基于“多规合一”的项目生成机制研究 ——厦门的实践与思考 李佩娟，蔡莉丽，何子张 摘要：“多规合一”工作的目标在于推进政府治理体系和治理能力的现代化，基于建设项目审批制度改革的项目生成策划是实现这一目标的重要抓手和突破口。本文概述了现阶段项目生成工作存在的普遍问题，以厦门市的“多规合一”改革探索为例，分析了厦门基于“多规合一”的项目生成机制的概念内涵与改革路径，总结了项目生成机制的工作方法与实践成效，认为项目生成策划是“多规合一”工作的重要领域，将在提升城市空间治理能力中发挥着蔚为重要的作用。 关键词：“多规合一”项目生成厦门 1引言 在中央的战略部署和城市转型发展内在需求的要求下，各地都在探索不同形式、不同路径、不同深度的“多规合一”，学界也兴起了与“多规合一”相关的体系变革、制度创新、技术探索等的理论研究[1-3]。但从现阶段的地方实践和学术研究看来，多数的探索还停留在“一张图”的空间规划编制阶段。然而，值得注意的是，“多规合一”工作并不是开展一个独立类型的规划编制，它是一项系统的改革工程，其根本目的在于利用信息化的手段，建立统一的空间规划体系，推动空间发展和空间治理转型，实现政府治理体系和治理能力的现代化。实现这一目的必须借助有效的空间治理手段，其中，建设项目审批制度的改革就是重要的手段之一；依托统一的空间信息平台，推动建设项目科学高效的生成、审批与落地，持续优化城乡建设空间内的用地布局，才能充分发挥政府在城市建设中的引领作用与治理能力。 在项目审批制度改革中，项目生成（即项目前期的管理）是项目审批全流程再造的首要环节，项目生成的效果决定着后续审批环节和监管环节的实施效果，是改革的重点。厦门市自2014年年初开展“多规合一”工作以来，基本编制完成“一张蓝图”，构筑了“一个平台”，推行审批“一张表格”，并正在完善与之配合的“一套运行机制”[4]；其中“一张蓝图”于2014年7月编制完成，此后厦门“多规合一”工作重点转向于建设项目审批制度改革，即
基本理念·地域文化·时代模式——对中国建筑发展道 路的探索 ：2004-12-16 目前，中国政治、经济、社会、文化等方面发展形势大好，城市化进程加速，建筑事业、城市建设都面临史无前例的好机遇，也取得了可喜的进展。但是，建筑的发展仍有不足，城市设计呼唤多多；城市建设存在混乱，建设实践缺乏切实的理论指导；城市规划在学术人才等多方面准备不足，建筑教育有待改革……这些问题并非杞人之忧，其原因是多方面的，在积极地解决各种问题的同时，发展建筑学的理论既显得迫切又属根本。我认为要从基本理念加地域文化，从时代模式探索中国建筑发展道路。 基本理念 回归基本原理 建筑理论汗牛充栋，眼花缭乱，似令人无所适从。有关部门热衷于举办国际建筑设计或城市规划竞赛，外国优秀的方案对我们建筑创作可以有所启发和推动，但并不能解决中国建筑的方向问题。尽管历史上国际竞赛成功的例子并不少见，但失败的例子也不胜枚举，何况竞赛的成功与实施，在相当程度上，还取决于任务书指导思想的明确、具体评选人的水平与业主的决策，操办不当将带来负面的影响。面对当前混乱的局面，就像1999年国际建协《北京宪章》所强调的，建筑学的发展要回归基本原理，我们需要朴实的理论。 建国初期所提倡的建筑方针：实用、经济、美观，这仍然是建筑发展的基本之点。 实用建筑的根本功能还是为人们目前和未来塑造良好的居住环境。 经济建筑总要耗费大量的资源和物质财富，现在国力大增，但社会追求奢华成风，铺张浪费惊人，堪称“时弊”。1992年，关于环境与发展的《里约宣言》将可持续发展作为宏观经济发展战略的一种必然选择，我国政府作出了承诺，国际建协号召尽可能地节约资源与优化资源配置，这也是建筑发展的一条基本准则。建筑设计不当带来的是单幢建筑或成组房屋的浪费，城市发展战略与规划失误带来的损失更是难以估计，甚至难以扭转。因此，我们要对城乡建设的经济予以更多的关注，重新认识评价标准，建立建筑经济评价体系，重视可行性研究。 美观求新是对的，但不能与环境割裂，不能抛弃整体性的原则。何况建筑反映的是国家和地区文件的水平，是时代历史的纪录。 随着时代的发展，建筑的基本原理有着不同的、更宽阔、更复杂的新内容。如安全问题，如今不仅不能忽视建筑与城市的安全问题，而且要从规划布局上对可以预防的方面予以更根本的考虑。 掌握基本理念 建筑工作者要将种种基本理论融入到观念中去。以人为本、结合自然、可持续发展等都是20世纪后期总结
1“三规合一”的初步分析了解 1.1“三规合一” 1.1.1国民经济与社会发展规划 国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，以国民经济、科技进步、社会发展、城乡建设为对象，体现了国家或地方方向、社会发展的主要任务以及城乡建设的各个方面所作的全面规划、部署和安排，提出政府在规划期内经济社会发展的方针政策、战略目标、主要任务、实施重点，是具有战略意义的指导性文件。 关于国民经济计划与城市规划的关系，从法定地位上讲，国民经济和社会发展规划是城市规划的上位规划，但是两者在内容上实际上是互补的，因此应该是一种相互依存、互为依据的关系。前者的国家规划色彩更强，后者在地方政府特别是城市政府中的地位正逐步提高。但是前者近年来酝酿的改革中一个最主要的方向是向空间领域倾斜，这对于城市规划而言毫无疑问是一个巨大的挑战，使得两者的主要矛盾之处不仅限于城区内短期（5年）的规划安排，而且拓展到区域层次的规划问题。 关于城市规划与土地利用总体规划的关系，在地域覆盖上，城市规划包含在土地利用总体规划之中，但在城市规划区内，后者承认前者的特殊的法定地位；在调节的内容上，城市规划包含土地利用总体规划；在法定地位上，城市规划略高于土地利用总体规
