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当前宅基地管理面临的困境
改革开放以来，我国社会经济发生了根本性转型，宅基地管理制度与社会经济现实发生了一定程度的冲突，宅基地管理面临着诸多困境。
农村房屋建新不拆旧，“一户多宅”普遍存在
在现行法律框架内，农村宅基地只能在集体经济组织内部转让，但宅基地受让条件与申请条件基本上是吻合的，即符合购买条件的集体组织成员同样可以通过无偿申请的方式获得宅基地使用权。通过市场需求来消化闲置宅基地的可能性很小，加之没有可以有效执行的行政强制退出手段，宅基地目前形成了难以退出的局面。同时，由于对“一户一宅”及分户条件的规定不够明确，集体组织纷纷对分户新申请的宅基地开绿灯，形成了农村宅基地存量不断减少、用地规模不断扩大而土地闲置的规模也不断扩大的困境，与国家节约集约利用土地的政策目标相悖。
宅基地限制流转与隐形交易
市场日益扩张
无论是在东部沿海发达地区还是中西部经济相对落后地区，宅基地隐形交易市场都普遍呈现出不断扩张的态势。尽管宅基地的隐形交易不符合现行法律的规定，产权不明晰容易造成权属纠纷，但村民出于自身利益或资金周转的需要，仍然视限制流转之规定如无物，私下转让、出租甚至抵押宅基地等现象普遍存在。农民有处分宅基地的意愿，但却没有相关制度保障，一方面反映出宅基地管理制度在有的地方落实无力，另一方面也反映出现行法律法规在一定程度上不能满足社会经济发展的需要，不能满足基层宅基地管理的需求。
违法占地建房普遍存在且难以查处
当前宅基地使用权的原始取得采取行政审批方式。农民占地建房必须以政府审核批准为合法要件，但由于农民守法意识不强，加上监管不到位，违法占地建房现象普遍存在。这些房屋往往不符合土地利用总体规划，甚至占用耕地，影响了土地利用总体规划的落实。有些
地方出于维护社会稳定的考虑，对这部分违法违规建筑不进行拆除，仅以罚款了事，民众的效仿心理又会使问题进一步加剧，导致农村建设杂乱无序、耕地被大量占用、产权登记不到位、监管无力等问题。
东部沿海地区改革措施及成效
为了完善宅基地管理制度，一些省市开始改革尝试，出台了相应政策规定，取得良好成效。如《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》、《苏州市集体建设用地使用权流转管理办法(征求意见稿)》等。其中涉及农村宅基地规划审批、有偿使用、流转放开、建立农村宅基地退出机制等措施。
盘活了集体土地资产，显化了农村集体资产价值
东南沿海某市规定，集体建设用地除不得用于商品房开发建设和住宅建设以外，可用于兴办各类工
商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业，股份制企业，联营企业等。该规定赋予了乡镇集体组织出让、出租集
农村宅基地管理的探索与创新
——以东部沿海地区为例
22 中国土地?2013年第3期
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体土地的权利，大大拓宽了集体土地的用途，显化了集体土地的商业价值。同时，乡镇集体组织从集体土地的出让与出租中获得了土地收入，再反馈于建设配套设施、教育、医疗、交通等民生工程，对当地村民生活水平提供了巨大助力。
促进了集体土地确权登记，强化了宅基地管理
部分地区规定农村集体建设用地可以出让、出租以及转让、转租，宅基地的可流动性极大地增强了村民申请确权登记发证的积极性。在限制流转时，宅基地及地上房屋在村民手中只有使用价值，没有商业价值。“谁住的房子当然归谁”是约定俗成的习惯，合法登记房地产产权的意识非常薄弱，尽管国土资源主管部门对确权登记工作进行过大力的宣传，登记发证率依然偏低，这使得国土资源主管部门对产权情况难以准确把握，不便于管理。在放开对宅基地流转的限制后，情况发生了转变。流转的基础是产权清晰，村民如果想把自己的房屋和地转让出去，手上必须有土地使用证。放开流转使得村民申请登记发证的积极性大大提
高，发证率大幅度上升。
增加了村民收入，提高了村民生活质量
东部沿海某市规定，村民拥有宅基地及地上房屋的处置权，集体组织要从村民手中收地，必须得到全体村民的同意。村民有了决定权，也就有了对收地价格的议价权。村民对招标拍卖的宗地非常关注，他们会根据成交价格来确定预期的收地价格。部分乡镇更是直接规定将成交价按约定的百分比分配给村民。集体土地参照国有土地管理，公开透明，土地增值收入分给村民的比例也大幅提高，村民的土地收入有了保障。除了土地增值收入以外，当地村民将空闲房屋出租也能获得可观的收入，村民仅依靠租金就能满足日常生活需求，生活水平不断提高。
解决了大量外来人员的住房需求
东部沿海地区经济条件较好，制造业、服务业均处于全国领先水平，外来务工人员大量汇集。但外来务工人员的收入水平往往不足以在城区购置商品房，大多数人的住房需求要通过租赁乡镇宅基地上的房屋来解决。
在远离商业旺地的乡镇，村民大多迁至“村民公寓”，住进了楼房，原有的房屋出租给外来人员，形成了外来人员集中居住的区域。既解决了外来人员的住房需求，也方便了管理，保障了社会和谐安定。
