社会保障研究2010年第2期S o c ia l S e cu rity S tu d ie s No.22010 我国失地农民社会保障问题研究综述
王珊珊 郝 勇 张现同
(上海工程技术大学管理学院,上海,201620)
摘 要:当前,失地农民问题已成为社会各界关注的热点问题。如何妥善地安置失
地农民,为其提供有说服力的社会保障,不仅事关失地农民自身的利益,也关系到整个社
会的和谐稳定。本文对国内学者关于失地农民社会保障体系的内容、基金及各地实践方
面的研究进行了归纳、梳理,并在此基础上作了简要评述,认为学界应在失地农民社会保
障制度一体化、土地征用和相关法律的完善等方面进行深入研究。
关键词:失地农民;社会保障;研究
随着我国城市化和工业化进程的加快,越来越多的农民失去了赖以生存的土地。有关资料显示,目前全国失地农民已近5000万人。根据我国城镇化发展速度以及建设用地需求预测,到2020年将超过1亿人,他们担负着由农村向城市转型的成本,面临着生活、就业、养老等多方面的困难,逐渐成为影响我国经济社会发展的一大隐患。因此,为失地农民建立和完善社会保障制度已变得非常迫切和必要,学术界对此给予了大量关注。
目前国内的相关研究主要分为两个方面:一方面集中于如何建立和完善失地农民社会保障体系,指出存在的问题,提出具体对策;另一方面专注于社会保障各个具体部分,如基金管理、养老、就业等具体的社会保险问题研究。
一、失地农民社会保障体系研究
(一)建立失地农民社会保障体系的必要性和方式
学者们重点从土地对农民的保障功能、社会稳定、社会公平、城市化发展以及构建和谐社会等角度论述了建立失地农民社会保障的必要性,并且指出政府是责任主体,应建立政府主导型的失地农民社会保障体系。有学者认为随着西部大开发的进行,中西部地区失地农民越来越多,失地农民长远生计问题已经由发达地区的局部社会问题演变成全国性的社会问题。[1]因此,我国要统筹城乡社会保障体系建设,加紧建立与社会主义市场经济体制相适应、与现行城乡社会保障制度相协调的失地农民社会保障制度。[2]关于如何将失地农民纳入到社会保障体系一直是争论的焦点,近年来理论界和我国各地政府部门也进行了一系列探讨,归纳起来,大致可划分为四种观点:一是将失地农民纳入现行的社会保障制度框架内,如纳入城镇社会保障体系———北京、成都模式,或纳入农村社会保障体系———青岛模式;二是通过创建介于城保与农保之间的“镇保”,将失地农民纳入“镇保”———上海模式;三是针对失地农民建立专项社会保障制度,如建立失地农民社会保险制度———天津、西安模式(包括养老、医疗保险),或建立失地农民基本生活保障制度———以浙江、江苏、山东为代表;四是将失地农民的养老保障纳入商业保险体系———重庆模式。在城乡社
会保障体系还不够健全与完善的情况下,第三种倾向有可能成为失地农民社会保障发展的主流方向。[2]
(二)我国失地农民社会保障体系的内容
根据制度先行、因地制宜、与现行制度相衔接、公平与效率相统一等失地农民社会保障的构建原则,政府或社会保障部门应该对城市规划区内外及不同年龄段的人员分别采取相应的保障措施,以老龄和大龄人群作为重点保障对象,合理确定保障水平。为此,有人提出要设立失地农民基本生活保障金制度、基本养老保障制度、医疗、就业保障、农民转市民、留地保障及法律援助等多种方式相结合的保障体系。总之,学者们大都强调建立多元化的保障制度,在具体保障项目上则各有侧重。
一种观点从建立失地农民社会保障制度的必要性和有关实践的角度出发,主张建立失地农民的社会养老保险制度、多元化的医疗保障制度、适当水平的最低生活保障制度以及就业培训和社会服务的保障制度。[3]另一种观点提出应建立、健全失地农民养老保障制度,在条件许可的情况下,为社区失地农民购买大病医疗保险,同时,对丧失劳动能力的失地农民实行最低生活保障制度。[4]这一系列的研究成果都为我们最终建立失地农民社会保障制度提供了有益的参考。
二、失地农民社会保障基金研究
(一)基金来源
资金的筹集与平衡事关制度建设的成败,也是解决失地农民问题的关键。目前多数学者提倡按照“以土地换保障”的思路建立失地农民社会保障制度,多渠道、全方位的筹集社会保障基金。在基金来源上的观点主要有:一是征地中土地补偿安置费以及土地转用后的增值收益是失地农民社会保障基金的主要来源,还可以由各级政府的财政拨款、基金运营收入以及慈善机构的捐赠等几种形式作为补充。[5]二是资金可来源于一定比例的财政拨款或土地出让金,村集体从土地补偿费中提取的资金和失地农民个人从安置补助费中列支的保障金以及从土地出让金中提取的失地农民社会保障风险准备金。[3]三是按国家、集体、个人及市场征地主体“四个一点”的思路解决。[6]为切实保障农民利益,有的学者提出需要创新征地制度和重构补偿安置模式,如地上附着物及青苗补偿费归农民所有,安置补助费用于就业补助和就业基金,土地补偿费用于社会保障基金,由政府财政补贴作为社会保障资金的次要来源。[7]
(二)基金筹集模式