划；在实际操作中，城市规划明显逊于土地利用总体规划，后者否定了前者的特殊地位。总体讲，法律规定的城市规划与土地利用总体规划的“衔接”关系，正逐渐演变或被诠释为“服从”关系或“依据”关系。 1.2 三大规划存在不足与矛盾 虽然城乡总体规划与国民经济发展规划、土地利用规划三大规划职能明确，但由于三大规划独立编制，部门之间缺乏协调配合，导致长期以来三大战略规划存在内容不一致、相互衔接差等缺陷，不能有效起到空间统筹、优化开发和耕地保护的作用。 建设部主管的城市规划最具有技术和管理实力，但建设部属于专业管理部门，城市规划在综合作用的发挥上受到较大制约。国家发改委具有综合协调发展职能，但其空间规划技术力量与管理基础相对薄弱，行使区域规划职能力不从心，无法解决空间结构合理组织的全部问题，不能替代同层次的空间规划。国土资源部也是一个专业管理部门，空间规划的技术和管理基础相对薄弱。土地利用总体规划是以耕地保护为主要约束条件的单一目标规划体系，难以在快速工业化、城镇化进程中发挥各项用地供需之间的综合协调作用。 1.2.3 城市总体规划与土地利用规划对经济社会因素考虑不足 相对来看，城市总体规划的实施约束力相对较强，但是城市总体规划和土地利用规划均存在对区域社会经济发展条件考虑不够的硬伤。 1.3“三规合一”中需要解决的实践问题 1.3.1经济社会发展与土地开发利用相协调
多规合一工作的几个思想 “多规合一”是指推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划高度衔接统一，落实到一个共同的空间规划平台上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。 一、推进“多规合一”的现实必要。首先看“三规”，它是指经济社会发展、城乡建设、土地利用等三大规划体系，而“多规合一”、“多规融合”，则进一步将环境保护等规划纳入其中。由于规划种类繁多、标准不一，往往交叉重复甚至矛盾冲突，迫切需要优化整合。十八届三中全会提出，要健全以国家发展战略和规划为导向的宏观调控体系，四中全会进一步把法治建设上升到了治国理政战略的新高度，“多规合一”迎来了重大机遇。 一是，理顺规划关系。目前，国土和建设领域分别有《土地管理法》和《城乡规划法》，而经济社会总体规划的依据只有《宪法》。理论上讲，人大审议通过的总体规划每个字都具有法律效力，但实际中，由于缺少约束、任期变动等原因，总体规划统领全局的权威作用发挥不够。 二是，推进规划落地。“上边千条线，下面一根针”，市县辖区范围和调控手段有限，搞成庞大的规划体系既无必要也不可行。一些地方总体规划泛泛而谈、专项规划贪大求全，形形色色的规划往往令基层无所适从。我们在调研中发现，基层对“多规合一”呼声很高，但在工作思路方法上迫切需要上级指导。
三是，优化资源配置。习近平总书记多次指出，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。一些基础设施建设脱离发展需求，造成饱和或闲置。有的专项规划与城建和土地规划衔接不够，项目建成后又拆除，不仅付出大量成本，甚至影响社会和谐稳定。对本应由市场起决定性作用的领域热衷编制规划，过于强调政府意图，甚至发出扭曲的信号。政府在一心一意谋发展的同时，客观上也对产能过剩等问题起到了推波助澜的作用，近年来光伏等产业的大规模过剩就与此有关。 二、推进“多规合一”的困难制约。早在2003年，国家发改委就选取6个市县启动了试点，广东、上海、重庆等地也主动推进。时隔10年，习近平总书记在中央城镇化工作会议上作了部署，要求在市县探索“三规合一”或“多规合一”，一张蓝图绘到底。近期，国家发改委又下发了指导意见，各方关注度也逐渐升温。但从工作推进看，仍面临不少困难。 一是，规划理念目标不一致。总体规划是统筹全局的总纲要，关注总量、结构、就业、收入等发展性指标，强调发展优先，上下级规划进行指导性衔接；城乡建设规划主要统筹建设行为，关注城市规模、人口集聚和公共设施等扩张性指标，强调建设优先，上下级规划联系相对松散；土地利用规划主要统筹土地保护开发，关注耕地保有量和建设用地总量等约束性指标，强调保护优先，上下级规划之间有严格的约束力。几大规划在指导思想、工作目标、空间范畴、技术标准等方面各不相同，给规划融合造成了一定困难。
“三规合一”：科学推进新型城镇化的地方实践样本发表日期： 2014-09-12 来源：清华同衡规划播报 [字体显示：大中小] 点击率：1359 长期以来，我国空间规划体系在规划编制主体、规划内容与主要任务、规划技术标准等方面存在的诸多差异，造成经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划以及生态规划等（简称多规）相互之间存在“打架”现象，使得规划落地困难，普遍引发空间管理无序、土地资源浪费、生态环境失衡等现象。 究其原因，主要是由于城市需求的多样化带来规划的复杂性，传统时代中规划功能和空间的一一对应，逐步过渡到多个主体利益交织导致功能和空间的非直接对应，以及规划编制过程的工作机制衔接不畅等问题。正因为如此，规划系统才需要以城市的智慧系统面目来解决面对的问题。
