主权政府债务规模影响因素的传导路径及定量分解
——以美国为例
陈静倪鹏1
内容提要：本文在前人研究的基础之上，总结了主权政府债务规模变动的主要影响因素及影响路径，并根据建立的政府债务理论模型，利用微分、积分和余值等数学方法将经济增长、通货膨胀、财政赤字及其他非常规财政因素对主权政府实际债务规模的变动进行了定量分解。最后，笔者对两次美国联邦政府债务急剧增长时期（1942~1955和2007~今）的债务及相关数据进行了实证研究，以印证上述方法，结果发现，财政因素是美国政府债务规模急剧增长的主要原因，而面对同期的经济萧条和较高的债务负担，通货膨胀成为了政府削减债务最重要的工具。
关键词：主权债务、通货膨胀、财政赤字、经济增长
中图分类号：F831、F811 文献标识码：A
问题的提出
2010年，此起彼伏的国家主权债务危机是牵动世界经济发展和投资者神经的最重要因素之一。随着来势汹涌的金融危机席卷全球，世界各国，特别是金融危机的重灾国（发达国家）施行了2~3年的大规模金融救助和经济刺激，导致政府债务规模大幅扩大，同时政府债务结构也出现短期化的不利趋势。截至2010年12月末，美国、日本等15个世界主要发达债务国家2的各级政府债务总规模约为39.5万亿美元，相当于同期国内生产总值的111.4%。，这一数字远远超过了欧盟60%的安全警戒线。尽管主要发达债务国家2010年经济已经开始逐步复苏，但是经济增长率仍然在低位徘徊，实际增长率平均只有0.98%；同时其债务增速居高不下，2010年平均达到10.9%。经济增长与债务增速的严重脱节使各国政府依赖融资收入维持财政运行的程度加深，所以，主权政府的未来债务偿还能力和偿债意愿遭到普遍质疑，并成为影响世界经济复苏和增长的主要桎梏。
由于主权政府拥有超越法律约束的至高无上的特权，影响其债务规模的因素则更加复
1陈静：大公国际资信评估有限公司国家风险部博士后电子信箱：jch_orange@https://www.doczj.com/doc/ee262083.html,；倪鹏：大公国际资信评估有限公司国家风险部分析师电子信箱：nipengdavis@https://www.doczj.com/doc/ee262083.html,。另本文的写作得到了大公国际资信评估有限公司国家风险部同事杜明艳博士和沈跃峰博士的宝贵建议，在此特表感谢。
2大公国际资信评估有限公司《2011年国家信用风险展望》中提及的15个世界主要债务国，包括：美国、日本、德国、法国、英国、意大利、西班牙、奥地利、比利时、葡萄牙、爱尔兰、希腊、冰岛、加拿大、荷兰。
杂，对其偿债工具、偿债能力和偿债意愿的评价与私人债务人相比存在较大差异。就此，最直接的例子是，主权政府可以通过控制货币的发行量来影响债务计价货币的价值，从而间接改变其存量债务的实际规模，这一做法本质上是变相地将债务负担转移给投资人。从而，将政府与私人债务加以区分，结合政府主体权力的特殊性，深入研究各种影响政府债务规模的影响因素，对于考察政府实际偿债能力和偿债意愿是有意义的。这在债务全球化，主权债务急剧增长，而发达国家不但是国际金融市场主要债务人，同时也是国际储备货币发行人的今天，对于维护世界经济稳定、公平、持续增长，有着更加重要的意义。
本文从影响主权债务规模的各种要素入手，在定性分析其对主权债务影响方式和传导路径的基础上，对美国的历史债务和相关数据进行定量分析，量化分析各种因素对于政府债务增减的贡献大小。
一、文献综述
对政府债务规模问题及其影响因素的研究，历来被国际各大评级和投资机构及国内外专家学者所重视。美国学者Aizenman和Marion（2009）通过历史数据分析了美国政府在高负债时期，两次通过通货膨胀减少政府债务的基本事实及其动机差异。荷兰学者Wijnbergen 和Budina（2001）认为政府债务同通货膨胀和财政赤字具有较高的一致性，并利用波兰1989年恶性通货膨胀前后的实际数据进行检验，认为政府合理的债务管理计划对于实现通货膨胀调控目标并改善政府财政状况是非常重要的。Allen(2004)通过对新兴市场国家的案例研究，分析了一国政府债务脆弱性的主要影响因素。国内学者周茂荣和骆传朋基于对债务、通胀、赤字、经济增长等进行理论建模的基础上对欧盟财政的可持续性进行研究。尹衡和叶海云通过面板数据研究了各国政府债务的主要影响因素。本文在前人的研究基础上，进一步将主权债务各种影响因素的作用大小进行了量化分解，以求能为主权政府偿债能力和偿债意愿的评价提供一个科学的依据。
二、政府债务规模的影响因素分析——一个理论模型
所谓政府债务，也称主权债务或公共部门债务（公债），是指政府凭借其信用作为债务人，与债权人之间按照有偿原则发生信用关系来筹集财政资金的一种信用方式，包括政府在国内外发行的债券或向国外政府和银行借款所形成的各种债务关系。按照债务是否明确存在，政府债务可分为直接债务和或有债务，前者是指由于法律或契约已经明确存在的债务，也称显性债务；后者则是由某种事件引起的可能发生也可能不发生的债务预期，其发生与否以及发生的额度都是不确定的，也称隐性债务。在考察政府的偿债能力的时候，评级机构通常考察其直接显性债务的规模和负担，将或有隐性债务作为衡量其债务潜在风险的因素。为简化分析问题，本文重点考察直接显性债务影响因素。
（一）政府债务与财政赤字
在债务计价货币价值不变或其价值作为外生变量为基本假设前提下，政府债务的产生源于财政赤字，而债务的偿还则依托财政盈余的增长，或政府通过变卖资产或其他手段带来的政府额外收入的增加。也即，政府未来一年的债务约等于其现有的债务存量加上未来一年的财政赤字。就财政赤字而言，需要对几个问题加以说明。首先，根据国际惯例，财政支出包括初级财政支出和政府债务利息支付，为了全面的考察影响债务增减的因素，本文使用财政赤字(盈余)而非初级财政赤字（盈余）考察政府财政的动态变化。其次，在实际政府债务管理中，对于到期债务本金除了少部分使用财政盈余或政府资产予以偿还外，大多数使用债务滚动方式偿还，也即借新帐还老账，而这一方式总体上是不改变存量债务规模的，因此我们使用债务存量这一指标，实际上已经将债务滚动融资需求考虑进去。最后，因为财政盈余是负的财政赤字，因此上述说法是假设政府会利用财政盈余偿还债务。而事实上，有些政府并不总是将盈余用做偿还债务，而是将其用做储备资产留存以提高政府管理财政的灵活性。这一情况会导致债务的实际减少小于财政盈余，此外，还有其他某些情况会导致政府债务的增加或减少偏离实际财政赤字或盈余的大小，主要包括：（a ）政府通过变卖资产来偿还债务，引起政府债务的增加小于财政赤字的规模；（b ）有些国家对于某些重大工程项目的投资不列入财政支出，但这会导致政府债务的增加大于当年的名义赤字规模。
综合考虑上述因素，本文对政府债务与财政赤字的关系总结成如下公式：
1t t t t D D Deficit -=++ψ （1）
其中t D 表示政府债务的名义规模，下标t 表示债务衡量的时点；t Deficit 表示t-1至t 时刻内政府财政赤字的名义规模，财政盈余表示为负的财政赤字；t ψ表示其他影响债务规模变化的因素，包括：政府通过变卖资产偿还债务、某些不计入财政支出的项目引起债务增长或未将财政盈余用于债务偿还等非常规情况。
（二）政府债务与经济增长和通货膨胀的关系
由于各国的经济发展水平和经济规模差异巨大，为了便于国际比较，一般使用相对债务规模，也即债务名义规模与国内生产总值的比值来衡量政府债务规模，记为t d 1。根据上文债务与财政收支的关系，我们可以得到：
1为了便于叙述，本文中凡是大写字母均表示绝对数值或名义值，小写字母表示相关变量的相对规模，即绝对值同GDP 的比值。
1///t t t t t t t d D GDP Deficit GDP GDP -=++ψ （2） 其中t GDP 是指t-1时期至t 时期内国内生产总值的名义值。
上述公式的右边的第一项可以进一步推导如下：
1111//[(1)]/(1)t t t t t t t D GDP D GDP G d G ----=+=+ （3） 其中1t d -是第t-1年的相对债务比重，t G 是国内生产总值的名义增长率。记财政赤字和其他非常规情况引起政府债务规模变化与国内生产总值的比率分别为t deficit 和t ψ，则有1/(1)t t t t t d d G deficit ψ-=+++。
