序、监督职责等予以规范。
5．保险消费者的隐私权未涵盖个人信息，有待扩充
《保险法》和保险规章明确禁止保险公司、保险中介机构、保险营销员泄露在业务活动中知悉的投保人、被保险人的商业秘密和个人隐私。但随着保险公司对保险消费者个人信息的系统化处理，大规模泄露保险消费者个人信息的风险增大，可能给保险消费者权益造成严重侵害。因此，建议将保险规章中保险公司、保险中介机构、保险营销员保护保险消费者隐私权的内容扩大至保险消费者的个人信息。
6．保险消费者权益概括不甚集中，有待整理
目前，保险消费者的权益分散于各部法律法规中，除《保险法》外，保险规章有近50部。多数保险规章是按保险经营规则和业务流程确定的，不利于有效把握和保护保险消费者权益。因此，本文认为有必要在立法中确立保护保险消费者的指导思想，对涉及保险消费者权益的规章和规范性文件进行全面清理，并开展相应的废改立工作。系统整理保险法律法规中保险消费者权益，并规划起草《中国保监会保险消费者保护工作规定》，专门明示保险消费者的各项权益并规范保护措施及法律责任。
［参考文献］
［1］刘士余，周学东，刘向民．美国金融监管改革概论———〈多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案〉
导读［M］．中国金融出版社，2011，8，1．
［2］陈文辉，梁涛，张晓红．国际保险监管核心原则的最新发展与中国实践［M］．人民日报出版社，2012，5，1．
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［8］方平．我国金融消费者权益保护立法相关问题研究［J］．上海金融，2010，（7）．
The Legal Interpretation on Insurance Consumers'Rights and Interests
CIRC Research Team5for Insurance Consumer Rights and Interests Protection
Abstract：The legal system is the essential basis for protecting insurance consumers'rights and interests．In com-parison with the general concept of consumer，the concept of“insurance consumer”has specific connotation and ex-tension．The rights and interests of insurance consumers refer to the right to information，the right to fair deals，the right of choice，the right of claim，the right to safety and the privacy right，etc．Indeed，insurance consumers'rights and interests are a new legal arena，therefore there are still some inadequacies in relation to this concept，namely，the concept itself remains to be better defined，insurance consumer's rights and interests haven't been fully ex-pressed，the importance of insurance consumers'right to education hasn't been fully recognized legislatively，insur-ance consumer's right of supervision isn't explicitly ensured legislatively，insurance consumer's right to privacy hasn't extended to personal data，and the components of insurance consumer rights and interests haven't been uni-fied，etc．
Key words：insurance consumers'rights and interests；the right to information；the right to fair deals；the right of choice；the right of claim；the right to safety；the privacy right