去年底中央城镇化工作会议拉开了新型城镇化建设的帷幕，会上明确了全国主体功能区规划的“两横三纵”战略格局。要实现该目标，就必须解决规划体系（含城乡规划、土地利用规划、国民经济和社会发展规划、生态规划等）在各自工作目标、功能要求、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉和矛盾，基于“一个城乡、一个空间、一个规划、一个系统”的思想，通过统一多规衔接的技术标准和协作机制，发现和解决多规之间的差异和冲突，为新型城镇化战略的“一张蓝图干到底”提供高度协调统一的权威空间规划指引。 何谓“三规合一” 所谓的“三规合一”，即指将国民经济和社会发展规划、城市空间规划，以及负责土地利用总体规划编制、实施融合起来。“三规合一”并非指只有一个规划，而是指只有一个城市空间，在规划安排上互相统一，同时加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设，强化规划的实施和管理，使规划真正成为建设和管理的依据和龙头。 人类诉求的多样化推动城市规划系统的非线性演变，其最为显著的特征，就是空间和功能之间对应关系的复杂变化。要协调现有空间载体性规划体系和功能性规划体系自身及相互之间的矛盾，在统一的发展纲领下引领新型城镇化建设，主要有“多规融合”与“多规合一”两个解决途径。其中，“多规融合”是指在维持现有各部门工作体系下，将传统上多个空间规划存在的矛盾，通过多部门的协调逐步解决，最终达到多个规划在内容和目标上的统一；“多规合一”则是指由一个部门主导多个规划之间的统一编制，通过内部管理规范和工作制度，将原来多个规划有效整合为一个更统筹性的规划，化“多”为“一”，成为一个完整体系。 在中国现实的国家管理体制情况下，区域协调发展应遵循一条化繁为简的“铁律”：低级层次要服从高级层次的区域发展目标；各区域要服从国家目标。当局部与整体发生矛盾的时候，局部必须服从整体。这意味着，超大城市和城市群的发展规划需要由具有超越城市群以上的更高级权威机构承担规划制定协调和规划实施落实的任务，由国务院甚至中央领导作为最终协调领导。 从具体操作层面来讲，“多规合一”对现行行政体系变革要求较大，对主导规划的发改、规划、国土和环保等各部门的冲击更强，必须要有相关的政策指导，在城市级别更是需要至少市政府一级组建大部（局）制，像北京、上海、广州、武汉、沈阳以及广东顺德、天津滨
“多规合一”的差异化实践 【编者按】 近期，国家发展与改革委员会、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部联合印发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划…2014?197号），要求在全国范围内开展市县“多规合一”试点工作，形成一个市县一本规划、一张蓝图的管理目标。当前，推进“多规融合”对于加快转变经济发展方式和优化空间开发模式，坚定不移实施主体功能区制度，促进经济社会与生态环境协调发展都具有重要意义。本期聚焦从组织机制、关键技术方面整理和对比了上海、重庆、广州、厦门等城市开展“多规合一”差异化探索实践，以资借鉴。 ◎组织机制 上海：政府部门合并 上海“多规合一”实践的核心是在政府层面将国土局和规划局合并，成立规划和国土资源管理局，并由新成立的机构组织编制土地利用规划，实现“两规合一”，确保土地利用规划和城市规划的衔接。 机构调整工作始于2008年，从嘉定、青浦两区试点开始，目前已在全市全面推进。以政府部门合并为切入点的“两规合一”工作，根据城市发展需求，按照“统一目标、各有侧重、突出重点、有序衔接”的原则推进。 目前，土地利用规划、城市规划和发展规划的“三规合一”工作正在试点开展。总体思路是坚持城市总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大市政基础设施安排基本不变，依据国家下达的新一轮土地利用总体规划指标，同步实现规划建设用地和基本农田保护任务落地。 重庆：部门统筹协调 重庆是由市发改委主导“多规合一”，以发展规划为指导，空间规划为载体，坚持统一规划目标、统一空间管制、统一空间数据的思路，统筹协调各部门和各规划的关系，提取各规划的核心要素形成综合实施方案，引导近期发展建设。并以城乡统筹为契机进行规划体系改革，积极推动城乡规划从“三规合一”到“四规叠合”再到“五规合一”。 其中，“四规叠合”工作由市“四规叠合”工作协调小组领导，采取“自上而下——自下而上——综合平衡——联合审批”的工作流程。首先是市“四规叠合”工作协调小组下达各区主体功能定位和重要控制指标的具体数据，作为各相关规划编制的基本依据；其次各区根据全市要求开展国土空间状况评价，形成方案初稿，小组根据各区上报的方案进行综合平衡，并提出调整意见；最后各区“四规叠合”规划文本修改完善后，报市“四规叠合”工作协调小组联合审批。在各规划编制的基础上，形成综合“四规”核心要素的综合实施方案，用以指导五年的发展和建设。
10月26日召开的十八届五中全会，将以“十三五”规划编制为主要议题。 21世纪经济报道获悉，国家发改委、国土资源部、住建部和环保部正在研究起草“多规合一”的改革方案，拟于年底之前上报中央全面深化改革领导小组办公室。 国土资源部调控和监测司巡视员董祚继对21世纪经济报道分析，“多规合一”主要涉及到国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、生态环境保护规划这四类规划，它们之间的核心关系主要是国民经济和社会发展规划与国土空间规划之间的关系。 董祚继建议，在“十三五”空间规划体系里，以国土规划(宏观层面)、土地利用总体规划(中观、微观层面)为基本规划，推进区域布局、城乡建设、交通发展、土地利用、国土整治、生态保护等空间规划编制过程的统一、成果要求的融合。 董祚继，曾在2008年10月-2015年5月任国土资源部规划司司长，现任国土资源部调控和监测司巡视员，长期关注并研究国土空间规划体系。 解决各级领导干部随意干预和修改规划问题 《21世纪》：为什么要推进“多规合一”改革试点？ 董祚继：开展“多规合一”改革试点是以问题为导向的。经过改革开放30多年的探索发展，我国初步建立了以土地利用总体规划、城乡规划、区域规划为主体的国土空间规划体系，在工业化、城镇化和农业现代化进程中发挥了重要作用。同时，现行规划体系存在的问题也