经济增长区分为名义经济增长和实际经济增长两种情况，前者通过计算一国名义国内生产总值的同比增长率可得；而后者则需考察经过价格调整的实际国内生产总值的增长情况。从实际统计数据来看，各国通常公布的是实际经济增长率数据。GDP 名义增长率与实际增长率及通货膨胀之间的精确关系是：t t t t t G g f g f =++?，其中t g 和t f 分别代表一国实际经济增长率和用国内生产总值平减指数增长率表示的通货膨胀率，由于t g 和t f 通常都小于10%，二者相乘小于1%，因此在粗略计算GDP 的增长率时，通常忽略上式中的第三项。也即，名义经济增长率可以近似表示为实际经济增长率与通货膨胀率之和，则政府债务规模可以表示为：
1/(1)t t t t t t d d g f deficit ψ-=++++ （4） 从公式（4）可以得到如下结论：在经济增长和通货膨胀确定的前提下，赤字和债务呈正相关关系，即财政赤字越高，未来债务越高，其他非常规因素会相应改变债务的变化规模和方向；在财政相关因素和通货膨胀确定的前提下，相对债务规模与经济增长负相关，即经济增长越快，未来债务实际规模越低；在财政相关因素和经济增长确定的前提下，债务和通货膨胀呈负相关关系，即通货膨胀水平越高，未来债务实际规模越小。
（三）政府债务影响因素定量分解
公式（4）也可以写成如下函数形式：
(,,,)d d g f deficit ψ= （5） 在连续时点的情况下，可以通过对（5）式求一阶导数得到各个因素对政府债务规模变化的贡献大小。以实际经济增长率为例，我们对其做一阶偏导，可以得到由实际经济增长率变化而引起的政府相对债务规模的变化。如果用()g t 代表第t 年的实际经济增长率，则在通货膨胀率、赤字和其他财政因素固定的条件下，由实际经济增长（或衰退）引起的政府相对
债务规模的减少（或增加）可以通过计算当年的实际债务规模（在g=()g t 的情况下）同当g=0的情况下的债务规模之间的差额得到，用g t debt ?表示由经济增长因素引起的政府相对债务规模的变化，则g t debt ?可以表示为：
()0g t g
t t debt g d dg ?=??()0t g g t t g d d ===-
((),,,)(0,,,)g t t t debt d g t f deficit d f deficit ψψ?=- （6）
同理，我们可以得到在实际经济增长率、赤字和其他财政因素固定的条件下，由通货膨胀率（或通货紧缩）引起的政府相对债务规模的减少（或增加），如下式所示：
()
0f t f t t debt f d df ?=???()0t f f t t f d d ===-
(,(),,)(,0,,)f t t t debt d g f t deficit d g deficit ψψ?=- （7）
在实际经济增长率和通货膨胀率固定的条件下，财政赤字和其他财政因素对政府债务的影响可以表示为：
()
0/()()deficit t deficit
t t debt deficit d d deficit ?=???
(,,(),)(,,0,)()deficit t t t debt d g f deficit t d g f dificit t ψψ?=-= （8）
()
0/()()t t t debt d d ψψ
ψψ?=???
(,,,())(,,,0)()t t t debt d g f deficit t d g f deficit t ψ
ψψ?=-= （9） 通过公式（8）和（9）可以看出，财政赤字和其他财政因素将完全转换为政府债务，对于财政因素引起的债务规模的增减，我们认为，政府财政赤字是主要决定因素，而非常规财政措施并不是普遍现象，而且国家间的具体统计方法有较大的出入，因此为了简便起见，我们在此将二者加以合并，并用fiscal 作为其代理变量，那么式（4）可以表述为：
1/(1)t t t t t d d g f fiscal -=+++ （10） 从数学角度出发，在（10）式中，t fiscal 除了包含财政因素外，还包含所有其他未考虑到的一个残差。根据上式，债务从t-1年到t 年的变化，主要来源于实际经济增长率、通货膨胀率和财政三方面的因素，在已知实际经济增长率和通货膨胀率对于债务影响的情况下，我们可以通过余值方式求出由财政因素引起的政府债务规模的变化：
1()fiscal g f t t t t t debt d d debt debt -?=--?-? （11）
事实上，由于财政赤字是政府债务变化的最重要的决定因素，因此，通过余值方式求出的fiscal t debt ?同政府赤字率，即公式（4）中的t deficit 是很接近的，我们将在后文的实证部
分对二者数据加以比较分析，即对fiscal t debt ?和deficit t debt ?进行比较，由于政府赤字能够完全转化为政府债务，因此deficit t debt ?就是当年政府名义赤字规模同GDP 的比重。
至此，通过上述方法，我们将政府债务的相对规模在一年中的变化分解为三部分：由经济增长引起的政府债务规模的变化、由通货膨胀引起的政府债务规模的变化、由财政赤字及其他相关财政因素引起的政府债务规模的变化。也可用公式表示为：
1g f fiscal t t t t t t debt d d debt debt debt -?=-=?+?+? （12）
三、 美国政府债务规模变化的定量分解——实证研究
基于上述方法，本文考察了美国历史上联邦政府债务、经济增长率和通货膨胀率的演变过程及其特点。图1描述了1940~2010年间美国联邦政府总债务及政府赤字率的演变情况。70年间，美国政府债务有两次高峰期：一次发生在20世纪40年代中期，当时二战的爆发，导致政府财政赤字大幅增加，1943~1945年三年持续的平均赤字率高达24.8%，大规模的赤字带动联邦政府债务占GDP 比重迅速从1940年的52.4%上升到1946年的121.7%，其中公众持有的债务占GDP 的比重高达108.6%；另一次是此轮金融危机导致2010年财政赤字迅速从2008年的160.7亿美元扩大到2010年的14,127亿美元，两年间扩大了8.8倍，带动联邦政府债务率也相应从69.2%上升到94.3%。
图1 1940-2010年间美国联邦政府债务及政府赤字演变情况
数据来源：美国财政部
（一）第一次联邦债务高峰期——1942~1955年
图2描述了在美国政府第一次债务高峰时期，联邦政府债务的减少过程和其间经济增长及通货膨胀的表现。在1942~1955年间，联邦政府总债务占GDP 的比重发生了巨大波动，
在大幅财政赤字的带动下，政府债务率从54.9%迅速上升到121.7%，之后又从121.7%下降到69.3%。从图中可以看出，在美国政府债务规模高峰时期，通货膨胀同债务率呈现较高的正相关关系，而经济增长则同债务规模负相关，此后伴随政府债务规模的减少，通货膨胀率迅速下降而经济增长不断恢复，并在相对合理水平稳定下来。具体来说，在美国债务比率出现最高峰的次年（1947年），其通货膨胀率也达到14.4%的巅峰，而同期（1946和1947年）其经济却呈现-10.9%和-0.9%的负增长，通货膨胀和经济增长出现明显背离。之后，二者迅速反转，通货膨胀率迅速从14.4%的最高峰下降到8.1%和-1.2%，而经济增长率则从1946年的-10.9%的最低点逐步恢复到-0.9%和4.4%的水平。从1948年起，通货膨胀和经济增长总体表现出相对一致的变动趋势。从绝对数值看，在美国债务规模较大时期，通货膨胀率远高于经济增长率，而在债务规模得到明显下降后，经济增长率总体高于通货膨胀率。
图2 1942-1955年间美国联邦政府债务、通货膨胀率及经济增长率走势
数据来源：美国财政部
尽管1942~1955年间联邦政府债务相对规模从最高峰下降了约43.1%，但其绝对数量变化较小，仅1947和1948年下降了约7%，后来又逐渐恢复到1946年的最高水平。由此，政府债务的减少主要表现为相对于名义国内生产总值的比重的下降，换句话说，经济增长和通货膨胀两个因素在美国联邦政府债务的下降过程中起到了重要的作用。下面我们利用第三部分的方法，根据各个因素对政府债务削减的贡献大小，对其加以分解，以便深入的了解各
种因素在政府债务规模的变化中所发挥的不同作用。
图3描述了1942~1955年间，美国联邦政府债务占GDP的比重的实际变动情况，以及分别由通货膨胀、经济增长和财政等因素引起的政府债务规模的变动大小。其中财政因素不仅包括财政赤字引起的债务增加，也包括利用政府资产或其他方式进行债务偿还等各方面因素的综合作用。
图3 1942-1955年间美国经济增长、通货膨胀和财政因素对联邦政府债务变动的贡献
数据来源：美国财政部
如图3所示，联邦政府债务占GDP比重在1942~1946年间是正增长，之后总体表现为减少趋势，其中1947、1948和1951年减少规模均达到11%以上。从其贡献因素看，在债务增长时期，联邦财政赤字是债务规模变动的主要因素，此间正的经济增长率和通货膨胀率同政府债务反向变动，从而财政赤字引起的债务增加一部分被经济增长和通货膨胀因素吸收，因此财政因素实际引起的政府债务的增加大于债务的实际增长。
