作者简介：何岫芳（１９６９－），女，荆楚理工学院副教授，硕士。Ｅ－ｍｉａｌ：１０５６８２３５７０＠ｑｑ
．ｃｏｍ收稿日期：２０１２－０７－１０
第２８卷第５期２ ０ １
２年９
月Ｖｏｌ．２８，Ｎｏ．５Ｓｅｐ．
２ ０ １ ２１０．３９６９／ｊ
．ｉｓｓｎ．１００３－５７８８．２０１２．０５．０６９对食品安全监管体系重构的探究
Ｒｅｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ ｏｆ ｆｏｏｄ ｓａｆｅｔｙ ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ
ｓｙｓｔｅｍ ｔｏ ｅｘｐｌｏｒｅ何岫芳
ＨＥ Ｘｉｕ－ｆａｎｇ
（荆楚理工学院思政课部，湖北荆门 ４４８０００
）（ＪｉｎｇＣｈｕ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ，Ｊｉｎｇ
ｍｅｎ，Ｈｕｂｅｉ ４４８０００，Ｃｈｉｎａ）摘要：近几年来，食品安全领域频繁发生食品重大事故，不断冲击公众健康与生命安全，
暴露出原有体制框架的种种弊端。要解决这一问题，必须重构食品安全监管体系。这可从法律健全、
监管机制创新、企业自律、诚信道德建设、全民监督等五大方面加以探讨。而监管体系的重构与完善，不仅能深层次解决食品安全问题，而且对基层社会转型必将产生巨大推动作用。
关键词：食品安全；监管体系；重构；探究
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｉｎ ｒｅｃｅｎｔ ｙｅａｒｓ，ｆｏｏｄ ｇｒａｖｅ ａｃｃｉｄｅｎｔ ｈａｐｐｅｎｅｄ ｉｎ ｔｈｅ ｓａｆｅｆｉｅｌｄ ｏｆ ｆｏｏｄ，ｉｍｐｉｎｇｅｍｅｎｔ ｐｕｂｌｉｃ ｉｓ ｈｅａｌｔｈｙ ｕｎｃｅａｓｉｎｇｌｙ ａｎｄ ｌｉｆｅ ｉｓｓａｆｅ，ｒｅｖｅａｌ ｏｕｔ ａ ｖａｒｉｅｔｙ ｏｆ ｏｒｉｇｉｎａｌ ｓｙｓｔｅｍ ｆｒａｍｅ ａｂｕｓｅ，Ａｓｋ ｔｈｅｓａｆｅｔｙ ｒｅｓｏｌｖｉｎｇ ｔｈｉｓ ｐｒｏｂｌｅｍ，ｆｏｏｄ ｂｅ ｏｂｌｉｇｅｄ ｔｏ ｈｅａｖｙ ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ｔｏｏｖｅｒｓｅｅ ｓｙｓｔｅｍ．Ｂｕｔ ｓｅｃｏｎｄａｒｙ ｓｙｓｔｅｍ ｌａｗ ｐｅｒｆｅｃｔ，ｏｖｅｒｓｅｅｓ ｍａ－ｃｈｉｎｅ－ｍａｄｅ ＦＯＡＫ，ｔｈｅ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅ ａｕｔｏｎｏｍｙ，ｂｅｌｉｅｖｅｓ ｔｈａｔ ｍｏｒａｌｉｔｙｂｕｉｌｄｓ，ｆｉｖｅ ｂｉｇ ａｓｐｅｃｔ ｓｕｃｈ ａｓ ｔｈｅ ｗｈｏｌｅ ｐｅｏｐｌｅ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｅｔｃ．ｇｉｖｅｓ ａｎ ｅｘｐｌｏｒａｔｉｏｎ ｒｅａｌｌｙ．Ｂｕｔ ｏｖｅｒｓｅｅ ｓｙｓｔｅｍ ｗｅｉｇ
ｈｔ ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ ａｎｄｉｍｐｒｏｖｅ ａｎｄ ｐｅｒｆｅｃｔ，ｎｏｔ ｏｎｌｙ ｅｎｅｒｇｙ ｄｅｅｐ－ｓｅａｔｅｄ ｔｈｅ ｓｏｃｉｅｔｙ ｗｈｏ ｒｅ－ｓｏｌｖｅ ｔｈｅ ｓａｆｅ ｐｒｏｂｌｅｍ ｏｆ ｆｏｏｄ，ａｎｄ ｄｉｒｅｃｔ ｏｎ ｇｒａｓｓ－ｒｏｏｔｓ ｕｎｉｔ ｔｒａｎｓ－ｆｏｒｍｓ ｂｅｉｎｇ ｇｏｉｎｇ ｔｏ ｃｅｒｔａｉｎｌｙ ｐｒｏｄｕｃｅ ｔｈｅ ｅｎｏｒｍｏｕｓ ｐｕｓｈ ｅｆｆｅｃｔ．Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｆｏｏｄ ｓａｆｅｔｙ；ｒｅｇｕｌａｔｏｒｙ ｓｙｓｔｅｍ；ｔｏ ｅｘｐｌｏｒｅ；ｔｈｅ ｒｅｃｏｎｓｔｒｕｃ－ｔｉｏｎ