很突出，主要表现在三方面。 第一，横向看，各部门牵头编制的规划确实存在“规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调”的问题，影响管理效率。 第二，纵向看，不少地方规划重局部轻全局、重当前轻长远，存在地区分割、各行其是，急功近利、贪大求洋等问题，有的甚至为形象工程、政绩工程张目，导致国家规划的管控作用在逐级落实中层层衰减，影响国家空间发展、资源节约、环境保护等战略和政策的有效实施，制约经济社会可持续发展。 第三，规划过程中科学论证不够，随意修改规划现象比较普遍，一些地方出现党政“一把手”规划专权乱象。 相比而言，后两个问题比前一个问题更加突出，负面影响也更大，这也是“多规合一”试点将“强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用”和“改革政府规划体制，建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系”作为主要目标的基本考量。 我认为，规划之间出现一定程度的冲突是正常的，也是必要的。这一方面是因为各个部门的角度不同，另一方面这也形成了一种相互制衡的关系，不让地方领导随意去干预和修改规划。比如你可以控制地方城市规划，但无法突破由上级政府批准的土地利用总体规划，必须与上面保持一致。 所以我认为，“多规合一”的目标重点是解决各级领导干部随意干预和修改规划的问题。 经济社会发展规划与国土空间规划应并存
广宁县“三规合一”规划 任务书
一、项目背景 年月，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委近日联合下发《关于开展市县“三规合一”试点工作的通知》提出在全国个市县开展“三规合一”试点。年月日，广东省人民政府办公厅印发了《广东省“三规合一”工作指南（试行）》，要求各地级以上市要根据省委、省政府关于珠江三角洲“九年大跨越”和粤东西北扩容提质的工作部署，以国民经济和社会发展规划为指导，将省主体功能区规划确定的主体功能定位、开发强度要求作为协调城乡空间布局和土地指标分配的基本依据，围绕“保底线，促发展”的总体要求，建立本地区“三规合一”控制线体系，并制订相应的管理措施对城乡空间实施有效管制。通过开展“三规合一”工作，促进新型城镇化健康发展。由于编制方法、标准规范、指标要求等的不同，各部门规划间存在规划结果不一致、实施难以协调等问题，需要搭建统一的平台，将国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划中涉及到的相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划上。“三规合一”规划也能为广宁县各镇正在编制的城乡规划工作提供坚实基础，加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设，强化规划的实施和管理，促进规划真正成为建设和管理的依据和龙头。 为落实省委省政府工作要求，进一步强化各项规划的协调与衔接，保障城市长远发展战略目标、城市重点发展区域、重大建设项目安排的落实以及生态环境的有效保护，切实提高行政效能，特组织编制《广宁县“三规合一”规划》。二、规划范围与期限 、规划范围 广宁县行政辖区，包括共个镇（南街镇、江屯镇、赤坑镇、北市镇、坑口镇、螺岗镇、潭布镇、石咀镇、古水镇、洲仔镇、宾亨镇、横山镇、五和镇、木格镇、排沙镇），土地总面积约为平方公里。
湖南省市县级“多规合一”信息平台 建设指南 湖南省住房和城乡建设厅 长沙市规划信息服务中心 2018年5月 1 总则 1.1 编制目的 为全面贯彻落实党的十九大精神，深入落实中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，及中央关于空间规划改革、“多规合一”的安排部署，指导我省各市（州）、县（市）开展“多规合一”信息平台建设工作，促进空间治理体系和治理能力现代化，制定本指南。 1.2 适用范围 适用于湖南省各市（州）、县（市）“多规合一”信息平台的建设，为“多规合一”的规划编制、数据建库、成果管理、应用开发及管理运维工作提供技术指导。 2 建设要求 2.1 建设目标 近期目标是通过信息平台整合各类空间性规划和相关规划，做到“发展目标、用地指标、空间坐标”相一致，形成城乡统筹、全域覆盖、要素叠加的一本规划、一张蓝图，促进相关部门信息共享交互，实现项目协同审批，提高行政服务效能。中期通过对城市规划建设管理信息资源的全面感知、全面整合、全面协同，提高
城市管理信息化水平。远期集成大数据、云计算、移动互联、人工智能等新技术，促进智慧城市建设，提升城市治理水平。 其中，近期建设目标具体为： 全域现状数字化：摸清城乡发展现状，汇集相关部门数据，以基础地理信息为底图，叠加人口、土地、建筑、经济、社会、环境资源、城市运行等数据，制作全域数字化现状图，并建立更新机制。 空间管控精准化：统一空间参考、数据基础、差异协调规则，开展国土空间开发适宜性评价、资源环境承载能力评价，落实主体功能区战略，精确划定各类空间管制分区、控制线，优化空间格局和功能布局，加强资源要素的精准配置，提升空间治理能力。 项目审批协同化：实现信息共享、项目生成、空间协调、协同审批，各职能部门相关审批业务在线协同运行，最大程度利企便民，提高政务管理和服务水平。 实施监督动态化：辅助行政监管和社会监督，建立利用卫星遥感监测等多种手段共同监督规划实施的工作机制；基于规划核心指标，建立评估考核模型，支持开展规划实施“一年一体检、五年一评估”。 2.2 建设原则 统一标准、互联互通：建立“多规合一”数据资源、服务应用、基础环境、管理运行等标准，保障信息平台统一管理、功能交互、信息互通、动态更新。 统筹建设、共建共享：落实政务信息化工程相关规划，整合各部门相关信息系统和数据资源，建立物理分散、逻辑集中、资源共享的大数据，构建深度应用、上下联动、纵横协同的大平台。
