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摘 要：由于新能源与可再生能源的研究和开发需要大量的资金投入，使用成本仍高于传统能源，因此，必须依靠政府的干预才可以得到推广。我国目前新能源与可再生能源立法中存在的问题主要表现在两个方面：一是政府干预不足，二是政府干预过度。我国新能源与可再生能源立法的完善应从规划、融资、税收和价格等方面入手，以提供更加有效的制度支持。
关键词：新能源；可再生能源；立法
Abstract：Due to the huge capital investment，the exploitation and research of the new and renewable energy should depend on the intervention of the government. Nowadays，there are two main problems in the new and renewable energy legislation in China. One is the lack of government intervention，the other is excessive government intervention. The perfection of China's legislation of new and renewable energy should start with layout，financing，revenue and prices，so that more effective system support can be provided.
Key words：new energy；sustainable energy；legislation
一、我国新能源与可再生能源的立法现状
能源工业作为国民经济的基础，对于社会、经济发展和提高人民生活质量都极为重要。在高速增长的经济环境下，我国能源工业面临经济增长与环境保护的双重压力。从能源长期发展战略高度来审视，必须寻求一条可持续发展的能源道路。新能源和可再生能源对环境不产生或很少产生污染，既是近期急需的补充能源，又是未来能源结构的基础。我国具有丰富的新能源和可再生能源资源，包括水能、生物质能源、太阳能、地热资源以及海洋能源资源等。近20年来，我国新能源和可再生能源的开发利用有了很大发展，已经成为现实能源系统中不可缺少的组成部分。
20世纪70年代以来，鉴于常规能源资源的有限性和环境压力的增加，世界上许多国家重新加强了对新能源和可再生能源技术发展的支持。为了促进新能源的开发和利用，世界各国纷纷通过各种立法加以保障和支持。2005年2月28日，我国人大常委会审议通过了《中华人民共和国可再生能源法》(以下简称《可再生能源法》)，创造了中国法律出台速度最快的纪录，于2006年1月1日正式实施。该法实施一年以来，各级政府都对可再生能源产业给予了空前关注。同时，随着《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源发电有关管理规定》、《可再生能源发展专项资金管理暂行办法》、《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》等相关实施细则的出台，各类投资商、
开发商和制造商纷纷涉足该领域，中国可再生能源产业进入了加速发展期。2007年新年伊始，《中共中央、国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》及《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》等新政策的出台，更是让可再生能源企业看到了光明的未来。总体而言，《可再生能源法》确立了以下一些重要法律制度：一是可再生能源总量目标制度；二是可再生能源并网发电审批和全额收购制度；三是可再生能源上网电价与费用分摊制度；四是可再生能源专项资金和税收、信贷鼓励措施。该法律具有出台速度快、对产业支持率高、影响大的特点，但同时，由于《可再生能源法》总体上是政策框架法，其有效实施有赖于国务院及其有关部门适时出台配套的行政法规、行政规章、技术规范和相应的发展规划。在一年的实际工作中，可再生能源产业遭遇了细则出台速度过慢、细则难以实施等一系列困难。
二、我国新能源与可再生能源立法的检讨
由于可再生能源的研究和开发需要大量的资金投入，使用成本仍高于传统能源，因此必须依靠政府的干预才可望得到推广。目前，我国相关立法中存在的问题主要表现在两个方面：一是政府干预不足，二是政府干预过度。
1.政府干预不足
①在新能源和可再生能源的开发上政府干预不足。
新能源和可再生能源的发展，政府是关键性的力量，所需的补贴、激励、税收、低息贷款、加速折旧、市场开拓等一系列的优惠政策是可再生能源产业发展的初始动力。可是，很多官员对石油、煤炭等传统能源资源开采热情很高，对新能源只是"纸上谈兵"，没有具体政策扶持。新能源品种很多，但国内很多单位和企业没有把主要精力放在自主研发上，而是走捷径模仿和抄袭，使我国新能源技术创新乏力，没有形成高新技术产业集群。这主要因为政府部门负责新能源技术开发研究的机构少，专业研发人才匮乏，技术设备落后。许多课题就是高等院校、科研院所立几个项，写几篇论文就交账，研发的成果未能有效转化，产学研未能紧密结合。在技术开发上，国家应该进行正确的引导。对于一些基础性的研发，作为市场的竞争主体--企业不太愿意或者没有能力看到其远景时，国家应从基础研发的角度加以扶持。同发达国家相比，我国对新能源和可再生能源的开发投入太少，如对太阳能研究与开发经费投入不及美国的1%，甚至不及印度等国家[1]。在这方面我们起步已经很迟了，需要迎头赶上。日本从1978年开始就不间断地实施了规模庞大的"新阳光计划"，在政