从1947年开始政府债务比重开始减少，为了更清楚的了解各个因素在政府债务下降过程中的作用，笔者将1946~55年的数据情况放大，见图4。在政府债务规模较高时期，通常国内经济情况已经很糟糕。从某种意义上说，二者之间是反向因果关系，即正是因为经济增长乏力，才导致政府不得不通过负债形式满足财政支出的需求，同时政府为刺激经济而采取的反周期政策也进一步提高了政府赤字和债务规模。面对财政的拮据，政府削减债务较为简
单和直接的方式是提高通货膨胀水平，通过提高名义经济增长率，来达到削减政府债务相对规模的目的。如图4所示，1946年政府实际债务处于最高水平，当年-10.9%的负经济增长率引发政府债务比重上升了12.1个百分点，而同期8.3%的通货膨胀率使得政府债务下降了11.2个百分点，同时，财政因素导致政府债务上升了3.3个百分点，在三者的综合作用下，政府实际债务规模仅上升了4.2个百分点。随后，在政府债务大幅下降的1947和1948年，通货膨胀的作用也远远高于经济增长和财政因素。特别是1947年高达14.4%的通货膨胀率使政府债务比重下降了15.6%，是当年政府债务大幅减少的最重要的原因。1948年美国经济开始复苏，出现了4.4%的正增长，同期，通货膨胀率回落到8.1%的水平，政府债务比重继续大幅下降12.1个百分点，其中，通货膨胀、经济增长和财政因素分别使联邦政府债务比重下降了7.3%、3.8%和1.0%。1951年，经济增长率和通货膨胀率分别达到7.7%和7.9%的相对较好水平，并带动政府财政实现1.9%的盈余，同时政府债务占GDP比重也下降了14.4个百分点，其中，通货膨胀、经济增长和财政因素的贡献率分别为5.8、6.0和2.6个百分点。此时，政府债务下降到79.7%，较峰值减少了34.5%，从而政府实现了债务和财政的良性循环。此后，经济增长、通货膨胀和财政赤字的发展及其对政府债务的影响大幅缩小，且相对保持平稳。
图4 1946-1955年间美国经济增长、通货膨胀和偿债方式对联邦政府债务减少的贡献
数据来源：美国财政部
（二）第二次联邦债务高峰期——2007年至今
图5描述了2000~2012年间美国联邦政府债务、财政赤字、经济增长和通货膨胀的变动轨迹。2000~2007年间，美国政府债务总体保持平稳，但自2007年爆发次贷危机以来，对两房及金融部门的救助措施使联邦政府财政迅速恶化，财政赤字占国内生产总值的比重从2008年的1.9%上升到2010年的9.9%，带动政府债务占国内生产总值的比重从64.4%迅速攀升到94.3%，根据其财政预算，预计2011和2012年联邦政府债务将继续攀升到99.3%和100.8%的更高水平。同时，2008和2009年美国经济陷入停滞状态，2009年甚至出现了-2.6%的负增长。在经济萧条的带动下，年均通货膨胀率迅速从之前3%左右的平均水平下降到2009年的-0.3%。
图5 2004-2010年间美国经济增长、通货膨胀和债务规模的变化趋势
数据来源：美国财政部，2011和2012年数据大公国际资信评估公司的预测数据。
使用与上文同样的方法，笔者将2006~2011年美国联邦政府债务规模变动的影响因素进行了量化分解，如图6所示。可以看出，财政因素是政府债务规模上升的主要决定因素。2008~2010年，政府债务比重分别增加了4.8%、14.2%和10.9%，其中，由财政因素带来的政府债务比重增长分别为7.2%、12.0%和14.1%，这相当于同期政府债务规模实际增长的1.49、0.85和1.29倍，二者之间的差额可以用同期的经济增长和通货膨胀数值加以解释。2008年,3.8%的通货膨胀带动政府实际债务规模下降了2.4个百分点，这部分被政府财政的恶化所吸收，从而表现出财政因素引致的债务增长大于政府债务的实际增长；2009年，-2.6%和
-0.4%的负经济增长率和通货膨胀率推动政府债务规模分别上升了1.9和 0.3个百分点；2010年，伴随美国经济的逐步企稳，美国实现了2.6%和1.4%的实际经济增长率和通货膨胀率，二者对政府债务相对规模的下降起到了积极作用，但是同期美国持续的财政赤字导致政府债务规模继续大幅攀升，因此，尽管政府债务比重仅上升了10.9%，但财政赤字实际使其恶化了14.1个百分点。在美国财政部的现有财政赤字预算惯性的推动下，尽管经济增长和通货膨胀能够保持温和增长，预计2011年联邦政府债务规模呈继续扩大态势。
图6 2004-2010年间美国经济增长、通货膨胀和债务规模的变化趋势
数据来源：美国财政部，2011和2012年数据大公国际资信评估公司的预测数据。
在此需要说明的是，由于当代社会经济全球化进程远非二战时期能比，因此美国的通货膨胀率的实际水平或其所反映的内容同之前的情况是不同的。具体说，美国高度的对外开放程度及美元无可比拟的国际储备货币地位，使美国可以通过对外贸易输出通货膨胀。因此，其大规模的救助措施和量化宽松的货币政策所引发的国内通货膨胀水平远低于之前能够达到的程度1。
最后，笔者利用上文的方法将分解出来的财政因素对债务的影响和政府赤字对债务的影响，即fiscal t debt ?和deficit t debt ?（政府赤字率）进行了比较。笔者发现在政府债务急剧增长时期，上述二者数据表现出较高的一致性；但是在债务下降或经济出现危机及经济增长乏力时期，二者表现出不规则的变化方式。这既有本文量化模型本身或不同的代理变量选择导致
1通货膨胀的低估在一定程度可能上被美元的对外贬值所体现，因此，如果将汇率问题纳入政府债务规模研究是可能是更为科学的方法，但是本文为了简化问题，也为了使两段时期数据具有可比性，没有考虑汇率因素。
的技术上的原因，也有政府财政统计方法上的原因。例如，在2007~2009年，政府债务增长速度显著高于政府赤字水平，这主要是因为次贷危机爆发后，美国财政部对两房或金融部门实施了大规模的救助措施，这些措施并没有计入政府的支出项目，而直接导致了政府债务的增长；在1946-1955年，美国财政赤字同由其他财政因素引起的债务的增长出现不同规模和不同方向的背离，这主要是因为较大的债务规模使政府的融资空间受到限制，一方面政府不得不通过变卖资产或其他非常规方式偿还部分债务，同时英国、法国等美国的主要债务国向美国偿还部分战争债务，在一定程度上也对联邦政府债务的下降产生了一定影响。
四、结论
从上文的分析可以看出，财政（赤字）是导致政府债务迅速攀升的主要因素。在经济增长乏力时期，自动稳定器带来财政收入减少和大规模的刺激措施导致财政赤字迅速扩大，并带动政府债务实际规模迅速上升。当政府债务规模达到较高水平时，面对财政无法偿付债务的困境，政府有动机求助于通货膨胀降低债务水平。这是因为，通货膨胀一方面可以通过宽松的政策和流动性刺激国内经济增长，另一方面，也可以直接而显著地降低政府债务规模，转移公共债务负担。而随着债务规模的下降，经济增长在债务比重下降中的作用逐步提高。就美国而言，面对联邦政府高筑的债务擂台，在财政明显不具备偿债能力和经济增长受限的情况下，对政府而言，更为可行的方法是通过通货膨胀（或货币贬值）降低债务相对比重，这与奥巴马政府持续的量化宽松货币政策是一脉相承的。尽管在经济全球化的影响下，美国并没有表现出高通胀的事实，但是美国政府仍可通过美元的对外贬值有效转移债务负担。在公众持有债务占比达到63.6%的情况下，货币贬值显然是将政府债务负担大规模地转移给了公众投资者。从目前情况看，一方面美国未见收敛的财政赤字使得其负债规模不断增加，另一方面其持续的量化宽松货币政策使美国财政部能始终够以极低的市场利率在国际市场获得大量融资，并通过国际贸易将通货膨胀输入世界各地，美元贬值在所难免，其偿债能力和偿债意愿已经显著下降。全球金融危机以来，一些原本被忽视的风险已经引起资本市场的关注。对于投资者而言，如何重新评估主权政府的实际债务偿还能力，对于在新的世界政治经济格局下理性规避风险是必不可少的。
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参考文献：
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[5] Sweder van Wijnbergen. Inflation Stabilization, fiscal Deficits and Public Debt Management in Poland[J]. Tinbergen Institute Discussion Papers，2001（No.96-179/4）.
