西北人口
西北人口
!"#$%&’($
)")*+,$-".
宁夏生态移民与城镇化发展研究
桑敏兰
!宁夏党校经济管理教研部"宁夏银川
-!((((#
关键词#生态移民$城镇化$发展
摘要#通过生态移民来促进小城镇发展是对宁夏地区城镇化
的一种有益探索%宁夏地区要提高城镇化水平&就必须统筹考
虑生态移民走城镇化道路的问题&这是宁夏解决南部山区贫
困问题’推动城乡协调发展
’人口与自然和谐发展的突破口
%
同时&也是生态移民开发模式的重要选择%
中图分类号##$%%文献标识码#&
文章编号#"((-2$+-&(&$$!)$"’$$)-’$)
收稿日期#&$$0’$*’&,
作者简介#桑敏兰&宁夏党校经济管理教研部主任’副教授%
为了加快贫困地区脱贫致富的进程!党中央提出!
在西部大开发中!对一部分生活在自然条件恶化"资源贫
乏"生态环境脆弱地区的贫困人口!实行生态移民#环境
移民$!这是国家社会经济可持续发展的一项重大战略决
策%宁夏于
&$$"’&(()年
&月试点搬迁生态移民
!!*++
人!已全部安置在宁夏境内的平原农村和三个国有农场!
并计划到
&$&$年底搬迁
)$万人&从试点情况看!这项
工作取得了阶段性成果&但是!在实施生态移民的过程
中!政府仍然采用计划经济时代’吊庄移民(’就近就便)
开荒种地(的开发模式!发展起点太低!影响了移民的效
果&笔者认为*要使移民真正搬得出)稳得住)拔穷根)早
致富!就必须将生态移民工程与解决移民就业和城镇化
发展结合起来!积极调整移民思路!从过去数量扩张型的
开荒种地生存移民走向效益提高型的城镇化的生态移民
路子!使宁夏生态移民’移(出致富路%
一!对以往移民开发模式的比较与反思
宁夏自古就是一个移民地区!从某种程度上讲!宁
夏的发展就是一部移民开发史%在新中国成立以来我国
西部地区集中搬迁人数最多)组织化程度最高的贫困人
口大迁移就是宁夏的
’吊庄移民
(和
’扶贫扬黄工程移
民(%这些移民开发模式对西部大开发中的生态移民产
生了很大的影响
!值得注意的是*我区生态移民在试点
阶段对过去’吊庄移民(的成功经验没有很好借鉴!对一
些失败教训也缺少认真总结!甚至盲目效仿!导致生态
移民的理论与实践仍处在较低层次上%因此!很有必要
进行回顾和反思!这对于学术界研究不同类型的移民问
题以及政府调整移民思路都有重要的借鉴和启示作用%
!"宁夏!吊庄移民"开发模式的效益分析
’吊庄移民(是改革开放以来具有宁夏地方特色乃
至对西北地区产生巨大影响的扶贫移民开发模式%由于
这种开发借鉴了黄土高原旱作农业区传统的
’拉吊庄(
方式
!贫困村每户迁移一
两口人!搬迁初期两头有住房
和土地!移民受迁入地)迁出地两头管理!待移民点得到
开发!生产生活基本稳定后再完全搬迁!并交属地管理%
我区’吊庄移民(扶贫开发模式中比较成功的典型
是芦草洼吊庄)隆湖开发区和华西村%芦草洼吊庄始建于
",*)年
-月!移民大多数来自于六盘山麓的泾源县贫困
区!经过
&$年的开发.小城镇建设已初具规模%芦草洼
+更名为兴泾镇和兴源乡$模式之所以成功!关键在于它
的区位优势%该吊庄位于银川市郊并与工厂区为邻!城市
的经济与文化对它的积极作用是无可估量的!最直接的
是工厂为移民区劳动力提供了用武之地!&$$"年!兴泾
镇和兴源乡的劳务输出平均收入占其总收入的
&!/左
右%隆湖扶贫经济开发区位于宁夏平罗县西北部!与石嘴
山市相连!由于靠近城市!有交通)能源优势!到
&(("年!
