我国公共财政体制教育投入的现状分析及改革对策
我国公共财政体制教育投入的现状分析及改革对策 2008-12-20 15:11:15
内容提要：目前教育存在较严重的不公平问题，从动态来看主要是由于财政体制教育投入所致。教育公平是解决社会贫富差距的最终手段，和谐社会需要强大的中等收入人群作后盾，人们只有受过教育才能获得较高收入，因此，教育公平是公共财政体制教育投入的最终目标。针对目前我国财政体制教育投入的现状，认为应以教育公平为本来完善我国公共财政教育投入体制。
关键词：教育投入;教育公平;和谐社会;教育社会回报率;无差别教育
一、目前我国财政体制教育投入的现状分析
邓小平同志科教兴国的战略思想，促使我国的教育事业获得了蓬勃的发展。但是，教育在发展的过程中却出现了严重的不公平问题，目前已成为社会矛盾的焦点，甚至导致了人们对社会的不满情绪。教育不公有社会分配不公的因素，但其最根本的原因是我国财政教育投入体制的改革滞后于经济体制改革，具体可以从财政性教育投入的总量和结构两方面进行分析
（一）我国财政教育投入总量分析
财政教育投入总量不足，导致了教育产业化和教育腐败，加剧了教育资源配置的不均衡性。教育是社会公共品，投资属于公共品的教育无利润可言，即使说有利可图，也是体现在受教育者和社会的长远幸福和长远效益上，不可能有短期的“产业化”利润。但是由于我国是穷国办大教育，教育的供给与需求长时间存在严重的缺口，在1993年发布《中国教育改革和发展纲要》时，提出国家财政性教育经费的支出到上世纪末占gdp的比例应达到4％，而现在只有3.28％，低于世界各国5.1％的平均水平，甚至低于发展中国家4.1％的平均水平。联合国教科文组织《世界教育报告》1998年统计表明：我国是用占世界1.18％的教育经费培养占世界18.45％的学生，基础教育的投入则更少。随着经济体制改革后社会的发展，教育供需的矛盾进一步凸现，让一些有“经济头脑”的人、学校和部门看到了潜在的巨大“利润”，大喊教育产业化改革。一时间全社会从城市到农村、从非义务教育到义务教育，出现了“卖考分”、“择校费”、“招生腐败”、“教育腐败”等社会不堪承受之痛恨现象。资本的寻利性导致教育资源的配置以追求利润为动机，加剧了教育资源分布的不均衡性。
（二）我国财政教育投入结构分析
财政教育投入资源配置的不均衡性集中表现在城乡之间、地区之间、重点学校与普通学校、义务教育与
非义务教育之间的结构失衡。首先，是城乡之间的不均衡。我国基础教育一直保留着计划经济年代下的户籍制度为基础的属地管理原则，即户口在哪就在哪接受义务教育，政府对教育经费的投入也是以此为依据来统计的。我国长期的城乡二元经济和分级办学、分级管理的城乡二元教育体制，造成了城乡之间教育的严重不均衡。以北京市为例，2004年以前，农村学校和城市学校的办学经费各占政府教育支出的20％和80％，2005年以后，教育主管部门为兑现“向郊区倾斜”的承诺，把两者的办学经费均衡至各50％.张玉林在他的《2004中国教育不平等蓝皮书》中写到“1999年，全国2036个县和县级市中有1021个县的小学生均‘公用经费’不足10元，与北京的757.6元和上海市的747.4元形成鲜明对照，几乎到了‘什么都不能干’的地步”。基础教育城乡之间的不均衡终将导致高等教育城乡之间的机会不公平，1998年进行的一项对全国37所不同层次高校的调查显示，城乡之间获得高等教育的机会整体差距为5.8倍，在全国重点院校中则达到8.8倍，即便在地方高校中也有3.4倍，超过了城乡居民经济收入2.8倍的名义差距。其次，是地区之间的不均衡。我国教育投入的主要责任由地方政府承担，而全国各地区之间经济发展水平及其财政收入存在重大差距，东部、中部、西部教育投入差距日益增大，1992年中西部地区之和为东部的2/3，到了1995年东部地区教育支出是西部的5.4倍，当年东中西部教育经费之比为1∶0.41∶0.26.经济发达的东部地区，教育投入有较强的财政支持和其他资金来源，而中西部，尤其是贫困的西部，教育投入主要依靠财政，而偏偏财政收入增长缓慢，甚至早已处于入不敷出的困境。教育投入的地区分级负担和地区经济发展的差异，使得教育投入地区之间的不均衡随时间的递进在进一步加剧。