Abstract: Based on the research of predecessors, this article summarized the major factors and paths affecting the change of sovereign debt scale. With mathematical analysis approaches, such as differentiation, integration and residual, we intend to quantitatively factorize the effects of sovereign debt change into elements including economic growth, inflation, fiscal deficit and other nonconventional fiscal elements, according to the theoretical sovereign debt model established. Finally, in order to verify the approaches above, the author conducted empirical research on US federal debt and corresponding data during two periods (1942~1955 and 2007~present), when the federal debt increased radically. We achieve the following conclusions: fiscal elements were the major factor for the radical increase of US federal debt, while inflation became the most important tool for the government to reduce debt, in face of economic depression and comparatively high debt burden.
Key words: sovereign debt, inflation, fiscal deficit，economic growth
地方政府性债务管理意见和建议 地方政府性债务管理，必须坚持“从严控制、规模适度、防范风险、注重效益”的原则，一方面，负债是政府主动经济行为，要限制举债行为，控制负债规模，防范债务风险；另一方面，负债是客观存在和现实需要，要加强资金调度．重视资金效益．提升偿债能力。简单地说，就是严控新债，用好旧债，滚动发展，良性循环．使负债既不能压垮政府，影响政府职能的发挥和有效运作．同时也不能让地方政府因为资金短缺而束缚当地经济社会事业的发展。因此，地方性政府债务的管理重点，就是控制和运作。 (一)控制 主要是控规模、控风险，措施有： 1．建立政府性债务举债审批制度。整体把握政府性债务总额，分类控制债务规模。要着重把握项目的有效性．选择能有效推动经济发展、有效促进民生经济、有效帮扶企业生产的政府主导性项目．坚决防止低水平重复投资，讲求项目投资效率与资金使用效益。做到尽力而为、量力而行．整体把握债务的总体规模。新增项目举债应遵循“举债适度，讲求效益，加强管理，规避风险”的原则．对举债规模、还款期限、偿债资金来源与债务偿还能力进行事前评审论证。 2．建立政府性债务风险防范机制。一是要明确举债原
则、举债范围、债务资金的使用与监管．规范举债行为；二是定期地对债务分类结构实行动态分析，建立债务动态监测评估机制；三是根据经济发展、财政收支及政府债务的总额及分类结构．设定多项风险控制指标，确定还债能力与可用财力相适应的政府举债规模。 3．建立举债成本效益理念。要对融资成本进行核算，综合项目建设资金需要的具体情况．确定融资结构及期限．拓展融资品种，降低财务费用。 4．建立政府性债务责任追究机制。防止和杜绝举债的盲目性和随意性，树立债务的风险意识和责任意识，加强对项目及其资金进行全过程、全方位监督与审计；对未按规定程序举债、违规担保、截留挪用债务资金以及造成项目资金严重浪费的行为，要追究有关责任人员的行政或法律责任。 5．设立政府性债务偿债机制。一是建立项目建设硬平衡制度，针对建设项目，确定用土地资产或其他资产平衡建设资金，确保偿债资金来源；二是建立项目收益归集制度．坚持“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的原则．将政府性项目收益归集到偿债专户，作为偿债资金的来源保障；三是建立偿债准备金管理制度，以有效防范和化解政府性债务风险。规范政府偿债资金的筹集使用管理，增强政府对债务的承受能力。确保财政平稳运行。 (二)运作
浙江省地方政府性债务管理实施暂行办法 第一章总则 第一条为了加强政府性债务管理，规范我省各级政府及其所属部门举债和偿还政府性债务的行为，防范和化解政府性债务风险，根据国家有关法律法规和《浙江省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》(浙政发〔2005〕5号)精神，制定本办法。 第二条本办法适用于我省各级政府性债务的举借、使用、偿还和监督管理。 第三条政府性债务，包括各级政府及其部门向外国政府或国际经济组织借款、申请国债转贷资金、上级财政周转金借款等，或者政府所属单位(含政府设立的各类投融资机构，以下简称单位)以所拥有的资产或权益为抵押申请贷款、发行债券等形成的债务，以及通过政府担保、承诺还款等融资形成的或有债务。 第四条各级财政部门负责本级政府性债务管理，并对下级政府性债务实施监督管理。 各级投资审批主管部门负责政府性债务项目的立项审批工作。 审计部门依法对政府性债务进行审计监督。 第五条举借政府性债务应当按照“适度举债、讲求效益、加强管理、规避风险”的总体要求，坚持“权、责、利”和“借、用、还”相统一的原则。 第六条政府性债务规模应当与本地区国民经济发展和政府财力相适应。 政府性债务必须落实好还款的资金来源。 政府性负债建设项目应当是公益性领域的项目。政府性债务资金用于事关区域整体发展所急需建设，但暂时存在资金缺口的基础设施、公用设施项目。 不得用于经常性支出和竞争性项目建设。 第七条除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。
第八条除按有关规定为使用外国政府贷款或者国际经济组织贷款进行转贷的外，各级政府及其部门、单位不得作政府性债务的担保人，也不得为其他经济组织担保。 第二章政府性债务计划的编制、审批、执行和统计 第九条政府性债务收支计划由本级政府性债务收支计划和下级政府性债务收支计划组成。市政府性债务收支计划由市本级政府性债务收支计划和区政府性债务收支计划组成。县(市、区)政府性债务收支计划由县(市、区)本级政府性债务收支计划和乡镇政府性债务收支计划组成。市、县(市、区)本级政府性债务收支计划由各部门、单位政府性债务项目收支计划组成。 第十条政府各部门、单位举借政府性债务的，必须按照财政部门的要求编制部门(含所属单位，下同)、单位政府性债务项目年度收支计划。 第十一条政府性债务收支计划包括举借、偿还政府性债务计划和债务余额变动情况，按项目、债务类型反映举借和偿还政府性债务的情况，按债务类型反映偿还债务的资金来源、逾期债务处理等内容。 第十二条政府性债务项目的资金来源必须报经财政部门审核，由投资审批主管部门批准立项，举债部门、单位将批准立项项目的债务编入政府性债务收支计划。 第十三条举借政府性债务的部门、单位必须按财政部门的规定，在报送年度财政收支预算时，报送政府性债务项目收支计划及有关资料。 第十四条乡镇政府举借政府性债务必须经上级财政部门审核，并纳入上级政府性债务收支计划。 第十五条各级财政部门负责审核、汇总和编制本级政府性债务收支计划，经同级政府常务会议审议批准后执行。 第十六条政府性债务收支计划经同级政府常务会议审议批准后的一个月内，由财政部门分解、下达有关部门、单位或乡镇。 第十七条经批准的市(含区)、县(市)政府性债务收支计划须报省财政厅备案。 各市财政部门负责全市政府性债务收支计划的汇总工作，并于每年5月底前上报省财政厅。
全面提升政府债务管理水平 服务全区经济发展 自成立以来，以促进全区政府融资规范化、公开化、市场化和增强全区政府债务管理预算约束为目标，积极探索防风险与促发展相融合的政府债务管理之路，在控制债务总量、防范债务风险上取得积极成效。 一、消化存量，积极推进地方政府债务债券化。抓住上级发行债券置换存量债务的有利时机，优化政府债务结构，积极推进地方政府债务债券化工作。一是积极争取置换债券。以短期债务置换成长期债务、高息债务置换成低息债务为原则，对符合置换条件的存量政府债务积极争取置换债券资金偿还，降低存量债务成本。2017年，置换政府债券亿元。通过债券置换，将政府负担的债务利息由置换前的亿元，降到置换后的亿元，降低债务成本亿元。二是积极筹措资金还款。2017年，全区共筹措自有财力亿元偿还核销存量债务，确保了全区债务不违约。 二、强化约束，实现债务管理规范化、透明化。一是摸清底数，严控债务规模。对全区债务单位的债务情况重新进行摸底清查，夯实数据基础。指导各单位对地债系统中非券存量债务逐项目进行清理核实，形成《非券存量政府债务处置台账》。协助，向区政府提交《关于我区当前债务形势分析与对策》的报告，提出“严格执行国家政策，规范融资行为，积极应对，不触碰国家