开发区移民基本上摆脱了贫困!人均纯收入
"*((元以
上!超过宁夏同期农民人均纯收入+"-&01)(元$!而且还
出现了为数不少的年户均收入过万元)产粮超万斤的’双
万户(%宁夏华西村是自治区政府借助江苏华西村的扶
持!于
",,+年!在地处贺兰山东麓生态保护中心的镇北
堡林草试验场兴建的移民综合开发试验区%短短
!年时
间!人均纯收入突破
&(((元大关%宁夏华西村注重利用
有利的资源条件!学习江苏华西村的致富经验!推广江苏
华西村集团的花园式城市建设布局!从而带动了本地区
及周围移民区的经济建设!是区域合作的成功典范%不仅
如此!利用华西村位于沙湖)影视城)苏峪口森林公园)西
夏王陵旅游长廊的中心地带优势!重点抓好旅游业的系
列配套服务!大力发展第三产业!建成了初具规模的奇珍
艺术城)度假村等一批景点!已成为吸引商户投资)旅客
游览的胜地!初步呈现出现代化城镇的兴旺景象%
通过对宁夏吊庄移民区的初步考察和研究发现*凡
!!
!""!年第
"期
#$%"#"$"%!""!
!!!"""
西北人口
是城镇化水平较高的移民区!不但移民的温饱问题在较
短的时间内能尽快解决!而且可持续发展的能力也在不
断提高!移民返贫率"返迁率几乎为零#然而!以发展二"
三产业为主的城镇型吊庄仅仅是少数$目前面临的问题
是!大多数城镇化水平低%并且以农业开发为主的吊庄移
民区人均收入都在
"&&&元以下!移民返贫率"返迁率平
均达
’&(以上$由于政府最初制定的吊庄移民开发项目
的目标决策!因当时的历史条件缺乏充分科学的论证!因
而存在欠周密和长远性以及标准不高的缺陷$尽管本区
政府关于移民开发的政策也随着历史条件的改变"认识
的深入作过一些调整!但仍没有走出&就近就便%开荒种
地’生存移民的误区$这些
问题的存在!至今影响着生态
移民的安置方式%发展模式和发展方向问题$
!"对宁夏扶贫扬黄工程移民的反思
宁夏扶贫扬黄工程红寺堡灌区是目前国内最大的
扶贫移民开发区!工程总规划灌溉土地
’&&万亩!预计投
资
))亿元!用六年时间建成!将解决宁南山区
"&&万移
民的贫困问题$因此被简称为&"’)*’工程$该工程是在国
家实施&八七扶贫攻坚计划’的特定历史条件下!围绕解
决温饱的目标而设计的$开发土地!安置移民!增加粮食
产量!解决山区贫困人口的温饱问题是项目建设的主要
任务$但随着工程建设%农业开发和移民搬迁的不断实
践!许多影响灌区可持续发展和移民脱贫致富的深层次
问题逐渐显现出来!在这些问题还没有解决的前提下!政
府又将红寺堡灌区作为生态移民的主要迁入地$如果继
续按计划经济时代的&工程移民’%&吊庄移民’建设模式
进行生态移民的开发!发展以粮食为主的种植业!进行自
给性生产!跳不出&开荒种粮吃饱肚子’的框框!那么!影
响灌区可持续发展的深层次问题将无法解决!移民区也
难以走上自我积累%自我发展的良性轨道$从目前情况
看!红寺堡灌区不是生态移民理想的迁入地$
!"#红寺堡灌区生态环境形势依然严峻
红寺堡地处半荒漠草原之中
!历史上号称
&旱海
’!
常年干旱少雨!蒸发强烈!灌区风大沙多!是宁夏生态环
境最为脆弱的地区之一$长期以来!由于过度放牧%滥采
滥挖和樵采过量!使生态环境遭到严重破坏$至
’$世纪
+$年代中期!沙化土地范围比
’$世纪
!$年代扩大了
’$多公里$"++,年移民区正式开工后!由于项目本身就
存在问题!再加上经验不足%开发程序不当以及相应措
施没有及时跟上!造成
"+++年开垦的
+-.*万亩土地中
有
’-.万亩发生了较为严重的沙化$在新灌区开发过程
中!原在红寺堡放牧的牛羊又移牧于周边荒漠草原!使
其载畜量进一步超载(由于移民的迁入和人口的大幅度
增加!使樵采燃料和滥采滥挖中药材的问题更加突出#
随着新灌区的开发!新开土地中的原生自然植被逐渐消
!!!"""