妥善解决宅基地历史遗留问题对于超面积使用问题，登记发证时国土资源主管部门采取有偿使用或缴纳地价款的方式，在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明批准面积和超占标准面积，待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、政府依法实施规划重新建设时，再按规定作出处理和重新进行登记。即对现有的超占面积宅基地，通过有偿使用的方式使其合法化，补办用地手续使其满足流转的条件。
对于“一户多宅”问题，在绝大部分村民的住房需求都得到解决的情况下，一户多宅通常用于出租，不存在土地闲置的情况，也不影响其他村民的居住。在宅基地允许流转的背景下，部分宅基地已经几易其主，市场在宅基地的流转中发挥了很大的作用，占有多处住宅是村民的一种资产管理方式，对集体宅基地管理影响不大。
启示与建议
宅基地管理需因地制宜，适
应当地经济发展水平
我国幅员辽阔，各地区社会经济发展水平差异很大，土地利
用现状、供需水平也相去甚远，宅基地管理表现出很大的差异性。如珠三角地区毗邻港澳，走在改
供图/车娜
CHINA LAND /2013 No?3 23
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革开放的前列，招商引资规模大，农民通过各种来源增收，很大程度上已经基本脱离了农业。在这种背景下农村宅基地已经不再是农民生活保障的底线，再加上建设用地供给紧张，仅靠国有土地的供给难以满足城镇建设用地的需求。因此农村集体土地的管理机制已经逐步向国有土地靠拢，土地的二元分化不再明显。在这样的背景下可以积极探索创新有效的集体土地管理方法。
在我国中西部地区，城镇化水平较低，农村地区有大量的未开发地，土地供需矛盾不突出，集体土地交易市场不成规模。如果农民转让了自己的宅基地，可能也没有能力在城镇购置新房，不能通过转让或出租而获得很好的收益，很可能面临无房可住的困难。农民仍需依靠土地、依靠农业、依靠宅基地来维持正常的生活水平。农民收入水平低，支付宅基地有偿使用费是一个很大的负担，因此许多东南沿海地区的宅基地管理措施在中西部地区难以适用。如湖南省澧县，县政府出于减轻农民负担的考虑，停收农村地区一切税费，包括宅基地的配套设施费及其他费用。因此，在澧县宅基地是无偿使用，有偿使用试点难以开展，其他配套政策措施也难以出台。
我国各地由于社会经济发展水平不一，宅基地管理面临的主要问题也不同，对于全国的宅基地问题不能一刀切，应由各地方国土资源主管部门根据中央的方针政策，结合当地宅基地管理面临的主要问题制定相应措施。
弱化经济发达地区宅基地的保障功能，突出其财产属性
在我国东南沿海经济发达
地区，宅基地不仅是农村居民的
“祖业”，还提供了不菲的租赁
收入。在改革开放三十多年的进
程中，农村宅基地的“保障性住
房”、“农民安身立命之所”的
地位不断下降，农民不再固守农
村的“一亩三分地”，而是更热
衷于住进楼房，发展其他产业或
在城镇就业。由于地价房价水平
持续在高位运行，农民的宅基地
及地上房屋，无论是转让还是出
租都能获得可观的收益，这种收
益是长期的、稳定的，只要社会
经济不断发展，当地宅基地市场
规模就会稳步增长，宅基地的财
产价值也将越来越明显。
宅基地有偿使用需以一定的
社会经济条件为基础
一方面，宅基地无偿使用的
制度设计，是出于保障农民基本
生活的考虑，也正因为是无偿取
得和零成本占有，在规划审批管
理不严格、“一户一宅”的分户标
准不明确的情况下，一户农民占
有多户宅基地的现象普遍存在，
大量的宅基地闲置浪费，得不到
有效利用。
另一方面，有偿使用有其
存在的制度价值，但也应有一定
的适用限制，即应以一定的社会
经济条件为基础。首先，宅基地
必须“值得”有偿使用。宅基地
要有高于有偿使用费的使用价值
或商业价值，使用价值在各地区
差异不大，都是用于建设自用住
宅，关键在于宅基地的财产性及
流动性所决定的商业价值。如果
宅基地能卖出或租出好价钱，农
民愿意在原始取得的时候支付一
定的使用费或出让金。其次，农
民要有经济能力支付宅基地有偿
使用费。使用费的标准不能超过
农民的承受水平，要根据当地的
收入水平和宅基地的区位条件制
定不同的收费标准。
宅基地流转限制可以适时逐
步放开
在东部沿海经济发达地区，
宅基地流转带来了一系列的社会
效益和经济效益，在一定程度上
提高了农民的经济收入和生活水
平。我国城乡土地二元管理体制
在一定的历史时期发挥了重要的
作用，但随着市场经济的不断发
展，市场经济的平等性、竞争
性、法制性和开放性，要求将集
体土地和国有土地放在同一个平
台上管理。同时，随着城镇化进
一步推进，城镇建设用地供需矛
盾日益突出，农村集体土地是今
后重要的土地供给来源。再者，
随着经济水平的不断发展，农民
的维权意识日益增强，迫切希望
能分享土地增值收益，将农民手
中的宅基地交由市场定价，从而
实现土地的更大价值。
鼓励农民自主退出旧宅基地
和集中建房
针对闲置宅基地仍缺乏有效
的退出路径，应鼓励农民自主退
出宅基地。宅基地使用权人主动
退出宅基地的，可以由农村集体
经济组织予以补偿或由政府予以
一定奖励。政府可以通过组织农
民集中建房，提供建房补贴等措
施，以正面激励的方式鼓励农民
腾退旧宅。对查明的闲置宅基地
处以一定罚款或收缴闲置费，督
促宅基地退出。
（责任编辑 李倩）
24中国土地?2013年第3期