政策红线”的债务应对策略，严格控制新增债务。二是建立健全置换债券资金台账，加强资金使用管理。建立包括置换申请、置换责任书、置换协议书、置换通知书、资金支付审批表、支付凭证、以正式文件形式报送的债权人信息函等内容的台账，详实反应置换债券申报、审批、资金拨付、备案全过程。对地债系统中打包录入债务分项目编制辅助明细账，详细记录资金偿还的债权人对应的项目、金额等关键要素，确保债务信息真实、准确。三是加强债务管理与预算管理衔接，强化预算约束。将到期政府债券本息及费用，与税收、非税收入、体制结算财力等资金一并考虑，分别纳入一般公共预算和政府性基金预算，确保年度债务预算编制的完整、细化和准确。对申请使用新增债券的项目实行项目库管理，更新调整和预算编制工作，确保债券资金到达后及时形成支出，防止资金沉淀。积极主动配合人大监督，及时向人大及其常委会报告举借、使用和还本付息等情况，使政府债务管理工作更加公开、透明。2017年公开招标置换债券资金全部在1个月内直接支付给债权人，无债券资金结余。 三、服务发展，探索政府投融资机制市场化改革。按照既要建设又要合法合规融资的思路，在管好用好地方政府债券的同时，以市场化为导向，积极推进投融资改革工作。2017年，财政部试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种，首次发行政府土地储备专项债券。抓住机会，在时间短、任务重且没有任何经验借鉴的情况下，积极与国土资源部门结合，
第一章总则 第一条为规范2015年地方政府专项债券预算管理，根据《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)，制定本办法。 第二条本办法所称2015年地方政府专项债券，包括为2015年1月1日起新增专项债务发行的新增专项债券、为置换截至2014年12月31日存量专项债务发行的置换专项债券。 第三条省、自治区、直辖市政府(以下简称省级政府)发行的专项债券不得超过国务院确定的本地区专项债券规模。 第四条专项债券收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入政府性基金预算管理。 第五条省、自治区、直辖市政府为专项债券的发行主体，具体发行工作由省级财政部门负责。市县级政府确需发行专项债券的，应纳入本省、自治区、直辖市专项债券规模内管理，由省级财政部门代办发行，并统一办理还本付息。经省级政府批准，计划单列市政府可以自办发行专项债券。 第二章预算编制和调整 第六条财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府举借债务的规模内，根据客观因素测算分地区新增专项债券规模和置换专项债券规模，报国务院批准后下达各省级财政部门。 第七条省级财政部门在财政部下达的新增专项债券规模内，提出新增专项债券规模分配建议，编制预算调整方案，经省级政府同意后报省级人大常委会批准。如有分配至市县级的新增规模，应在省级人大常委会批准的市县级新增专项债券规模内，提出分市县新增专项债券规模的分配建议，报省级政府批准后下达各市县级财政部门。 省级财政部门在财政部下达的置换专项债券规模内，提出置换专项债券规模的分配建议，报省级政府批准后，分配省本级各部门和各市县级财政部门。 第八条市县级财政部门在省级财政部门下达的新增专项债券规模内，编制预算调整方案，经本级政府同意后报本级人大常委会批准。 市县级财政部门在省级财政部门下达的置换专项债券规模内，提出置换专项债券规模的分配建议，报本级政府批准。
衡阳市人民政府关于印发《衡阳市政府债务管理暂行办法》 的通知 【法规类别】地方债务 【发文字号】衡政发[2007]16号 【发布部门】衡阳市政府 【发布日期】2007.06.14 【实施日期】2007.07.14 【时效性】现行有效 【效力级别】地方规范性文件 衡阳市人民政府关于印发《衡阳市政府债务管理暂行办法》的通知 （衡政发[2007]16号） 各县市区人民政府、市直机关各单位： 《衡阳市政府债务管理暂行办法》已经市人民政府同意，现予印发，请遵照执行。 二OO七年六月十四日 衡阳市政府债务管理暂行办法
第一章总则 第一条为加强政府债务管理，规范政府及其所属部门举借、使用、偿还或提供担保的政府债务行为，防范和化解政府债务风险，合理有效地利用政府债务资金，促进经济社会的发展，根据《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）、《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》（财政部令第38号）等国家有关法规和规章的规定，制定本办法（以下简称《办法》）。 第二条本《办法》所称政府债务，指由政府及其所属部门因用于基础性和公益性项目建设，举债或合法担保以及在特定条件下需由政府偿还的债务。主要包括由政府作为借款人或担保人并出具承诺书承担偿债责任的外债、国债转贷、专项借款、国内金融机构贷款、政策性挂账等；政府所属部门经政府同意用于上述用途的各类举债。 第三条本市各级政府及其党政机关、事业单位、人民团体举借、使用、偿还政府债务或提供担保及对政府债务的监督管理适用本《办法》。 第四条对政府债务实施统一管理。成立由政府主要领导、分管领导、财政、审计、国资委、发改委、监察、银监等部门组成的政府债务工作领导小组，负责政府债务的审批。重大市级政府债务应报经市政府常务会和市人大常委会审查批准后，方可实施。 政府债务的日常管理工作由财政部门承担。财政部门应设立政府债务管理机构，具体负责政府债务的审查核实、备案登记、减债目标制定、债务资金使用管理、还款监管等工作。
近年来，我国地方政府性债务快速增长。审计署公布的《2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果》显示，截至2013年6月底，我国政府性债务余额约30.3万亿元，其中地方政府性债务总计17.9万亿元。 在地方政府性债务中，负有偿还责任的债务10.9万亿元，负有担保责任的债务2.7万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.3万亿元。相较2010年底，省、市、县地方三级政府性债务增加近7万亿元，年化复合增长率为21.7%。 值得注意的是，地方政府性债务即将进入偿债高峰期。根据审计署报告的数据计算，2014年到期需偿还的债务约占20%。因此，今年地方政府面临较大的偿债压力，其可能存在的潜在风险受到市场广泛关注。 地方政府性债务的新特点 实际上，2011年审计署就对全国地方政府性债务进行过一次全面审计1。与2011年的审计相比，2013年的审计范围更广，面向了全国31个省和5个计划单列市、391个市、2778个县和33091个乡。通过对这两次审计数据的比较，可以发现地方政府性债务呈现出以下几个新特点。 （一）举债的政府层级下移 从政府层级看，省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为17780.84亿元、48434.61亿元、39573.60亿元和3070.12亿元；市县债务占比超过80%。省级债务中大多是或有债务；就全部债务而言，省级债务的份额与县级债务相当，而市级债务的规模仍然是最大的。省、市、县三级债务合计17.5万亿元，较2010年底增长了63.5%。其中，县级政府性债务增长最快，增幅达到77.3%，年化复合增长率为25.8%。 （二）融资平台仍是地方的举债主体，但占比下降 截至2010年底，地方融资平台债务占全部地 李宁 各地政府债务规模及风险分析
贡山县政府性债务管理暂行办法第一章总则 第一条为加强本县政府性债务的监督管理及举借、使用和偿还的行为，完善政府债务管理体制，防范和化解政府债务风险，促进本县社会经济发展，根据有关法律、法规，制定本办法。 第二条本办法所称政府性债务，是指由我县各单位和部门直接举借或者通过合法担保形式形成的，以及在特定条件下需要有政府偿还的债务。 第三条政府性债务规模应当与本地区国民经济发展和可支配财力相适应。各部门和单位负债规模应与本部门、单位偿债能力相适应。举借政府性债务应当遵循“规模适度、量力而行，突出重点、注重效益，明确责任、用还一致、防范风险”的原则。 第四条政府性债务实行统一管理，由县财政局安排本局相关股室进行综合管理，每月有政府性债务的单位必须到财政局相关股室进行政府性债务更新。县审计局依法对政府性债务进行审计。 第二章举借 第五条债务总规模依据贡山县社会经济发展水平，及相关经济指标和债务控制指标，确定债务总规模，并经县人大常委会审议通过。
第六条需用财政资金偿还的政府债务性债务，应当纳入财政预算。 第七条申请举借政府性债务的，应符合以下规定： （一）实施符合国家产业政策的项目。 （二）实施基础设施急需的项目。 （三）用于发展教育、科学、文化、卫生、体育等公益事业的项目。 （四）政府认为应该举借或提供担保，并符合国家有关政策的政府性债务。 第八条财政部门应当对本级申请举借政府性债务的部门、单位提供的资料及其财务状况、负债情况、偿债计划、配套资金和还款能力等进行审核后。如果出现以下情况的不予批准举借或者担保： （一）偿还债务资金来源和责任没有落实； （二）超过财政承受能力容易引发债务风险； 第三章政府性债务资金的使用管理 第九条使用政府性债务资金的部门或者单位，应当按照批准的用途合理使用债务资金，不得挪作他用；确需变更用途的，应当按照原审批程序重新报批。 政府性债务资金不得用于平衡地方预算或者经常性支出。 第十条政府性债务需要进行招标和政府采购的，应严