西北人口
!"#$%&’($
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失!目前境内及周边有甘草生长的地方!已被
&地毯式’
的翻了多遍!甘草已濒临灭绝#在国家投巨资进行生态
环境建设的同时!大面积的天然植被却遭到毁灭性的破
坏!这里的生态环境又面临新的压力#
!$#原定的开发目标已不适应形势发展的要求
宁夏红寺堡灌区原定开发目标为
)&实现移民一年
搬迁!两年定居!三年解决温饱!五年稳定脱贫
!十年致
富’#但是!六年过去了!该地区稳定脱贫目标并没有实
现#原因在于!该灌区几乎是复制了&吊庄移民
’的建设
模式!人均
’亩地!只是种粮食!而且每亩地水费高于自
流灌溉区
"$$元左右!使移民难以承受!种植业基本上
是负债生产#移民冬天取暖的费用还得靠政府补助#因
此!这里的大多数移民仍然处于极度贫困之中#
*年的
开发实践充分证明
)扬黄灌溉生产用水成本太高
!而且
水资源严重不足
!农民不但很难脱贫致富!甚至有的连
水费也交不起#不仅如此!为了使移民区能够利用扬黄
灌溉工程种植农作物!地方财政每年需要为水利运行补
贴经费
)*$$万元#更严重的问题是这里的生态环境可
能会遭到巨大的破坏#
%&#移民数量过多已超出土地的承载能力
红寺堡灌区地处半荒漠之中!其周边是宁夏同心%
盐池
%中宁和灵武
.县市所属的半荒漠丘陵区
!都是远
离县城和中心城市的贫困地区!各种社会服务功能很不
健全#新灌区开发建设之前!境内常住人口近
’-!万人!
平均每平方公里
".-)人(现有人口
"*-’万!人口密度为
每平方公里
"$!-*人
!如果继续安置生态移民
!这里将
成为全自治区人口密度最大的地区#在这样一个城镇化
水平很低
%经济发展落后的偏远荒漠地带!搬迁安置如
此众多的贫困人口!大大超出土地的承载能力#
红寺堡移民的实践迫使我们重新思考
)第一
!将移
民迁入地选择在偏远%落后%干旱的生态环境脆弱区!这
与科学发展观相悖#该灌区是在一片荒漠上建立的农业
开发区
!虽然灌溉%交通
%电力条件基本配套!但由于土
地贫瘠%水费成本高%自然条件差
%生态环境问题多%服
务机构不健全%基础设施较落后!整体投资环境不是十
分理想#这里远离大中城市和工业基地!环境相对封闭!
除了一个有城无市的空心镇外!城镇化水平几乎为零
*截止
’$$"年非农产业就业人口为零+$
’$$"/’&&)年
国家安排宁夏生态移民试点工程搬迁
""万人!但是!到
’&&.年
’月底!宁夏实际累计搬迁
!!,**人!仅完成国
家下达搬迁计划的
!&-,($究其原因主要有两方面)一
是国家安排的移民专项资金严重不足!而地方配套资金
和群众自筹资金数量太少!难以解决生态移民的主要困
难(二是迁入地的环境对移民缺少吸引力$在红寺堡户
籍登记的生态移民中!有
.&(左右的农户根本不愿意
!""!年第
"期
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西北人口
西北人口
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去迁入地!至今滞留在山区本应退耕还林的土地上"笔
者认为!类似红寺堡这样的移民迁入地和以农业为主的
开发模式不适应当前经济发展的需要"首先!在实施生
态移民过程中缺乏贫困农户的主动参与!未能形成追求
长期利益的运行机制#其次!缺乏对资源可持续利用和
环境
保护的自觉关注!在生态移民事业取得重大进展的
同时!可持续发展能力的提高始终是一个极为薄弱的方
面#再次!在移民开发模式上!没有将生态移民与城镇化
建设结合起来!缺乏统筹城乡$区域发展的观念"第二!