生态环境与“多规合一” 十八大报告强调生态文明建设，提出“把生态文明建设放在更加突出的地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”的总体布局，并进一步指出要建立“最严格的环境保护制度”。建设生态文明，实质上就是要建设以资源环境承载力为基础，以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。 “多规合一”是实现生态文明建设的平台 生态文明的建设要求区域空间规划克服传统规划偏重 于经济要素，忽略社会、环境、生态等重要因素，同时又要兼顾传统经济发展规划提出的目标、土地利用规划划定的红线、城市总体规划提出的功能、定位，这就形成了“多规合一”提出的前提。可见，“多规合一”是融合土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划的基础，是实现生态文明建设的平台。 土地利用规划、城市总体规划、环境保护规划分别作为土地管理、土地使用、环境保护工作的“龙头”，而生态文明建设中的重要内容――“优化国土空间开发格局”和“加大自然生态系统和环境保护力度”使得其战略地位得到了进一步的提升。但就目前看来，土地利用规划、城市总体规划、
环境保护规划之间存在着诸多问题，诸如环境保护规划被动依据国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划等进行编制，难以从区域、流域范围，依据生态环境格局和资源环境承载力，预先确定发展的“生态红线”，使 得环境保护规划的基础指导作用难以发挥；三个规划的基础数据不一致，规划目标不协调，以及编制主管部门问缺乏有效沟通导致其间的衔接性差等。 随着国家“多规合一”试点工作的开展，将进一步提升生态文明建设在土地利用规划和城市总体规划中的地位，同时，“三界四区”、“四区”、环境功能分区分别作为土地利用规划、城市总体规划及环境保护空间管制的重要抓手，对于三个规划的编制和实施意义重大，据此，本文将对“三界四区”、“四区”、环境功能分区的空间衔接展开研究，以期扎 实推进生态文明建设，为三个规划的融合提供参考借鉴。 “三界四区”、“四区”、环境功能分区内涵 “三界四区”：是在新一轮土地利用总体规划中为加强 对城乡建设用地的空间管制而划定的，“三界”即规模边界、扩展边界和禁建边界，“四区”即允许建设区、有条件建设区、禁止建设区和限制建设区。 城市总体规划中的“四区”：是城市总体规划中为了引 导城乡空间的开发建设，根据土地利用开发的强度而划定的，分为已建区、适建区、限建区、禁建区。
从技术创新到制度创新的转型与变革 ——无锡市“多规合一”的实践与思考 王波，张靓 摘要:当前,经济进入“新常态“，社会转型呼唤政策转型、规划转型。”“多规合一”是当前城乡总体规划的转型与创新方向。本文在对“三规合一”的背景与形势进行分析的基础上，研究基于无锡市的实践，对其“多规合一”的工作成果进行了思考与探索,探索了“一张图”、“一个平台”、“一张表”和“一套机制”。通过将“多规合一”后的成果整合为统一的技术信息平台,供各个政府相关职能部门使用,探索推进了政府审批管理工作的效率，进而推动了社会治理工作的制度创新的转型与变革。 关键词:规划转型多规合一一张图无锡制度创新 1 “多规合一”的背景与形势 1.1 “多规合一”的背景 “多规合一”来源于“三规合一”。“三规合一”的“三规”，一般是指国民经济和社会发展规划（以下简称“经规”）、城市总体规划（以下简称“城规”）和土地利用总体规划（以下简称“土规”），这三个规划也是影响城市发展最重要的规划。从实践的角度看，“三规合一”是指将经规、城规、土规中涉及的相同内容统一起来，并落实到一个共同的空间规划平台上，各规划的其他内容按相关专业要求各自形成系统。“多规合一”则是将涉及城市发展的其他重要专项规划，如城市环境总体规划、港口总体规划和园林绿化规划等一并纳入“三规合一”的工作体系，形成涉及面更广的规划协调。 “多规合一”的工作要求，其实在各自规划的相关法律条文中就有所规定。以“三规合一”为例，《宪法》第八十九条规定，国务院行使编制和执行经规及国家预算的职权；《土地管理法》第十七条规定，各级人民政府应当依据经规，组织编制土规；《城乡规划法》第五条规定，城规的编制应当依据经规，并与土规相衔接。从以上相关的法律条文规定基本可以得出“三规”之间的关系：城规、土规的编制都应当依据经规，城规还应注意与土规相衔接。“三规”有各自的规划目标和体系，对城市发展发挥的作用也各不相同，所以也才有各自存在的必要。然而，“三规”之间的相互关系密切，互有技术部分的交集需要相互协调统一，所以从规划编制的立法层面就有“三规合一”的基本要求。
“多规合一”规划思路 一、总体思路 深入贯彻落实科学发展观，以党的十八届三中、四中、五中全会及中央城镇工作会议精神为引导，围绕城镇建设空间规划改革的总要求，以主体功能区规划为基础，统筹各类空间规划，以专项数据库为支撑，以信息化为突破口，以规划立法、体系完善、体制创新为保障，着力构建由“一个技术报告、一张蓝图、一个数据库、一个平台、一套机制”组成的“五个一”空间规划体系，破解发展难题、优化发展格局，切实提高政府的空间管控能力，全面推进区域规划体制改革。 二、规划原则 坚持统一协调、求同化异的原则。“多规合一”工作必须以政府为主导，建立多部门协作、公众参与、各级政府部门共同参与的组织机构、工作模式、技木方法、信息平台，找准规划差异，依法依规，应调尽调。同时，充分吸收各规划的理念、技术、方法和已有成果，寻求最大公约数和最大优势空间，实现各规划成果的全方位优化融合。 坚持底线思维、集约节约的原则。生态作为“五位一体”的重要一环，是转变经济发展方式、改善民生的重要前提。