乡镇政府性债务管理实施细则 第一章总则 第一条为加强政府性债务管理，规范举债和偿还政府性债务的行为，防范和化解政府性债务风险隐患，确保财政安全、平稳运行，根据《**省人民政府关于加强地方政府性债务管理的通知》等文件精神，结合我镇实际情况，特制定本办法。 第二条政府性债务包括镇政府（含政府设立的各类投融资机构）及其所属单位向外国政府或国际经济组织借款、申请国债转贷资金、上级财政周转金借款或向国内金融机构、单位、个人借款（含滞留、挪用其他资金）等形成的债务，以及通过政府担保、承诺还款等融资形成的债务。 第三条举借政府性债务应当“计划报批、落实来源、规模控制、专款专用”的总体要求，坚持“权、责、利”和“借、用、还”相统一的原则。政府性负债建设项目应当是公益性领域的项目，主要用于事关区域整体发展所急需建设，但暂时存在资金缺口的基础设施和公用设施项目，不得用于经常性支出和竞争性项目建设。 第四条政府性债务规模应当与本区域国民经济发展和政府财 力相适当，并落实好还款的资金来源。 第五条镇财政部门负责政府性债务管理，镇内审部门依法对政府性债务进行审计监督。 第二章政府性债务计划的编制 第六条各借款主体，必须按照镇财政部门的要求编制政府性债务项目年度收支计划。政府性债务收支计划要反映债务的余额变动情况，并按债务类型反映偿还债务的资金来源、逾期债务处理等内容。
政府性债务收支计划及有关资料在报送年度财政收支预算时一并报送镇财政部门。 第七条镇财政对各部门、单位的政府性债务收支计划进行汇总、分析、审核后，根据政府性负债的实际情况，结合实际需要与财力可能，进行综合平衡后，编制镇级政府性债务收支计划，报镇政府同意后执行。上级另有规定的，按上级规定程序报批。 第三章债务的规模、举借与审批 第八条政府性债务实行“计划立项、单位申请、财政审核、政府决定”的审批办法，并明确偿债责任及防范风险的措施。 第九条镇政府的政府性负债规模实行严格的债务指标控制制度。各项债务指标应控制在警戒线内即债务率不得超过100%，偿债率不得超过15%。 债务率=政府性债务余额/当年可支配财力 偿债率=当年偿还政府性债务本息额/当年可支配财力 第十条新增镇债务性建设项目，债务指标在警戒线内的，由镇财政审查还款来源后实施；如债务指标超过警戒线的，需报经镇政府同意后方可借款。 第十一条镇政府和所属部门一律不得新增出借资金，不得新增对外担保。 第十二条对镇债务要争取每年有所下降，要以限期清收为重点，划分债务类别，制定周密的清收方案，做到有奖有罚。 第四章政府性债务责任人的职责和监管 第十三条举借政府性债务的部门、单位为最终债务人，最终债务人的法定代表人为偿债行政责任人，对偿还政府性债务承担行政领
我国政府债务规模存在的问题与完善建议 伴随着改革开放的步伐，我国在经济和社会各项事业上面都得到了快速的发展。然而我们应当认识到，在经济快速发展的背后存在着一定的隐患，那就是地方政府为了满足大规模投资和融资的需求，大量的举借债务，导致了地方债务规模不断扩大，地方政府债务存在着一定的风险隐患。 一、地方政府债务形成的原因 1、地方政府财政收支存在缺口 政府债务形成的原因就是政府的收入小于支出。我国统计局在统计年鉴中公布的数据显示，2013年我国地方政府的财政收入为69011.16亿元，而当年地方政府的财政支出则为119740.34亿元，财政收入与财政支出相差悬殊，如此大额的差距，地方政府只能通过举借外债来弥补缺口。除此之外，造成财政收支存在缺口的一个原因就是分税制改革。从1994年起，我国开始实行分税制改革，即对中央政府和地方政府的财权、事权进行了重新划分。此次改革中将我国的税种划分为中央税、地方税以及中央地方共享税，其中归属于地方的税种主要有营业税、资源税、土地增值税、城镇土地使用税、房产税、契税等;中央地方共享税主要有包括增值税、所得税等。在分税制改革之后，地方财政收入大幅下降。随着地方财政收支缺口的不断扩大，财政负担增加的同时，债务风险不断加剧。
2、政绩考核制度尚不完善 政绩考核制度的不完善也是地方债务规模越来越庞大的一个主要原因。如今，我国对地方政府官员的管理实行自上而下的任免制和考评制。上级领导在对地方政府干部进行考评的时候主要参考的指标为国内生产总值、固定资产投资额、市政建设的发展程度以及招商引资的数量等。这些指标不仅关系到他们任期时业绩的评价，同时也影响到以后官职的晋升。因此，许多地方官员为了晋升，大规模的吸引国内外投资、建造政绩工程、形象工程、举借大量的长期借款。在我国，地方各级人民政府的任职期一般为五年，因此本届政府在任时期举借的长期债务全部转移给了下一任政府领导人，本届的政府不仅可以实现自己的政绩目标，同时还不用偿还借款，这就促使了政府尽可能的增加举债，导致了政府债务规模越来越大。 3、债务管理法制体系不健全 我国地方债务管理的法制体系仍存在一定缺陷。在举债的时候，地方政府没有举债权，因此只能够通过不规范的形式进行借债。再加之许多政府不按照预算管理的要求进行债务的管理，这就使得上级政府很难对其进行有效的风险管控。同时，由于我国目前的法规体系就事论事，连续性不强，不能对地方债务形成有效的规范。 二、典型国家政府债务管理的经验借鉴 1、美国：法规控制型地方政府债务管理模式 美国是由联邦政府、州政府、地方政府三级政府构成的联邦制国家。各级政府均可在法律法规允许的范围举借债务。在举借债务的形式上
关于加强地方政府性债务管理的方案 为加强地方政府性债务管理，促进全区经济社会持续健康发展，根据《x省人民政府关于加强地方政府性债务管理的实施方案》（x 〔x〕25号）精神，结合我区实际，现提出以下实施方案： 一、总体要求 （一）指导思想。认真贯彻落实党的x和xx、x、x全会精神，按照上级党委、政府以及区工委、管委决策部署，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥我区规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进全区经济社会持续健康发展。 （二）基本原则。 疏堵结合。严格按照相关政策规定建立规范的政府举债融资机制，坚决制止部门单位违法违规举债。 分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。 规范管理。对政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。 防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。
稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。 二、加快建立规范的政府举债融资机制 （一）明确政府举债权限。因区公益事业发展确需举借债务的，由省级政府通过发行政府债券的方式代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及相关部门举借，不得通过企事业单位等举借。 （二）建立规范的政府举债融资机制。政府债务采取发行政府债券方式举债。没有收益的公益性事业发展确需举借一般债务的，由省级政府代为发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需举借专项债务的，由省级政府代为发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。 （三）推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市、园区基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。
地方政府一般债务预算管理办法（2016） 各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）： 根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），我部制定了《地方政府一般债务预算管理办法》。现予印发，请认真贯彻执行。 财政部 2016年11月9日 附件： 地方政府一般债务预算管理办法 第一章总则 第一条为规范地方政府一般债务预算管理，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关规定，制定本办法。 第二条本办法所称地方政府一般债务（以下简称一般债务），包括地方政府一般债券（以下简称一般债券）、地方政府负有偿还责任的国际金融组织和外国政府贷款转贷债务（以下简称外债转贷）、清理甄别认定的截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量一般债务（以下简称非债券形式一般债务）。 第三条一般债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入一般公共预算管理。 第四条除外债转贷外，一般债务收入通过发行一般债券方式筹措。 省、自治区、直辖市政府为一般债券的发行主体，具体发行工作由省级财政部门负责。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区政府（以下简称市县级政府）确需发行一般债券的，应当纳入本省、自治区、直辖市一般债务预算管理，由省、自治区、直辖市政府统一发行并转贷给市县级政府。经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行一般债券。 第五条一般债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。 第六条一般债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。 一般债务本金通过一般公共预算收入（包含调入预算稳定调节基金和其他预算资金）、发行一般债券等偿还。 一般债务利息通过一般公共预算收入（包含调入预算稳定调节基金和其他预算资金）等偿还，不得通过发行一般债券偿还。