目前在基金筹集模式上主要有两种观点。一种观点建议实行“统账结合”模式,将政府和村集体负担的一部分资金用作养老保险基金,建立统筹账户;村集体负担的另一部分资金和个人从安置补助费中列支的资金用于建立个人账户。[3]另一种观点支持个人账户制,认为由于人口老龄化的挑战、城市(镇)化步伐加快对养老保险制度的冲击以及目前的转制成本难题等原因,城镇“统账结合”的社会养老保险模式没有可持续性。因此,他们倾向于建立个人账户式的完全积累制的养老保险模式,采取“政府出一点,集体补一点,个人缴一点”。为保证制度的可持续性,失地农民社会保险支出标准要低于城镇职工。[1]
(三)基金运营与管理
在基金运营上,学者们认为应引入竞争机制,委托专门的投资机构进行操作。同时,确立多元化的投资理念,如实物投资、购买国债、银行存款、外汇、期货或国际投资等,实现基金的投资回报率。一种观点指出可借鉴智利等国的经验,将失地农民社会保障基金交由多家私营机构管理。基金管理机构与经营机构必须分开设置,前者负责对后者的监管和调控,后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等,并保证监管机
构的权威性、公正性和科学性。[5]另一种观点建议在劳动与社会保障部门或财政部门设立一个专门从事失地农民社会保险基金存储和管理的机构,实行收支两条线和财政专户管理,单独建账、专款专用,还可由地方财政担保向银行贷款用于地方建设,或者探索着把养老保险基金交给势力和信誉都不错的商业保险公司托管,为农民建立个人账户。[3]
三、失地农民社会保障制度实践研究
部分学者以浙江、江苏、上海、北京、广东及中西部等地的失地农民社会保障制度为研究对象,对其在保障水平、方式、基金监管与法律规范性等方面存在的问题进行了分析,力图以点带面的为解决我国不同地区的失地农民社会保障问题提供参考。他们在肯定各地实践取得的成绩的同时,也指出了许多存在的问题,提出了相应对策。
(一)我国失地农民社会保障制度存在的问题
失地农民社会保障问题产生的主要原因有三:农民被征地前,土地产权制度的不合理;征地过程中,土地征收制度的缺陷;被征地后,社会保障制度的缺位以及失地农民自身的竞争劣势。[8]综合学者们的研究,概括起来,有以下几个方面:
第一,土地征用制度不合理,征地补偿安置显失公平。这主要表现为征地补偿安置标准偏低、不统一,农民利益受到严重损害。乡镇政府、村集体和农户共同参与征地补偿分配,分配方式各不相同。依照有关规定,对农民的征地补偿费应该占到土地收益总额的68.6%,但实际上农民只得到了5%～10%,村集体得到25%～30%,村以上政府及部门却得到了60%～70%。[9]
第二,保障内容单一,保障水平低。我国只有少数地区建立了失地农民养老、医疗保险制度,很多地区仅建立了基本生活保障制度,保障方式太过单一,而且现行失地农民养老保障制度给付水平偏低,无法弥补由于土地被征用对农民造成的利益损失。[10]失地农民享受的待遇水平有待于进一步提高。
第三,制度的安全性不够。一是社会保险的统筹层次太低,参与的人太少。二是缺乏统一明确的监管机制、运行机制。基金运行、管理、监督等处于混乱、无法无据的状态,更不能实现基金的保值增值,非法挤占、挪用基金的现象也时有发生。[3]三是立法层次低,缺乏有关法律法规及政策依据,各地具体措施亦有差别。
另外,由于各地执行的办法不一,管理难度较大。这既不利于跨地区流动人员的转保,也较难与流入地城镇养老保险制度相衔接,不利于城乡一体的社会保障制度的实现。[10]
(二)完善失地农民社会保障制度的对策
第一,改革和完善土地补偿制度,切实保护农民利益。首先,要进一步加快农村土地产权制度改革,明确农地产权主体。其次,应该遵循市场经济规律来规范征地行为,合理确定补偿标准,并对失地农民的社会保障问题做出相应的制度安排。无论是公共利益还是非公共利益征地,都应按市场价格对失地农民进行补偿。[1]
第二,明确政府责任,加大财政投入。一是政府在失地农民社会保障制度建设中应居于主体地位,承担主要责任。这就要求政府在土地征用和实施社会保障过程中,必须处理和协调好农民、集体及政府之间的利益分配关系,确保农民的土地利益和生存权不受侵犯。[11]二是由于保障水平低以及社会保障资金存在资金空账的隐患,需要政府加大财政投入。只有加大财政投入,下决心解决我国二元经济体制和户籍制度等历史问题,才能使失去土地的农民得到应有的补偿。
第三,健全和完善监管机制。首先,要尽快建立和完善失地农民社会保障的相关法规体系,严格依法监管,确保失地农民社会保障制度的健康运行。[5]其次,明确监督主体及其监督职能,增强监督部门对资金监督的专业性、规范性和权威性。再次,要尽可能地将资金的使用渠道及办法在制度中明确规定,增强透明度,加大社会监督的力度。[10]
第四,促进失地农民再就业。综合学者们的观点,主要是通过加强宣传教育,转变农民保障观念,进行职业教育培训,提高失地农民的自身素质等对策来促进失地农民再就业。有的学者还提出积极发展地方经济,创造更多就业机会,以发展促就业是解决失地农民就业难的根本途径。[12]
四、评述