宁夏之所以开发建设红寺堡灌溉区!就是要通过移民来
解决贫困人口的温饱问题以减轻南部山区人口压力"但
是!红寺堡灌区也是一个土地贫瘠$生态环境十分脆弱
的地区!这一方水土又能养活多少人呢%土地资源人口
承载能力是否合理是衡量人口$资源$环境之间协调程
度的重要尺度&由于红寺堡目前人口严重超载
!致使人
口$资源$环境三者关系极不协调!这里不适宜再安排任
何移民"第三!在市场经济条件下实施生态移民工程!必
须把政府行为和市场行为结合起来!由主要通过行政手
段的推动!转变为主要依靠市场经济的办法"根据宁夏
地区
’(多年的各种移民实践来看!红寺堡灌区是一个
投入最大但产出最小的典型"该灌区第一期工程已移民
")*+万人!花费了国家投资
"+亿元$地方财政和社会投
资
"亿多元
!但是
!’(("年该地区年人均占有粮食仅
’’,公斤!年人均纯收入
+,’元"从投入产出的经济效
益来看!根本不符合市场经济的运作规律"
二!生态移民走城镇化道路是宁夏移民开发模式的
重要选择
党的十六大报告指出
&’农村富余劳动力向非农产
业和城镇转移!是工业化和现代化的必然趋势"要逐步
提高城镇化水平!坚持大中小城市和小城镇协调发展!
走中国特色的城镇化道路"(当前!宁夏的城镇化仍然处
于低水平状态"
"--+年世界城镇化水平已达
.,/#’$$’
年我国为
)-*"/!宁夏为
)’*-/!宁南山区除盐池县和
原州区外!其它六县平均只有
+*’/!远远低于全国的平
均水平"宁夏要提高城镇化水平!就必须统筹考虑生态
移民走城镇化道路的问题!这是宁夏解决南部山区贫困
问题
$推动城乡协调发展$人口与自然和谐发展的突破
口"针对生态移民本身素质低下和宁夏山区城镇化水平
过低的现状!生态移民与小城镇建设相结合是适合贫困
地区实际的城镇化道路
!同时!也是生态移民开发模式
的重要选择"
小城镇作为城市$农村的连接体和中转站
!是一定
区域内的政治$经济$文化中心!具有一定的区位优势和
资源优势
!是农村发展农产品加工
$销售$科技$信息咨
询$服务等二$三产业和劳动力转移的理想场所!是现阶
段农民
$农业
$农村经济全面参与国民经济有效循环的
重要桥梁和连接纽带"生态移民与小城镇建设相结合是
缩小城乡差距$调整城乡关系的客观要求"当前!加快生
态移民向小城镇转移!不但有利于贫困人口
脱贫致富!
而且可以带动农村的市场化$城市化$文明化$现代化水
平!使农村逐步融入现代文明的主潮流"但是!由于受自
然$区位$交通$人口$资源$环境等因素的制约
!宁夏南
部山区提高城镇化水平$实现农业现代化面临种种困
难
&第一
!地域广阔
$人口居住分散是该地区的一大特
点!也是建设小城镇$实现现代化的一大难点"第二!区
位条件差$交通不便$信息闭塞$基础设施落后"第三!山
区改善基础设施投入大$资金难以筹集到位"第四!受自
然条件和市场因素的制约!这里的经济发展水平还很
低"如
’$$)年!全国人均
012为
"(3+美元)合人民币
-(((余元*$人均财政收入
"!.,元$农民人均纯收入
’,’’元
#宁夏人均
012为
,,-"元
$人均财政收入
!’"4!元
$农民人均纯收入
’(.)4)元
#宁夏西海固地区
人均
012为
’,.!4,,元
$人均财政收入
3(4,.元
$农民
人均纯收入
"’-’4!元"山区经济落后的一个突出表现
就是城镇化水平低!城镇经济实力不强"
为此!需要探求适合于宁夏地区生态移民的城镇化
道路
!彻底跳出以破坏生态环境来谋求经济发展的圈
子"本来!城镇化是经济发展的结果!或者说是经济发展
过程中所伴随的经济现象!但是!在宁夏地区要实现生
态环境的改善!必须要突破常规的经济发展和城镇化道
路"要通过外力的作用使人口聚居!走特殊的城镇化道
路"这个外力就是生态移民"生态移民主要是把环境脆
弱地区高度分散的人口通过移民方式集中起来!整村移