全国30个省级地方政府性债务审计结果解读 观点简述： 2014年1月23日起，各省市审计厅陆续公布了各自政府性债务审计结果，截至1月27日，共30个省级行政单位和3个计划单列市公布了地方政府性债务情况。 债务规模和结构方面，国内省级行政单位债务规模、债务类型和增长速度差异较大，江苏、广东、浙江债务规模较大，甘肃、安徽等部分地区债务增长速度较快。从债务结构来看，大部分地区债务以政府负有偿还责任的债务为主，但重庆、山西、甘肃等部分地区债务以或有债务为主；从债务层级来看，各省份中市级和县级政府是主要的举债主体，但部分西部不发达地区由于省级政府或国有企业在经济中占主导地位，以省级政府债务为主，并且广东、江苏、浙江等省份县域经济强，县级政府债务占比较高。 举债主体方面，融资平台是地方政府性债务最主要的举债主体，但山西、新疆、云南等中西部地区政府机构是主要举债主体。资金来源方面，银行贷款是地方政府最主要融资方式，但部分中西部地方政府近年来BT、信托等“影子融资”快速增长，政府债务或有风险较大。债务投向方面，大部分地区债务以市政建设领域为主，但部分基础设施落后的中西部省份债务以交通行业债务为主。 债务指标方面，各省市地方政府负债率均较低，但重庆、云南已接近国际警戒线，各省自己公布的债务率均低于100％，总债务率超过90％的有北京、重庆、贵州、云南；但是如果考虑全口径政府性债务的话，重庆、云南、湖北、吉林、甘肃等债务指标表现较弱，而广东、山东、河南、安徽等地区债务指标表现较好；湖南、云南、内蒙古、陕西、河南、甘肃等中西部地区的政府性债务逾期率较高；浙江、海南、福建、重庆等地的偿债对土地依赖程度很高，偿债资金稳定性较弱。
地方政府一般债务预算管理办法 第一章总则 第一条为规范地方政府一般债务预算管理，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等有关规定，制定本办法。 第二条本办法所称地方政府一般债务（以下简称一般债务），包括地方政府一般债券（以下简称一般债券）、地方政府负有偿还责任的国际金融组织和外国政府贷款转贷债务（以下简称外债转贷）、清理甄别认定的截至2014年12月31日非地方政府债券形式的存量一般债务（以下简称非债券形式一般债务）。 第三条一般债务收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入一般公共预算管理。 第四条除外债转贷外，一般债务收入通过发行一般债券方式筹措。 省、自治区、直辖市政府为一般债券的发行主体，具体发行工作由省级财政部门负责。设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区政府（以下简称市县级政府）确需发行一般债券的，应当纳入本省、自治区、直辖市一般债务预算管理，由省、自治区、直辖市政府统一发行并转贷给市县级政府。经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行一般债券。 第五条一般债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。 第六条一般债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。 一般债务本金通过一般公共预算收入（包含调入预算稳定调节基金和其他预算资金）、发行一般债券等偿还。 一般债务利息通过一般公共预算收入（包含调入预算稳定调节基金和其他预算资金）等偿还，不得通过发行一般债券偿还。 第七条非债券形式一般债务应当在国务院规定的期限内置换成一般债券。 第八条加强地方政府债务管理信息化建设，一般债务预算收支纳入本级财政预算管理信息系统，一般债务管理纳入全国统一的管理信息系统。 第九条外债转贷预算管理办法由财政部另行制定。 第二章一般债务限额和余额 第十条财政部在全国人民代表大会或其常务委员会批准的一般债务限额内，根据债务风险、财力状况等因素并统筹考虑国家调控政策、各地区公益性项目建设需求等，提出分地区一般债务限额及当年新增一般债务限额方案，报国务院批准后下达省级财政部门。
政府性债务是以货币或其他经济资源偿还的各种负债，是政府机关、事业单位、企业或其他经济组织，以政府名义向国内外或境内外承借或担保，政府负有直接或间接偿还责任的债务。 政府性债务划分为显性债务、隐性债务两种类型。对于隐性债务往往缺少有效、统一的监测、管理制度，隐蔽性强，已成为政府性债务风险的主要出险区。 最近几年，地方政府为促进经济发展，改善城市基础设施，逐渐加大了投入力度。在财政性资金投入不足的情况下，招商引资、出卖土地、举债等成为地方筹措资金的主要手段，发达地区和欠发达地区的政府债务余额急剧上升。经济发达地区因地方财力状况较好，政府具有一定的偿债能力，债务余额占国内生产总值和财政收入的比例相对合理，对经济、财政的快速健康发展具有重要的作用。 以厦门为例，近几年，厦门市贯彻实施积极财政政策，通过融资集资举债，加大基础设施投入，如海沧大桥、环岛路二期、三期等重点项目的开工建设，对改善城市面貌起了巨大的推动作用。员当湖污水改造成功，成为城区改造典范；环岛路的建成和市政绿化率不断提高，获“东方夏威夷”之称，使厦门成为温馨的海上“城市花园”；海沧大桥的贯通，大大缩短了岛内外距离；火炬高科技园、软件园、留学生创业园的相继建设，为经济的持续发展增添新的动力。另外，厦门东通道的建设，又将为厦门“海湾型城市”建设抹上重重的一笔。2003年厦门国内生产总值达760.12亿元，增长17.2%，财政收入达149.22亿元，增长18.2%，因此可以说，相对合理的债务余额，对厦门经济、财政的快速健康发展功不可没。 但大部分经济落后地区，举债规模偏大，债务余额所占地方财政收入的比例偏高，一旦国家宏观政策调整，银根紧缩，将出现债务偿还困难。 一、地方政府大量举债的原因 地方政府大规模举债的原因很多，既有客观原因，也有主观原因，既有合理的一面，也有不合理的一面。主要有以下几点： 一是转轨时期地方政府过于庞大的事权与有限的财权之间的矛盾是形成地方债务风险最主要、也是最根本的原因。 二是地方经济落后，财力薄弱。为发展地方经济，地方政府通过上级财政借款、银行贷款、土地抵押和工程项目欠款等方式大量举债。但政府在举债时，缺少统一管理和约束机制，多头并举，管理混乱，重债务收入、轻债务偿还，过分依赖上级财政或金融机构，有的甚至存在逃废债务的心理。举债规模过快过猛，是落后地区地方政府债务负担沉重的主要原因。 三是过浓的政绩意识助长了地方政府的大量举债。地方政府为完成一些不切合实际的增长目标，不顾财力所限，盲目上项目，求速度，大量对外借款，将还债义务推给下届政府，明显的短期行为。 四是公共企业大量贷款，政府承担还款责任。随着城市规模的扩大和城市人口的膨胀，城市公用事业建设面临着巨大压力，公共投资体制不健全、民间资本准入门槛高，政府用于公用事业的财政性资金已远远满足不了城市发展的需要。公益项目的建设更注重的是社会效益，而不是经济效益，债务的偿还还不可能依靠项目的收入完成，大部分还款责任自然又推到了地方政府的身上，加剧了政府债务负担，使得投资风险不断向地方政府集中。财力匮乏的区县一直是典型的“吃饭财政”、“讨饭财政”，负债累累。 二、地方政府过渡举债的危害 第一，地方政府负债投资整体上降低了社会投资效率和经济增长质量，扩大了经济发展的结构性矛盾。许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低，尤其是机场、公路的重复建设项目有许多建成即亏损，给当地财政背上了沉重的负担，也降低了经济增长的素质和质量。
合肥市人民政府关于印发合肥市政府性债务管理暂行办法的 通知(2015) 【法规类别】地方债务 【发文字号】合政[2015]80号 【发布部门】合肥市政府 【发布日期】2015.07.01 【实施日期】2015.07.01 【时效性】失效 【效力级别】地方规范性文件 【失效依据】合肥市人民政府关于印发合肥市政府性债务管理暂行办法的通知(2017)合肥市人民政府关于印发合肥市政府性债务管理暂行办法的通知 （合政〔2015〕80号） 各县（市）、区人民政府，市政府各部门、各直属机构： 为进一步加强政府性债务管理，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意 见》（国发〔2014〕43号）、《安徽省人民政府关于加强地方政府性债务管理的实施意见》（皖政〔2015〕25号）等有关规定，现将修订的《合肥市政府性债务管理暂行办法》印发给你们，请认真贯彻执行。 合肥市人民政府 2015年7月1日