因此，“多规合一”工作应将维护生态环境安全放在重要位置，优先划定生态保护红线。严控建设用地增量，以批复用地规模指标为上限,合理确定新增用地规模。加强土地资源节约集约利用，促进经济发展与资源环境承载能力相互协调。 坚持因地制宜、突出特色的原则。以破解制约区域经济社会发展的瓶颈问题为导向, 以深入调研为基础，针对区域发展建设现状，开展土地利用总体规划、城市总体规划及乡镇总体规划、生态环境保护规划、基础设施规划等专题研究，找准“短板”和突破口，明确重点任务，有针对性地制定“多规合一”技术报告和规划控制协调体系，并突出区域特色。 坚持近实远谋、分步实施的原则。多项规划的协调统一，不仅是内容、指标、图纸的统一，还应保持目标和时限的一致性。编制具有统领功能的区域“多规合一”技术报告应将规划期限分为近、中、远期三个阶段，定出总目标、总指标、总布局，以及对应的控制协调体系，对应到三个规划阶段中去，体现规划在远近、虚实、深浅上的层次感和可操作性。 三、实施路径 第一步，制定“多规合一”实施方案，明确推进思路、目标及具体工作部署；第二步，进行“多规合一”基础性研究，完成《“多规合一”技术报告》编制及专题研究；第三步，完成“多规合一”“一张蓝图”工程；第四步，整合空间数据，构建专项数据库，建立区域空间规划管理信息平台，通过信息化实现“一张蓝图”管控全域。 具体如下图：
“三规合一”的理论与实践 规划是“对未来的一种谋划、安排、部署或展望”。我国的规划种类和内容纷繁，有国家层级和地方一级的规划，有出自不同职能部门的规划，还有不同行业的规划等等。各类规划对国家及各地的发展起到了一定的作用。但是规划的过多造成规划之间内容重叠交叉，甚至矛盾，不仅浪费了规划资源，更使实施部门无所适从，长此以往失去了规划应有的意义和作用。因此，整合规划资源、加强规划之间的协调成为必然。本文通过分析国民经济和社会发展规划、城市总体规划以及土地利用规划各自的矛盾与不足，得出由分立到合一是实现三大规划协调统一的必然趋势，以理论为指导，以案例为基础，分析“三规合一”解决的实践问题，并进一步探讨实现“三规合一”的具体途径。 1“三规”内涵及分立弊端 1.1“三规”内涵 1.1.1 国民经济与社会发展规划 国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，以国民经济、科技进步、社会发展、城乡建设为对象，体现了国家或地方在规划期内国民经济的主要活动、科技进步主要方向、社会发展的主要任务以及城乡建设的各个方面所作的全面规划、部署和安排，提出政府在规划期内经济社会发展 的方针政策、战略目标、主要任 务、实施重点，是具有战略意义 的指导性文件。 1.1.2 城市总体规划 城市总体规划是指城市人民 政府依据国民经济和社会发展规 划以及当地的自然环境、资源条 件、历史情况、现状特点，统筹 兼顾、综合部署，为确定城市的 规模和发展方向，实现城市的经 济和社会发展目标，合理利用城 市土地，协调城市空间布局等所 作的一定期限内的综合部署和具 体安排。 1.1.3 土地利用规划 土地利用规划是指在土地利 用的过程中，为达到一定的目 标，对各类用地的结构和布局进 行调整或配置的长期计划。是根 据土地开发利用的自然和社会经 济条件，历史基础和现状特点， 国民经济发展的需要等，对一定 地区范围内的土地资源进行合理 的组织利用和经营管理的一项综 合性的技术经济措施。土地利用 规划一般分为全国性、区域性的 总体规划和生产单位内部的土地 利用规划两种。 1.2三大规划的不足与矛盾 虽然城乡总体规划与国民经 济发展规划、土地利用规划三大 规划职能明确，但由于三大规划 独立编制，部门之间缺乏协调配 合，导致长期以来三大战略规划 存在内容不一致、相互衔接差等 缺陷，不能有效起到空间统筹、 优化开发和耕地保护的作用。 建设部主管的城市规划最具 有技术和管理实力，但建设部属 于专业管理部门，城市规划在综 合作用的发挥上受到较大制约。 国家发改委具有综合协调发展职 能，但其空间规划技术力量与管 理基础相对薄弱，行使区域规划 职能力不从心，无法解决空间结 构合理组织的全部问题，不能替 代同层次的空间规划。国土资源 部也是一个专业管理部门，空间 规划的技术和管理基础相对薄 弱。土地利用总体规划是以耕地 保护为主要约束条件的单一目标 规划体系，难以在快速工业化、 城镇化进程中发挥各项用地供需 之间的综合协调作用。 1.2.1 国民经济发展规划操 作性差 由于国民经济总体规划导向 性、客观性强，实施的约束性 弱，不如城市总体规划控制性和 可操作性强，实施效果不理想， 往往编制规划时轰轰烈烈、热热 闹闹，但批准通过后无声无息、 冷冷清清。给人印象最深的往往 只是规划期的概念，规划被束之 高阁，比较极端的现象是“纸上 画画、墙上挂挂”。 1.2.2 土地总体规划与城市 总体规划标准不一 虽然两个规划的核心内容都
引言 随着中央提出新型城镇化任务及新型城镇化规划出台，“一张蓝图干到底”，不能随意变动规划已成为基本共识。在此背景下，各地均开始了“三规合一”乃至“多规合一”的探索，目的就是建立一个“一张蓝图”式的平台，以有效统筹各部门规划，使之协调一致，便于政府统一实施。 在此之前，出于协调实施的需要，部分地区已开展了多规合一的尝试，如: 广州以空间战略规划为统领，协调主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划，实现“三规合一”； 重庆则在经济发展规划、国土规划及城乡规划基础上加上生态环境保护规划，进行多规叠合等。 深圳、上海等地更在管理实施层面上，通过整合规划与土地部门，实施城乡规划与国土规划的统一管理。 在当前城乡快速发展的背景下，实施层面上迫切需要各部门的规划高度协调一致，主体功能区规划、国土规划、城乡规划、生态保护规划及产业、交通、市政等各类专项规划亟需在“一张蓝图”上实现统一，保障政府有效实施规划，推进建设与发展，因此，探索“多规合一”已成为新型城镇化阶段的重要内容。 镇江多规合一的技术思路 1多规合一的研究目的 镇江位于江苏省域西南，长江沿江城市，紧邻南京与常州，与扬州隔江相望，全域面积3000多平方公里，随着经济社会的高速发展，镇江市域城镇化率已突破60%。