随着中国经济市场化改革的不断深入，食品行业获得空前发展，
各种新型食品层出不穷，社会消费结构不断升级，人们对健康、
长寿有了更高要求。但近年来食品安全恶性事件层出不穷，如：“瘦肉精”、“地沟油”、“染色馒头”、“毒奶粉”、“牛肉膏”、“硫磺姜”、“苏丹红”、“毒豆芽”等，已成为社会舆论关注的焦点，
激起社会民众强烈不满。现今网上、社会上流行一种调侃语：“吃蔬菜怕毒素，吃荤菜怕激素，喝饮料怕色素，吃什么心里没数”———反映人们对食品问题甚为担忧，这表明食品监管体系已经弊端频显。文章旨在从对其弊端的分析中加以研究对策，找到解决问题的办法思路，达到对
现有体系的重构。笔者将重点阐述其重构思路。
１ 现有体系的弊端
虽然中国食品状况“总体稳定向好”，但“问题仍然不少”，其危害已很严重，且“人人喊打”，监管部门再也不能姑息放纵、熟视无睹，必须对不法行径重拳出手，加大打击力度。但是，原有监管体制却明显滞后，跟不上时代，其弊端突出，
表现为：食品安全标准落后；监管不力、部门职能交叉重复、互相扯皮，监管方法以分段管理为主，存在监管空档、无法实现协调运转，监管执行力弱、责任不能落实———“高起轻下”，从业人员素质不高、检测技术落后，增加了监管难度；同时还存在监管法律不全、
打击惩罚力不够、企业过分逐利、缺乏自律与道德等缺陷。因此，解决食品安全问题，是时代提出的一个理论课题———探究如何重构食品安全监管体系，是监管理论与实践共同面临的大事。
２ 体系重构的思路
食品安全监管体系如何重构？笔者从法律健全、监管机制创新、企业自律、诚信道德建设、全民监督等五大方面加以探究。
２．１ 健全食品安全的法律内容
食品安全的法律是监管食品安全的基础与依据。针对已有法律体系滞后、监管缺据，应健全完善食品安全国家法律，
并实行地方立法配套支持，建立不同层次的法律体系，以修复更新原有内容，填补以前空白，使法律法规制定能与时俱进。
２．１．１ 突出全产业链管理的法制规定 弥补“分段管理不足”，增加“全程监管”内容及其程序法制化规定。监管链条应涵盖从农田到餐桌的全过程，
制定设计法律制度时应确保法律内容的完整性、时代进步性，使监管有法可依。
２．１．２ 建立食品安全新标准的法规 过去的食品安全标准落后，应结合时代，借鉴外国经验，整合各种信息，出台全国统一的食品安全新标准法规，
将食品中的农药残留、有毒有２
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害物质、真菌毒素、食品添加剂等的使用限量以及相应的检验方法等标准进行修订［１］，确保公众生命安全及生活质量，利于监管执法工作的展开。
２．１．３ 加大对违法犯罪的惩罚力度 在食品安全领域，违法成本过低、惩戒力不够，对违法者应从重处罚，以彰显法律威慑力。加大财产刑罚判处力度，对于恶性事件要追究相关责任人的刑事责任，进行高额处罚［２］（借鉴外国），还要对受害人予以赔偿；规定食品经营者一旦违法，除罚款外，并在限期内还不得再从事食品生产经营。让经营者敬畏法律，不敢拿食品安全对公众健康做试验。
２．２ 建立食品监管机制新格局
针对监管不力、存在监管空档、分段管理缺陷明显、部门间相互推托、检测技术落后、执行力弱等问题的存在，需要建构食品安全监管新格局，以强化监督和责任落实。这是监管体系的核心内容。
２．２．１ 重点强调全程监管，并与分段管理相结合，以综合监督作补充 目前的食品安全监管是按照一个监管环节由一个部门监管的原则，实行分段管理为主、品种管理为辅的方式［３］，这种管理体制是按照食品药品监管局、农业、质检、工商、卫生等部门各自完成对应的食品监管环节来管理的，容易导致监管的混乱局面，出现监管空档。综合协调监督也因监管体制内权责不一致而不能根本解决监管漏洞。虽然分段管理有其优点，发挥过积极作用，但在实践中漏洞頻显。为此需要重点加强全程监管，即从农田到餐桌的全产业链监管，做到横向到边、纵向到底、监管广覆盖、不留空白，消除死角盲点，实现无缝对接。同时，在与食品相关的科研领域，注意防止技术转化违背伦理道德：将有毒有害物质用于食品研制加工之中，使公众健康被科技反噬［４］，对此也应予以监管。再者，过去的“免检制度”留下了隐患，应汲取经验教训。实践表明，解决食品安全问题应尤其重视源头与流向监管，强化“预防在先”的理念。加强食品准入市场管制，提高准入市场门槛，严防“三无”食品流入市场。