居出去!形成新的村镇!或安置到条件较好的村镇!以促
进城镇化的发展"
可以说!通过生态移民来促进小城镇发展是对宁夏
地区城镇化的一种有益探索"这主要表现为&其一!这些
被移居出来的农牧民原先生活在非常分散的地域!通过
集中
!在一定程度上改变了他们的生产方式和生活方
式!使其开始向具有分工和交易性质的现代生产方式和
生活方式转变!为改变城乡二元经济结构迈出了坚实的
一步"其二!通过生态移民的集居!产生了聚集效应!促
进了服务业的产生和发展!促使移民从农牧业向非农产
业转移"其三!由于移民后生产要素相对集中于小城镇
及周边地区!这里信息较灵通$交通运输便利$社会化服
务较发达
!也使移民能够接触到更多的市场信息
!为他
们进行产业转移增加了机会"其四!中国城乡分割的一
个重要表现就是教育机会的不平等"生态移民与小城镇
建设相结合!这不仅方便了移民子女上学!也为移民接
受新的科学技术知识提供了方便!从而为)下转
.)页*
!!
!""!年第
"期
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西北人口
流动人口
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变相收取
城镇增容费和基础设施建设配套费等费用#另
一方面$加快经济适用住房的开发建设并降低税费和销
售价格
$同时建立和启动小城镇廉价的房地产租赁市
场$解决进镇农民住房问题$并尽可能降低他们的居住
成本#
!F建立适当的土地流转机制
土地不仅是农民的生产资料$也是农民赖以生存的
唯一社会保障条件#只有使农民的土地收益能够合理地
转向价值形态$才可以实现农村人口向城镇加快转移#
在政府倡导和遵循农民自愿的基础上$可以采用大田入
股%土地信托等土地流转形式$使土地向种田大户集中$
实现规模经营$避免’兼业(现象的发生$逐步实现彻底
的职业转移#同时对于户口转入小城镇的农民$一般要
将原在农村承包的口粮田和责任田退还给集体$并获得
一定经济上的补偿或一定期限内分享土地增值收益)如
果一时难以解决口粮问题$且愿意履行在农村应尽义务
的
$也可以短期继续承包口粮田)对于迁入小城镇的农
户$允许他们利用原有的宅基地按一定的折算标准置换
城镇住宅用地$从而逐步实现他们的空间转移#
LF提高农村劳动力的文化素质
首先$充分发挥柯桥%柳市两镇乡镇%职校%党校%培
训中心等作用$举办各种培训班$加强教育及科技文化
知识传播$加快本地各种人才的培养%开发#其次$深化
教育体制改革$全面实施素质教育$使普通教育%职业教
育%成人教育协调发展$逐步形成以初%中级人才为主体
的教育体系#第三$引导社会各界参与办学$大力支持社
会力量以多种形式参与兴办教育
$多层次$全方位地培
训各类专业人才#
!
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!上接
&’页"移民就业打下了良好的基础#其五$我国小
城镇数量多%分布广$具有门槛低%发展空间大和吸纳人
口潜力大的优势#但同时也存在城镇功能不完备%集约
程度不高%产业基础薄弱%就业压力大%资源贫乏和经济
发展困难等问题$是整个城市体系中的薄弱环节#因此$
充分利用生态移民的机遇就能促进小城镇的发展#
总之
$宁夏地区生态移民城镇化应该有特殊的路
径(即通过各种移民方式来促进城镇化#如果在城镇化
的同时$不重视生态环境的恢复和建设$没有统筹考虑
贫困人口的城镇化问题$就会影响到当地乃至整个经济
社会的可持续发展#只有把生态移民%生态环境建设和
地区城镇化有机地结合起来$通过产业的支撑$融生态
建设于产业发展之中$实现生态建设产业化$宁夏地区
经济社会发展才是可持续的#
!
参考文献&
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