在已编制的一系列指引全市发展的规划中，除城乡规划层面上的中心城市2020版总体规划及各辖市2030版总体规划，还包括2030年及更长远时期的全市空间发展战略、新市镇规划、乡村整治规划等，另外还有土地利用规划及整治规划、产业发展规划、近期行动计划、各类市政工程规划等不同部门层面规划。 为更有效地推进全市一盘棋发展和协调各部门实施工作，并将国家及全省新时期的发展要求融入行动计划中，镇江进行了一张蓝图式的多规合一尝试，目的是将已有的各类上位规划、部门规划及空间规划融入其中，有效推进全市的建设工作。 2多规合一的研究路线 为有效实现一张蓝图式管理，本次研究结论形式采取市域空间规划图纸，基于该平台重点协调相关上位规划，如全国主体功能区规划、江苏省城镇体系规划（2012—2030）、江苏省生态红线区域保护规划等； 统筹各部门规划，如镇江市土地利用总体规划（2006—2020）以及整治规划等专项规划、全市产业发展规划与行动计划等； 衔接相关下位规划，如各辖市、镇总体规划及村庄发展整治规划等，实现多规划的高度融合与协调一致。
特岗教师岗前培训心得体会 今天，我们特岗教师岗前培训学习了新课程标准背景下课堂教学的基本理念，新一轮课程改革的核心理念是：以学生发展为本。“以学生为本”，简单地说，包括二层含义：第一层含义是“以学生的学为本”；第二层含义是“以学生的发展为本”。其中“以学生的学为本”是基础和前提；“以学生的发展为本”是归宿和目的。对学生来说，课堂是其学校生活的最基本构成，学习水平高低，直接影响到他当前和今后的发展；对教师来说，课堂是其职业生涯的最基本构成，教学水平的优劣，直接影响到教师对这个职业的感受、专业水平的发展和事业的成功，课堂教学是师生的生命所在。这就要求我们的教育，尤其是课堂教学，必须构建适应新课程理念的课堂结构和富有可操作性的崭新教学模式，来唤醒学生的主体意识，发展学生的主体能力，使其得到自由、充分地舒展；在这个发展进程中，教师的思想境界和素质同步不断提升和自我完善。从这个意义上说，课堂教学的寓意不再只是知识的传授过程，而是师生探索人生观和价值观的交流过程，换句话说：课堂教学是师生不可重复的生命活动。 一、以人为本，树立正确的学生观 构建新的课堂教学观,新课程要求教师，要善于反思与创造，把课堂还给学生，让课堂焕发出生命的活力；重视课堂上师生的有效互动和教学过程中的动态生成；增强教学设计意识，重视教学情境的创设工作；要学会充分合理地使用现代化教学手段；努力营造平等、和谐和民主的课堂教学氛围。 另外，教师还要指导学生善于开拓和利用自主学习的时间和空间；敢于质疑问题；积极参与知识的探究活动和社会实践活动，尝试将“书本世界”与“现实生活世界”紧密联系起来。重新全面地认识课堂教学的功能，构建新的课堂教学观，这是教育工作者义不容辞的责任。 二、互动交流，让课堂焕发生命的活力 在使用新教材后，师生常常有课堂面貌焕然一新的感觉。“教学相长”的古训忠告我们，教师只有经常倾听学生对课堂教学的意见和感受，才能逐步改善自己的教学行为，长此以往形成摒弃“教师本位”的自觉意识，实现教学观念的彻底转变。 1、控制教师讲课时间。 2、要关注教学活动中学生思维的发展过程 3、构建学生心理愉悦的课堂环境
1．什么是三规？ 国民经济和社会发展规划、城市总体规划以及土地利用规划（简称“三规”）. 更广泛的多规还包括交通、环境、生态规划等。发展规划由发改委负责，空间规划由建设部来牵头，各地的建筑规划院和大学来负责编制，土地利用规划基本上由国土部门来负责。 所谓的“三规合一”，即指将经济社会发展规划、城市空间规划，以及负责土地利用总体规划编制、实施融合起来 2.三规具体含义及关系 发展规划——“定目标” 国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，以国民经济、科技进步、社会发展、城乡建设为对象，体现了国家或地方在规划期内国民经济的主要活动、科技进步主要方向、社会发展的主要任务以及城乡建设的各个方面所作的全面规划、部署和安排，提出政府在规划期内经济社会发展的方针政策、战略目标、主要任务、实施重点，是具有战略意义的指导性文件。 城市规划——“定布局” 城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然
环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。 土地规划——“指标和坐标” 土地利用规划是指在土地利用的过程中，为达到一定的目标，对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。是根据土地开发利用的自然和社会经济条件，历史基础和现状特点，国民经济发展的需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。土地利用规划一般分为全国性、区域性的总体规划和生产单位内部的土地利用规划两种。 三大规划之间的关系 关于国民经济计划与城市规划的关系，从法定地位上讲，国民经济和社会发展规划是城市规划的上位规划，但是两者在内容上实际上是互补的，因此应该是一种相互依存、互为依据的关系。前者的国家规划色彩更强，后者在地方政府特别是城市政府中的地位正逐步提高。但是前者近年来酝酿的改革中一个最主要的方向是向空间领域倾斜，这对于城市规划而言毫无疑问是一个巨大的挑战，使得两者的主要矛盾之处不仅限于城区内短期（5年）的规划安排，而且拓展到区域层次的规划问题。 地利用总体规划之中，但在城市规划区内，后者承认前者的特殊的法定地位；在调节的内容上，城市规划包含土地利用总体规划；在法定地位上，城市规划略高于土地利用总体规划；在实际操作中，城市规划明显逊于土地利用总体规划，后者否定了前者的特殊地位。总体讲，法律规定的城市规划与土地利用总体规划的“衔接”关系，正逐渐演变或被诠释为“服从”关系或“依据”关系。