最后，是重点学校与普通学校、义务教育与高等教育之间的不均衡。重点学校的存在可以说是目前教育乱收费、教育腐败的祸根之一，它使社会出现了一个怪圈：学校通过乱收费“吃学生”，社会各部门通过乱收费“吃学校”。此外，重点学校的存在还是引起公民入学机会不平等的重要因素，据调查，城市重点中学42％的入学机会被包括高中级管理层和技术人员在内的社会上层人士的子女获得;仅有27％的入学机会由包括农民、工人、无业在内的草根阶层子女获得。义务教育与高等教育之间的不均衡从三级教育经费的投入比看出：2002年我国高、中、小三级在校学生年生均经费支出比例为11.84∶1.46∶1，说明我国财政教育经费主要投向了高等教育。另根据《中国教育报》2004
年夏天对174个地市和县教育局长的问卷调查，超过50％的农村中小学“基本运行经费难以保证”，超过40％的小学仍然使用危房，缺少课桌凳的小学接近40％，超过30％的农村小学“粉笔论支有限发放”，接近40％的农村小学“交不起电费、有电不敢开电灯”。这些数字充分说明义务教育和高等教育之间存在教育帐“倒挂”的失衡现象。
二、公共财政体制教育投入的最终目标是实现教育公平
什么是教育公平？教育公平是社会公平价值在教育领域的延伸和体现，包括教育权利平等和教育机会均等两个基本方面。这一概念是在我国“十五”计划里有关教育指导思想中首次提出来的，今年两会期间它成为代表和委员们以及全国人民关注的热点话题。
教育公平是社会公平的基石。教育不公是最大的社会不公，因为社会公平包括第一层次的机会平等和第二层次的收入公平。机会平等的最低要求是每个公民都有接受教育，尤其是义务教育的机会，这是宪法赋予公民的基本权利，是人人平等的起点，更是现代社会公民基本人权的体现。没有这最底层的教育公平就实现不了社会的公平。试想一下，一个从小就应享受教育权尤其是义务教育权的人，因教育不公，从一开始就被剥夺了平等的权利，对他而言还谈得上什么后来的机会平等和收入公平？更不要奢谈他将来能够公平地对待社会而不会对社会心怀不满？尤其是有朝一日当他手握权力之时，不会产生报复社会的心理？其实，现在社会上除了有59岁现象之外，已经出现了29岁现象，这在一个侧面反映了教育不公对社会公平产生的负面影响。教育公平还是解决社会贫富差距的最终手段。早在上个世纪八十年代末，我国经济学家曾问来华访问的瑞典税务专家他们国家采取什么税收政策来调节贫富差距的？答案却是“我们国家调节贫富差距的手段是教育，不是税收。”西方发达国家的经验是运用教育而不是税收作为调节贫富差距的主要手段，就是注重利用通过给低收入者提供取得高收入所需的相应教育机会来治贫，来提高低收入者的生产能力，让他们能够更多地参与市场竞争，分享更多经济增长的成果。所以说，只有教育公平才能真正有利于缩小贫富差距，也只有教育公平才是解决社会贫富差距的最终手段。教育公平更是和谐社会的根基。一个稳定和谐的社会需要强大的中等收入群体作后盾，即属于橄榄型收入社会，全社会只有少部分的高收入和低收入人群，大部分是中等收入者。构建和谐社会需要创造出大量的中等收入人群，大量中等收入人群的涌现有赖于全体公民接受良好的教育
，起码应接受公平的义务教育。国外学者用50个国家的数据做了相关统计和研究，其结果证明不论是发达国家还是发展中国家，受教育程度不同受教育机会的不均衡导致了收入的巨大差距。此外，通过世界各国人均收入排序的物质资本回报率和教育社会回报率的对比发现，教育社会回报率远高于物质资本回报率，投资教育特别是优先投资义务教育效率最高。2000年诺贝尔经济学奖获得者詹姆士。海克曼对中国的人力资本投入进行分析，提出中国教育投资的真实经济回报率可能高达30％－40％，教育投资的理论和实践揭示社会成员受教育程度的高低与其收入的多少正相关。没有教育公平，公民就不可能接受良好的教育，社会就无法创造出强大的中等收入人群，和谐社会也将失去坚实的社会基础和社会保障。教育公平的实现有赖于政府的作为，教育公平理当是公共财政体制教育投入的最终目标。
三、以教育公平为本完善我国公共财政教育投入体制