上述学者的研究肯定了建立失地农民社会保障制度的必要性和紧迫性,认为农民失地是经济社会发展、城市化进程中的一种必然现象,应当由政府为失地农民建立最低生活保障、养老保险、医疗保险、失业保险等制度。在资金来源上,也都坚持个人、集体、政府共同分担的原则。同时,也认识到我国目前失地农民社会保障制度还存在不少问题,提出了一些对策,为进一步研究提供了借鉴。但很多学者的研究缺乏系统性、可操作性,只是提出了一些初步的观点,没有形成一个完整的体系,有些问题仍需进一步深化。具体表现在以下几个方面:
(一)研究方式多是定性分析,定量研究太少
已有的研究成果多限于纯理论和经验研究范畴,实证分析比较薄弱。对失地农民及其社会保障现状的调研不足,缺乏第一手调研资料,尤其是对失地农民心理变化、生活现状、对未来的预期及其关于养老保险的评价方面的研究较少。对现实状况的把握不够精确和深入,导致研究结论的可行性与说服力不强。
(二)研究面较窄,制度的衔接性研究不多
当前文献多以失地农民的基本生活保障和养老保障为主,对失地农民在医疗、就业等方面的社会保障缺少深入研究。有的学者提到了这方面的内容,也没有进行具体分析。同时,对失地农民社会保障制度与土地征用制度、城镇居民社会保障和农村社会保障制度的关系和衔接问题缺少系统研究。
(三)比较研究较少
现有的研究大多局限于对某个城市或地区的局部性研究,并以此推导出整体状况。由于我国各地社会经济发展状况差异较大,失地农民问题也大不相同。因此,有必要对东中西部地区、大中小类型城市的失地农民问题进行比较,从而有针对性地制订政策和措施。同时,国外在失地农民及其社会保障问题的解决方面,有着丰富的经验教训。我们应该拓宽视野,合理借鉴他国经验,进而完善我国失地农民社会保障体系。
综上所述,根据我国失地农民社会保障的研究现状,笔者认为,我们应该借鉴国内外先进经验,运用定性与定量、理论与实证分析相结合的研究方法,在以下方面进行深入研究:
第一,要继续研究一些比较棘手的现实问题,加强对失地农民的调查。如对4045(或4050)失地农民、处于临界年龄点农民、土地未随人变动的出嫁女、超生育人员等的保障与公平性问题进行科学实证研究。第二,认真考虑如何将失地农民的社会保障与城乡社会保障体系及相关制度有机统一起来,综合失地农民医疗、就业、低保和子女教育等方面的问题,探索如何促进制度一体化和可持续性。第三,健全和完善其他配套措施,如土地征用补偿制度的改革和完善、相关法律的配套等问题有待于深化。
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L iterature Revi ew on Soci a l Security of Land-D ispl aced
Peas ants i n Chi n a
WANG Shanhsan HAO Yong ZHANG Xiant ong
Abstract:A t p resent,the land-dis p laced peasants have beco me a hot issue of our s ociety.How t o resettle the land-dis p laced peasants p r operly,and p r ovide convincing s ocial security f or the m is a p r oble m which not only concerns the interests of peasants the m selves,but als o affects the har mony and stability of the entire s ociety.This paper p r ovides an overvie w and arrange ment of domestic scholars’studies relevant t o s ocial security syste m f or land -dis p laced peasants which include the contents,funds and p ractice over China.On this basis,it gets a brief review and suggests that acade m ics make an intensive study in such areas as the integrati on with s ocial security syste m f or land-dis p laced peasants,land acquisiti on,i m p r ove ment of relevant la ws and s o on.
Key words:land-dis p laced peasants,s ocial security,studies
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