《融合教育的基本理念》 主讲人：李泽慧 融合教育的三个核心 1.多样性 2.对多样性的接纳和包容 3.每个人的责任，不应区分是特教还是普教。 31秒短片：我们都一样，我们不一样。 你觉得一样的在哪？不一样的在哪？你有什么启示 我国残疾儿童的教育现状： 据2006年全国第二次残疾人抽样调查： 1.0-14岁的残疾人口为387万； 2.6-14岁学龄残疾儿童为246万； 3.学龄残疾儿童入学率为63.19%，即155万，还有91万残疾儿童尚未入学。 4.15岁及以上残疾人文盲人口为3591万人，文盲率为43.29%。 教育部《2012年全国教育事业发展统计公报》 全国共有特殊教育学校1853所。 特殊教育学校共有专任教师4.37万人。 讨论的问题：
一、什么是融合教育？ 关于融合教育的重要国际文件： 1.萨拉曼卡宣言（1994） 2.特殊需要教育行动纲领（1994） 3.联合国残疾人权利公约（2006） 名称的问题 对INCLUSIVE EDUCATETION的理解 陈云英博士后在1993年哈尔滨会议上翻译成“全拿教育”，与integration（融合、整合）相区别，伺候在大陆地区采用 台湾翻译成“融合教育” 萨拉曼卡宣言： 关于特殊需要教育的原则、政策与实践 出发点： “认识到在普通教育体系里为残疾儿童、青少年与成人提供教育的必要性和迫切性，重申对全民教育的支持。” 因为： “许多儿童都会在他们求学生涯的某个时期经历到学习困难并由此产生特殊教育需要。” 每个儿童都有受教育的基本权力，必须给与他事先和保持可接受水平的学习之机会。
每个儿童都有独一无二的个人特点、兴趣、能力和学习需要。教育体系的设计和教育方案的实施应充分考虑到这些特点与需要的广泛差异。 关于特殊需要教育的原则： 有特殊教育需要者必须有机会进入普通学校，这些学校应该将他吸收再能满足其需要的，以儿童为中心的教育活动中。 试试此种全纳性方针的普通学校，是反对歧视、创造欢迎残疾人的社区，建立全纳性社会和事先认人受教育的最有效途径；进而言之，他们为绝大多数的儿童提供了一种有效的教育，提高了整个教育体系的效益，并从根本上改善了教育的成本——效益比。 特殊需要教育行动纲领：政策与行动指导。 引言 关于特殊需要教育的新思考 国家及行动准则 政策与组织 学校因素 教育工作人员的招收与培训 外部支持 有限领域 社区展望 资源需求
三归合一 第五组组员： 李家会陈威霖胡宇财 李红盛黄河阮斌王云龙
目录 第一章什么是三归合一………………………………………………… 1、国民经济与社会发展规划…………………………………………………… 2、城市总体规划………………………………………………… 3、土地利用规划………………………………………………………… 第二章为什么要实施三归合一……………………………………… 1、三大规划的不足与矛盾……………………………………………………… 2、国民经济发展规划操作性差………………………………………………… 3、土地总体规划与城市总体规划标准不一…………………………………… 4、城市总体规划与土地利用规划对经济社会因素考虑不……………… 第三章如何实现三归合一………………………………………… 1、明确法律地位……………………………………………………… 2、完善管理体制………………………………………………… 3、明确内容范围…………………………………… 4、构建机制体系………………………………………………………… 5、培育复合人才………………………………………… 6、选择一些地方进行先行先试……………………………………
第一章什么是“三归合一” 1、国民经济与社会发展规划 国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要，以国民经济、科技进步、社会发展、城乡建设为对象，体现了国家或地方在规划期内国民经济的主要活动、科技进步主要方向、社会发展的主要任务以及城乡建设的各个方面所作的全面规划、部署和安排，提出政府在规划期内经济社会发展的方针政策、战略目标、主要任务、实施重点，是具有战略意义的指导性文件。 2、城市总体规划 城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。 3、土地利用规划 土地利用规划是指在土地利用的过程中，为达到一定的目标，对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。是根据土地开发利用的自然和社会经济条件，历史基础和现状特点，国民经济发展的需要等，对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。土地利用规划一般分为全国性、区域性的总体规划和生产单位内部的土地利用规划两种。 为什么要实施”三归合一” 1、三大规划的不足与矛盾 虽然城乡总体规划与国民经济发展规划、土地利用规划三大规划职能明确，但由于三大规划独立编制，部门之间缺乏协调配合，导致长期以来三大战略规划存在内容不一致、相互衔接差等缺陷，不能有效起到空间统筹、优化开发和耕地保护的作用。建设部主管的城市规划最具有技术和管理实力，但建设部属于专业管理部门，城市规划在综合作用的发挥上受到较大制约。国家发改委具有综合协调发展职能，但其空间规划技术力量与管理基础相对薄