２．２．２ 健全部门之间的综合协调机制，增加监管合力 由于部门之间的协调不善、监管不力、职能交叉重复、政出多门、“多龙治水”，又各自为政，互相推诿［５］，出现监管部门“自吹各的号，各唱各的调”，因此需要构建统一协调与分工负责相结合的监管体制。对于各部门实行工作责任划分、定岗定职定责，在理顺各自关系的基础上，健全部门联动工作机制，加强联合执法，消除分段管理留下的空隙，提高监管协调能力。同时，因实行“全程监管”为主，就应赋予监管部门更高权威，坚持“从源头抓质量”的方针，扩大执法部门的检查权向前延伸到田间地头，甚至需要前移到科研成果转化的市场化研发阶段，但要防止权力膨胀滥用。另外，可建立一个高层次的议事协调机构，以加强综合监督与协调工作。２．２．３ 加强执法队伍监管能力建设，增加监管的公信力与有效性 食品安全监管不力主要与以下因素相关：检测设备落后，检测技术水平较低；责任意识不强，有不作为、慢作为、失职懈怠、姑息放纵、明哲保身等现象；执行不力，监管不落实等等。这些问题表明，执法队伍监管能力不足［６］，需加强队伍的素质与能力建设。
（１）引进先进尖端检测设备。对监管队伍进行专业技术培训，提高检测技术与能力，为食品安全监管提供技术支撑。
（２）加强专题研讨与学习。提高监管理论水平与责任意识，考量职业道德与敬业精神，明确“责任重于山”的理念，提高执法人员依法行政意识和执法水平。
（３）强化执行力。一个制度的生命就在于其执行力，否则制度被架空、消解。应强化日常监管，将责任落实到位。加强地方政府的领导责任，监管部门应忠实履行监管职能，把住食品安全第一道防线。监管执法环节应实行“技术、责任、执行”三结合制度，加强队伍监管能力建设，提高监管部门的公信力和监管效力，确保公众生命健康不受威胁，促进社会和谐发展。
２．２．４ 在监管体制上，应建立明确的领导责任制，实行法律问责制、行政问责制，加强问责文化建设 实行由政府负总责、部门分工负责（企业主体负责）的领导体制框架，建立首长负责制，职能部门负责人、主管人员负直接领导责任，如果责任区内出现了食品安全事故，应给予行政处分或处罚；食品问题的直接责任人应承担直接责任（重者追究刑事责任）；对与食品安全恶性事件直接相关的领导干部，可实行“一票否决”制［７］。实行监管落实的领导责任制和法律问责制，体现执政执法为民的理念。
要问责就要建构周密明细的权责制度。合理又清晰地划定责任边界与范围，以防产生责任主体相互推诿现象［８］。不仅要明确问责对象的职责划分，也要明确问责权力主体的权责划分。注意完善问责程序，建立问责的跟进制度保证和配套措施，防止问责制被扭曲变形，而沦为选择性惩罚用以防止责任范围扩大或掩盖更大责任的工具［９］。
将食品问题的解决纳入领导干部政绩考核之中。实行“阳光问责”，保障公众知情权、监督权，增加问责的公开透明度，那么考核问责的威力与效果才能体现［１０］。以此大力推动问责文化建设，加强宣传力度，形成普及社会的问责文化氛围。
２．２．５ 建立食品安全监管网络，探索动态电子监管长效机制 建立食品信息数据库与监管网络，加强信息管理，方便掌握企业或食品经营者的信用状况，并依法定职责发布信息，加强全程电子监管。还可在其内启用安全追溯系统，为问题食品及时召回和公众查询提供技术保证，它具有追溯预警、消费导航、政府监管等多种功能，能有效防止问题食品入市，利于建立食品监管长效机制。