在任何社会，教育都是实现社会公平的重要而有效的手段和途径，教育公平是检验社会公平的重要尺度。和谐社会是以公平为基础的社会，我们要建设和谐社会应从教育公平始，完善我国的公共财政教育投入体制更该以公平为本。
（一）教育公平是公共财政教育投入的基本价值理念。公共财政是与市场经济相适应的一种财政形式，它作为一只看得见的手对市场缺陷进行弥补。公共品的消费具有非竞争性和非排他性，依靠市场难以满足，必须通过政府财政来提供。教育特别是义务教育是典型的公共品，政府有责任为每位公民提供公平的受教育机会，这是市场经济国家财政的基本职责之一。如何适应市场经济的要求建立并完善我国公共财政教育投入体制？当务之急是要尽快转变政府职能和改革教育体制。改变政府包揽一切社会行政管理和经济管理事务的行为，科学地界定各级政府职能，使政府职能逐渐向培育市场环境、调控市场运行、维护社会公平和保证经济社会的协调发展等方面转变。财政是政府的经济活动，政府职能的转变必将引起财政运行范围、方式和目标的转变。针对教育投入，借鉴发达国家公共财政的经验，首先重点倾向基础教育，本着公平的原则进行全社会范围内的基础教育资源均等化分配，缩小城乡之间、地区之间、校际之间的办学水平，以保证国民接受大体相同的基础教育，体现公民最基本的社会公平价值理念。其次随着经济的发展，政府财力的不断增强，才逐渐增加对中等及高等教育的投入。
（二）教育体制的改革，教育政策和教育理念的转变是完
善我国公共财政教育投入体制的前提。目前教育投入体制的诸多问题，都是由于依然存在计划经济年代下的户籍管理的属地管理原则的教育体制以及“精英教育”的教育政策和教育理念，这与现代社会城市化发展、知识经济社会及和谐社会格格不入。教育和教育政策首先要适应社会的发展，要改少数精英教育为“大众无差别教育”。早在二千多年前，我们的圣人就曾说过“有教无类”的话，今天这“无差别教育”的教育理念理应得到更广更好的传播，要把保证教育的公益性和教育公平作为教育政策的基础性目标，持续增加国家基础教育经费的投入，加强对教育腐败与教育特权的监督。在公平、效率、自由等重大的教育政策目标之中，教育政策应把公平作为基础性的政策价值目标，这种教育政策和教育理念也将是完善我国公共财政教育投入体制的前提和依据。
（三）加大投入，调整结构，让公共财政教育投入大幅度向弱势群体倾斜。教育投入占gdp的比重是衡量一国教育投入水平的重要指标之一，研究表明当人均gdp达到800—1000美元时，公共教育经费占gdp的比重下限为4.07％—4.25％.我国人均gdp1998年已经超过了800美元，现已超过了1000美元，但公共教育经费占gdp的比重只有3.28％，可见我国的公共教育经费占gdp的比重太低。要实现教育与经济的良性发展，加大教育投入刻不容缓。首先按分级财政体制改革我国公共财政教育投入体制，借鉴发达国家对基础教育确定标准办学水平和实行职位轮岗的做法，完善我国义务教育投入“以县为主”的管理体制，建立教育成本分级负担制度，实行中央对省，省对县的教育均衡化转移支付，并由中央对全国的义务教育承担兜底责任。中央财政对教育经费的投入要尽快通过《预算法》的修改得到保证，将公共教育经费占gdp的比重（该比重可参照国际上同等发展水平国家的平均值来确定）写入《预算法》，以法律的形式强化教育投入总量。其次优化教育投入结构，根据教育产品的不同属性制定不同的投入政策。义务教育属于“纯公共品”，应由政府无差别均等地提供，承担其全部和最终的责任，并将政府这一职责写入《义务教育法》，以法律来保障公民享有最基本且公平的受教育权。对于“准公共品”的中、高等教育，因其具有消费的排他性，可依照谁受益谁负担的利益原则，由政府、受教育者和社会共同分担，以政府为主渠道，采用拨款方式起导向作用，以补助和贷款的方式给予支持。最后建立弱势补偿的政策机制，加强对弱势群体的补偿力度。公共财政除了加强对贫困地区和贫困家庭的直接资金补
助之外，更重要的是要实行倾斜政策，取缔义务教育阶段中小学学校之间的重点与非重点之分，代之于均等化的义务教育;对城市“外来人口”的子女应和当地户籍孩子一样，就地接受义务教育和参加高考，平等竞争和录取。
参考文献：
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