合肥市政府性债务管理暂行办法 第一章总则 第一条为加强政府性债务管理，规范政府性债务借用还行为，防范和化解政府性债务风险，促进经济健康可持续发展和社会和谐稳定，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《安徽省人民政府关于加强地方政府性债务管理的实施意见》（皖政〔2015〕25号）等有关规定，结合我市实际，制定本办法。 第二条本办法适用于本市范围内政府性债务的举借、使用、偿还、风险控制及其监督管理等活动。 第三条本办法所称政府性债务是指政府依法举借的负有偿还责任的债务（以下简称政府债务）和根据担保合同依法承担的或有债务。 第四条政府性债务管理的基本原则是疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进。 第五条政府性债务管理纳入政府目标管理绩效考核、领导班子和领导干部政绩考核。
审计研究简报 第6期 （总第201期） 审计署审计科研所 2010年9月14日 防范和化解地方政府债务风险的几点建议 我国现行法律规定地方政府不得举债、预算不列赤字。而现实情况是地方政府规避法规约束，多头举借债务，尤其是地方政府融资平台举债融资规模膨胀迅速，资金运用效率不高，偿债风险日益加大。地方政府债务问题的成因是多方面的，既有地方政府为促进当地经济社会发展需要融资的现实需求，也有政府与市场边界不清，地方政府财权与事权不统一导致地方政府资金紧张等体制性因素，还有政府官员绩效考核导向偏差引发的地方官员非理性投资冲动，以及统筹监管不到位，缺乏有效监督等管理因素。对于地方政府的债务管理情况及债务风险，各级审计机关要予以高度的关注，客观分析和看待其形成的原因，准确把握问题的核心，从如何更好地发挥审计“免疫系统”功能角度，研究和提出防范和化解地方债务风险的建议。 一、分类施治，疏堵结合，完善风险管理，建立控制体系 （一）清查存量债务，积极化解风险。 根据先清理后规范的要求，应该把妥善处理地方政府的存量债务,作为当前地方政府工作的一项重点内容。 1．摸清债务总量，分清类别结构。 对于中央政府来说，当务之急是全面摸清各地债务规模底数，并在与各地财力比较的基础上初步确定债务总体风险大小；同时分清地方政府债务结构，掌握各种类型债务的特点及成因，以确认偿债风险，划分层次、区别对待，有针对性地研究制订相应化解措施。 2．区分举债主体，落实偿还责任。 对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务，以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务，地方政府应承担直接偿债责任；对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生，且有偿债资金来源的债务，地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务，尽量避免其向政府直接债务转化；对与公共服务无关的市场行为所产生的债务，应本着“谁举债，谁偿还”的原则，由举债主体自行偿还，政府不承担兜底责任。3．保障还款来源，全力化解风险。 在分清举债主体、落实偿还责任的基础上，要及时制定偿还计划，科学筹措偿债资金，按时履行偿债义务。其中：
国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 国发〔2014〕43号 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构： 为加强地方政府性债务管理，促进国民经济持续健康发展，根据党的十八大、十八届三中全会精神，现提出以下意见： 一、总体要求 （一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。 （二）基本原则。 疏堵结合。修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债。 分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。 规范管理。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。 防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。 稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。 二、加快建立规范的地方政府举债融资机制 （一）赋予地方政府依法适度举债权限。经国务院批准，省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务，市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。 （二）建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。 （三）推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。 （四）加强政府或有债务监管。剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控，做好相关监管工作。 三、对地方政府债务实行规模控制和预算管理 （一）对地方政府债务实行规模控制。地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债
西安市人民政府关于印发西安市政府性债务管理办法的通知 【法规类别】地方债务 【发文字号】市政发[2015]34号 【发布部门】西安市政府 【发布日期】2015.12.24 【实施日期】2015.12.24 【时效性】现行有效 【效力级别】地方规范性文件 西安市人民政府关于印发西安市政府性债务管理办法的通知 （市政发〔2015〕34号） 各区、县人民政府，市人民政府各工作部门，各直属机构： 《西安市政府性债务管理办法》已经市政府审定，现印发给你们，请认真贯彻执行。 西安市人民政府 2015年12月24日 西安市政府性债务管理办法
第一章总则 第一条为加强政府性债务管理，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进我市经济社会持续健康发展，根据《中华人民共和国预算 法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《陕西省政府性债务管理办法》（陕政发〔2015〕18号）精神，结合我市实际，制定本办法。 第二条市本级及其所辖区县（含开发区）政府性债务举借、使用、偿还和监督管理，适用本办法。乡镇政府不得以任何名义和形式举借政府性债务。 第三条本办法所称政府性债务，包括政府债务和政府或有债务。政府债务是政府负有偿还责任债务，分为：（1）一般债务，为没有收益的公益性事业发展举借，主要以公共财政预算收入偿还的政府债务。（2）专项债务，为有一定收益的公益性事业发展举借，主要以对应的政府性基金或专项收入偿还的政府债务。政府或有债务包括政府负有担保责任债务和政府可能承担一定救助责任债务。 第四条政府性债务管理坚持以下原则： （一）统一领导，分级负责。全市政府性债务管理工作由市政府统一领导，区县政府（含开发区管委会）负责本级政府性债务管理工作。 （二）规模控制，预算管理。按照省级政府统一发行政府债券的融资机制，市政府对区县（含开发区）政府债务实行总额控制，在省级下达的限额内分配发债额度，把全市
政府融资平台行业债务规模分析 （一）债务规模 2011 年以来，经地方政府相关部门、融资平台公司和债权银行三方签字，共有61 家融资平台公司按银监会规定转为退出类平台，但以上公司中有55 家未完全剥离原有政府性债务或继续承担公益性项目的建设融资任务，2012 年底政府性债务余额为7414.83 亿元，其中有4 个省本级和1 个省会城市本级的18 家融资平台公司以转为退出类平台为由，少统计政府性债务2479.29 亿元，脱离了债务监管。 部分融资平台公司资产质量较差，偿债能力不强。2012 年底，36 个地方政府本级的223 家融资平台公司中，有94 家年末资产中存在不能或不宜变现的资产8975.92 亿元，占其总资产的37.60%；有5 家注册资本未到位56.19 亿元；6 家虚增资产371.07 亿元；3 个省会城市本级政府违规向融资平台公 司注入公园、道路等公益性资产45.53 亿元。 从偿债能力看，有68 家资产负债率超过70%；有151 家当年收入不足以偿还当年到期债务本息；有37 家2012 年度出现亏损。在2012 年融资平台公司偿还的债务本息3618.85 亿元中，以财政资金偿还1205.75 亿元、占 33.32%，举借新债偿还738.93 亿元、占20.42%，两项共占53.74%，虽然比2010 年下降15.81 个百分点，但融资平台公司自身偿债能力仍显不足。 总体而言，与2010 年相比，2012 年省市县融资平台公司平均每家资 产增加13.13 亿元，利润总额增加479.98 万元，平均资产负债率下降4.90 个百分点，偿债能力有所增强。 根据2013 年12 月30 日审计署发布的全国政府性债务审计结果，截至