２．２．６ 加快食品安全风险检测与评估、预警应急与事故查处配套体系建设
（１）建立风险检测与评估制度。对食品中是否含有有毒有害物质进行检测与评估，及时发现食品中的潜在危险。
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学术争鸣 ２０１２年第５期
设立风险评估中心，提高检测技术能力与水平，规范监测评估与质量标准，整合信息资源进行数据分析，对食品中的风险危害做到未雨绸缪、预防在先。
（２）建立食品安全预警应急系统，对风险实行有效控制。其要求有二：①要引进尖端分析设备。做到快速检测，配备便携式快速检测箱，提升对现场的有毒有害物质的甄别处置能力，做好技术防控保障；②要建立风险预警与快速机制。密切关注并分析市场动态变化、大自然灾害对食品带来的影响，建立应急机制，加强事前评估预警，制定预案，做到早发现、早报告、早控制，发生问题后及时处理，最大限度减少事故危害。
（３）建立食品安全重大事故的调查处理专门机构与事故处置应对机制。建立由卫生部组建的食品安全事故调查处理专家委员会，形成办事专业、高效、统一、独立于地方之外、直属于高层领导的专门机构。建立与完善调查处置机制，即需从事故的预案制订、报告责任、应急对策、事故调查、安全处置、责任（行政与法律）追究等多方面着手进行［１１］。处置结果予以公开，并接受民众舆论监督。
２．２．７ 加强国际合作，不断提高食品安全技术检测能力与水平，使之适应未来需求 在监管网络、风险检测与评估、应急预警与事故查处等配套体系建设中，都需要尖端设备与高水平的检测技术作保障。①要求提高科技研发能力。要成立专门的研究机构，加强食标与检测的专家工作队伍建设，加强技术研发与设备创新；②应加强国际合作，吸收借鉴外国先进检测技术，为我所用，为食品监管提供有力支撑；检测技术水平的提高，会促进食品安全国家标准的提升，也将推动食品国际贸易的发展［１２］。
２．３ 加强行业企业自律
因为“企业是经营第一责任人”，通过健全国家食品安全法律法规和食品监管体制的做法，来约束行业企业经营行为，使之遵纪守法。同时应充分发挥行业协会的积极作用，制定行业发展制度与规范，在为企业经营提供宽松发展政策与环境的同时，应建立食品行业法规，加强行业内部的自我管理，促其管理由人治→法治［１３］，推动企业自律守法，文明经营。
２．４ 加强诚信道德文化建设
市场经济是“信用经济”，道德是市场的基石，“诚信”是企业无形的资产，“诚信”价比黄金。应在全社会大力加强诚信道德建设，宣传道德模范，要特别强化企业社会责任、诚信经营，讲究经营良知，培育企业社会公德和职业道德，实行公平有序竞争，反对“以利为天”，对经营中恶性事件予以曝光，对企业经营进行信用评级管理，号召公众参与评价［１４］，促使企业守法守德对社会负责。加大媒体宣传力度，在全社会营造“讲诚信”的浓厚文化氛围。
２．５ 构建广泛的社会监督体系
建立食品投诉热线和群众有奖举报制度，保护举报人的
合法权益不受损害；运用新闻媒体对重大事件进行曝光，对企业的优秀典型予以公开表彰；对社会公众大力宣传食品安全法律法规、食品科普知识和饮食健康知识，提高民众法律意识、监督意识，增强他们对假劣食品的辨别能力和防范风险的能力，树立食品安全意识与质量意识［１５］。通过对食品安全的舆论宣传、新闻监督、群众监督以及前面提到的法律监督、行政监督、行业监督、体制监督等形式，构成广泛的社会监督体系，形成对食品安全“人人关心”的全民监督机制。３ 结束语
综上所述，食品安全问题的解决与监管体系的重构，具有重大的社会意义，将使不少的行业和领域：比如，民生治理、行政监管、司法执法、食品科技、法律健全、企业经营与道德、农业种植及生态、城乡统筹等都能与食品安全监管达到有效连接，不仅会形成巨大的社会效应，而且对基层社会转型将产生深远的影响。
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