府领导下，采取政府、企业和大学三者联合的方式，共同攻关，解决能源开发方面遇到的各种难题。政府每年要为该计划拨款570多亿日元，其中大部分用于新能源技术开发。随着"新阳光计划"的实施，替代能源和新能源开发取得明显成效，能源多元化初步形成，石油比重从1973年的77%降到51%，天然气比重由2%提高到13%，煤炭占17%，核能占13%，水能占4%，地热、太阳能等新能源为2%[2]。日本能源的抗风险能力明显提高，其做法值得中国借鉴。
②在新能源和可再生能源的利用上政府干预不足。
首先，我国新能源与可再生能源的利用缺乏有效的激励机制。
新能源最开始进入的时候，应该由政府加以扶持，然后逐步进入价格降低的过程，产生规模效应。可是，现实中有些政策的制定恐怕更强调其市场竞争的主体地位，而采取市场竞争的策略强调开发主体。例如，我国对风电采用通过招标确定的中标价格，导致一些企业特别是国有企业以不合理的低价进行投标，从而出现恶性竞争的局面。目前，我国的风能发电成本大致是每千瓦时0.5～0.6元，而前段时间某项目的竟标价居然报出0.39元。市场竞争导致价格越来越低，最后是新能源和可再生能源行业萎缩了，谁都不愿意做了。从四期风电特许权招标的实践看，中标电价水平都使风电项目亏损[3]。上网电价不能使风电项目盈利，加上对电网企业的激励不足，导致电网企业在收购随机变化的风电同时，"风电越多越麻烦"。为保持电网安全稳定运行需要提供很多"附加服务"，而相关的实施细则对此却没有明确规定，很难鼓励电网企业接受风电的主动性，因此大规模发展风电必然受到制约。为什么德国太阳能发展很快?其原因主要是国家政策和立法的有效激励。相比而言，我国《可再生能源法》的第20条规定"电网企业依照本法第19条规定确定的上网电价收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，附加在销售电价中分摊。具体办法由国务院价格主管部门制定"。这在实际操作当中很难实现，电网企业、用户从保护自身利益出发，谁都不愿意遵照此规定执行。
其次，我国新能源与可再生能源的利用缺乏有效的保障机制。
1997年全国人大曾颁布《中华人民共和国节约能源法》(以下简称《节能法》)，1996年国务院曾经批转《国家经贸委、计委等部委关于进一步开展资源综合利用意见的通知》，但是这些法律法规的执行不能令人满意，在一些国家明确鼓励支持的技术和产业方向，某些利益集团的态度是有用的就执行，没用的就拒不执行
，而行政部门也只能束手无策。 例如北京高碑店污水处理厂是北京第一个采用沼气热电联产的可再生能源市政工程，将污水处理中的淤泥进行发酵，生产沼气发电，将发电后的余热用于发酵系统保温升温。这一系统可以有效降低沼气中的甲烷和臭气污染，有效利用可再生能源。但是沼气发电厂的并网工作长期无法"合法化"，遭遇到北京电力部门以安全等理由的"为难"，最后使得以后建设的污水处理厂无人再敢问津这一技术。北京周边有大量的垃圾填埋场，每年产生大量沼气，既污染环境，也不安全。很多企业曾考虑积极参与利用这些资源，但都在并网问题上无法"突破"而止步不前。连并网都难以落实，更何况向电网售电[4]。北京尚且如此，全国可见一斑。其实国家鼓励利用这些可再生能源是早已写进相关法律法规的，但是这些对国家法律、法规置若罔闻的中央直属企业的业务、人事是垂直领导，中央政府的主管机构和地方政府既管不了他们的业务工作，也决定不了人事任免，说了怕他们生气，告了怕没结果，只能委曲求全。《可再生能源法》与《节能法》等法律、法规面临着一个同样的难题，就是缺乏行政执法主体。《环保法》、《水法》、《电力法》等都有自己的执法主体，所以法律执行相对顺利。但主管新能源开发利用的机构却被一次次削减，执法系统无法完善，机构不健全，节能和新能源利用、开发工作被边缘化了。 如果不能建立一个有力的执法主体，没有一个强有力的管理机构，没有配套的可操作的实施细则，新能源的相关法律将很难得到有效的实施。
再次，我国新能源与可再生能源的利用缺乏有效的市场监管机制。
新能源和可再生能源的市场环境不完善，无序竞争加剧成本，好的项目难推广。相关的行业法规和质量标准也很缺乏，政府部门对新能源市场缺乏有效的监管。由于没有规范市场和监管，各种打着新能源旗号的项目、产品到处推销，严重影响高、精、尖项目的推广应用。
2.政府干预过度
政府干预过度主要体现在目前混乱的能源管理体制上。
传统能源体制所产生的能源生产和管理的弊端，也给新能源的开发利用带来负面影响。条块分割的能源管理体制混乱，没有统一的管理机构，多头管理、不合法的垄断经营等屡见不鲜。经贸委、发改委、政府能源办等机构繁多，但是谁负什么责?怎么分工协调?别说百姓不懂、企业不清楚，就连这些部门自己也弄不明白。我国曾在1988年设立过能源部，但在1993被撤销，恢复国家煤炭部、电力部，对能源的管理由集中管理改为分散管理，能源管理的
职能被拆分和弱化。2003年3月，十届全国人大批准国务院机构改革方案，由国家发改委下设能源局。国家发改委下属的能源局是一个局级单位，只有几十名工作人员，他们直接面向企业，每年要负责全国上万个能源项目的制定实施，无论是权力还是人力都不可能在国务院各委部之间以及大型国有能源企业之间发挥有效的管理和协调作用，而且还有政企不分之嫌。近年来大型国有煤矿瓦斯爆炸事故接连不断，也与缺乏国家级综合能源监管部门有关。正是发改委能源局的"力不从心"，直接导致了政府在能源领域的多头管理。据粗略统计，目前我国能源行业的相关职责分散在国土资源部、国家发改委、水利部、电监会、国家环保总局、科技部等相关部门。这种过于分散的能源管理模式突出的问题是管理分散，职能划分不清，特别是缺少战略管理，难以适应能源和经济可持续发展的要求，也不符合能源自身发展的规律。