完善农村集体土地产权制度的思考
作者：李继成
来源：《新农村》2011年第17期
一、现行农村集体土地产权的特性
1.集体土地所有权主体的双重性
集体土地使用权主体是农民集体，但同时又是国家，它具有双重性。构成国家的要素为领土、人民、主权，构成生产的要素为土地，资本和劳力，据此，土地既是国家要素又是生产要素，二者相比，则构成国家要素高于生产要素，因此，国家在管理土地上，不但和其他土地所有者一样可以行使土地的权利，而且其权利高于一般土地所有人。如我国宪法规定“国家为了公共利益需要可以依照法律规定对集体土地实行征用或征收”，这一规定表明土地既是国家的，又是集体的。可见土地所有权与一般物权不同，它的主体具有双重性。
2.集体土地产权交易的法律的缺失性
土地不是劳动的产品，是自然的一部分，因其有使用价值，可以按照资本运转法则进行流转。但集体土地这种流转是在特定条件下，特定主体之间进行的，与一般商品的自由流转性质是不同的。同时它也有商品性质的一面，按经济动作规律不可避免地会发生流转和交易，而我国现行还没有规范的集体土地产权交易法规。一方面法律上禁止集体土地自由流转，另一方面私底下集体土地交易大量存在，造成国家税费的大量流失和集体土地资产被少数人无偿占有。
3.集体土地产权行使的法律的限制性
土地产权是一种特殊的物权，成为集体或个人的财产后，为防止滥用，由法律作为许多限制性的规定。《土地管理法》第2条第二款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或其他形式非法转让土地；第六十三条规定，集体所有的土地不得出让、转让、出租用于非农业建设；第十四条规定，土地承包权流转必须由村民大会或村民代表三分之二以上人员同意，并报乡级人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准；对住宅地规定了一户只能拥有一处不超过标准面积的宅基地；出卖、出租宅基地后再申请宅基地，不予批准等限制性的规定，对集体土地产权依法加以限制是土地属性的客观反映，是社会公共利益的需要，但对集体土地产权行使的种种限制，也带来现行集体土地产权制度与现在社会经济建设发展要求不相适应的一面。
4.集体土地产权的权利的不完整性。
《担保法》明确规定:“抵押人所有的房屋和其他地上定着物可以抵押，乡镇、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。”房屋所有权
与宅基地使用权在抵押上的错位，使得农民利用农村房地产进行融资的愿望难以实现。如何寻找突破，为农民发展效益农业，提前实现农业、农村现代化服务，有待研究和规范。
二、完善农村集体土地产权制度的构想
1.进一步明确集体土地所有权主体
依法合理界定集体土地所有权主体，是完善农村集体土地产权制度的基础。确定集体土地所有权主体应以现有法律为基础，从农村实际出发，在稳定农村大局的前提下，进一步明确集体土地所有权主体。一是已属于农民集体所有的土地，包括已打破村民小组界限和虽未打破村民小组界限但已由村农民集体实际使用的土地，宜承认现状，明确为村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。二是已经属于乡镇农民集体所有的土地，应依法确认为乡镇农民集体所有，由乡镇集体经济组织经营、管理；没有乡镇集体经济组织的，可由乡镇政府代为经营、管理。三是村内有两个以上的农村集体经济组织或村民小组，各集体经济组织或村民小组之间仍然保持着过去生产队时期的土地权属界限，并在各自的范围内具有占用、使用、收益、处分的权利的，应确认各该农村集体经济组织或村民小组为相应的集体土地所有权主体。
2.合理界定集体非农建设用地的权能
在明确集体土地所有权主体的前提下，实现集体土地使用权和所有权的分离。明晰集体建设用地使用权权能，是完善农村集体土地产权制度的前提。集体非农建设用地主要包括乡村企事业用地和宅基地。目前乡村企事业用地使用权主要通过批准拨用、入股、联营等方式取得，还有因兼并、破产等情形转移取得；农村宅基地土地使用权通常是本集体经济组织成员在规定使用范围内通过合法审批程序经批准后划拨使用或通过继承等取得。随着农村社会经济的发展，乡镇企业结构的调整，客观上要求对集体建设用地产权权能进行重新设定，在强化土地利用规划控制的前提，允许集体建设用地使用权依法有偿流转，以实现集体土地财产权利。一是从集体土地所有权上直接派生的集体土地使用权可比照国有土地使用权，可通过出让、租赁、作价出资或入股等方式取得；二是依法取得集体建设用地使用权的权利人，在土地使用年期内，可将集体建设用地使用权转让、出租、抵押，对批准拨用的集体土地使用权制定出相应的管理办法。从而，赋予集体土地产权更为丰富的内容。
3.理顺集体土地产权体系，构筑合理的流转体制
虽然集体非农建设用地流转在法律上尚有诸多问题，但理顺集体土地产权体系，构筑集体土地流转机制，实现农村集体土地产权已是大势所趋。为此，应通过试点，不断探索集体土地产权制度建设，促进集体建设用地的合理流转。在制定具体政策中，一是要规范集体建设用地流转的条件，集体非农建设用地入市必须是依法登记或权属界定的，并符合土地利用总体规划、城市规划和村镇规划，不擅自改变用途等；二是明确集体土地使用权流转的形式；三是规