再提坚守调查“生命线”——写在第二次全国土地调查攻坚克难之际
来源：中国国土资源报时间：2009-11-05
经过两年多的奋战，国务院部署的第二次全国土地调查已经进入攻坚克难阶段。然而，就像新生命的孕育，十月怀胎，一朝分娩，目前的第二次全国土地调查，似乎同样在经历着新生命诞生之际伟大而不安的一刻。在这一刻，重提坚守调查的“生命线”，显得格外意味深长。
真实性——毋庸置疑
来自国务院第二次全国土地调查领导小组办公室的最新进度报告，“决战年”里的土地调查工作，阶段性成果达到预期：目前，全国农村土地调查工作全面完成，全国2859个县级数据库已全部上报国家核查，全国调查办已完成2737个县的国家级核查检查，地方完成复核上报1592个县；全国城镇土地调查完成7万平方公里，完成比例81％；已有2322个县开展基本农田上图工作；国家级数据库建设加快推进，已完成1244个县级成果的入库工作。
成果赋予人们信心，更重要的是，成果也回答了人们长期以来最为关注也是最为担心的一个问题——土地调查数据的真实性问题。现在，业内人士可以自信满满地放言：从技术层面，第二次全国土地调查数据的真实性，毋庸置疑。
“充分运用遥感（RS）、地理信息系统（GIS）以及全球卫星定位系统（GPS）等技术手段，采用内业全面核查和外业重点抽查相结合的技术路线，检查土地调查成果数据、图件与实地一致性。”两年来的工作实践，充分论证了第二次全国土地调查这一技术路线的科学性。由国家掌握底图，由国家组织专业队伍进行国家级核查。“通过核查，那种人为篡改数据的问题几乎可以做到百分百被发现，再通过进一步的内外业核查就能加以纠正。”事实证明，第二次全国土地调查首创的土地核查制度，是国家确保调查成果真实准确的“撒手锏”，为防止地方弄虚作假、确保调查数据成果质量提供了有效手段。
“很多人担心调查数据的真实性，而这恰恰是我们最有把握的。”搞土地调查的人从未像今天这般底气十足。
新课题——提出挑战
既然数据的真实性不成问题，还有什么值得担心？事实上，最严峻的课题恰恰是在真实的调查数据被掌握之后，向管理层、决策层的客观、科学确认提出的考验。
为客观评判调查质量，9月21日～28日，全国土地调查办组织了10个检查组，赴十省（区、市）进行抽查核实。记者日前从全国土地调
查办抽查情况汇报会上获悉，尽管在针对疑问图斑的检查中，各检查组均未发现故意弄虚作假和虚报调查数据的现象，但却发现各地有三类问题很具倾向性：一是一些地区调查标准和规范执行中认识存在偏差；二是一些地区对“批而未用”图斑审批资料审核不严格，涉嫌弄虚作假、人为划大图斑、预留建设用地空间等；三是一些省份耕地和建设用地增加较多，而对其变化情况确认以及分析得不够深入。
事实胜于雄辩，调查数据不会撒谎。长期以来，一些地方对年度建设用地变化的暗中博弈，在科技手段获取的调查数据中得以显现。历史上隐藏的“黑地”冒出来了，年度计划外用地“私生子“浮出了水面……即使在当下，博弈仍在继续——抽查中发现的一些地区人为划大“批而未用”的图斑就是明证。不管怎样，经过扎实调查，一个真实的家底即将摆在面前，不容回避的挑战和考验也随之而来。面对通过调查掌握的最新变化事实，国土资源部将如何进一步去伪存真，客观、科学确认？如何追溯历史？又将如何分析原因、研究对策？很显然，真实、准确的基础数据，向管理者提出了尖锐的课题，这是远比技术关更难闯的关口，是真正的“硬骨头”。
生命线——期待共同坚守
长期以来，让调查人员感到“难以承受之重”的，主要不在技术手段，而是对调查数据的行政干扰——让数据服从于政治。而对于第二次全国土地调查来说，昔日这种调查人员的普遍悲哀终于得以幸免。因为自上而下的调查技术路线以及图、数、实地一致的调查成果要求，决定了本次调查中地方对数据进行人为干预的不可行。
但显然，土地调查并不仅仅是技术，在调查成果的确认以及应用环节，已超出了技术的范畴。维系真实、准确的数据，守护调查数据的“生命线”，需要一个系统的支撑，需要大家在应用中共同坚守。对内部而言，应当明确，土地调查数据是各相关管理业务的基础数据，是管理的依据。基础数据为大。规划、耕保、执法等相关管理业务的政策，应因调查基础数据的变化而作出相应的调整，而不是相反。从调查部门的角度，在掌握了调查数据、做好技术核查的基础上，工作重心也应转入协调落实和政策对接上，要确保调查与相关管理业务形成“联动”。对外部而言，则应当明确，土地调查数据是通过科学手段获取的科学数据，它不只是国土资源部门一家的部门数据，而是要经过国务院认可、全社会承认并共享的权威数据，是用以国家宏观决策的数据，权威地位不容质疑。
显然，技术手段保证了调查数据真实性的同时，对政策取向的担忧和考验正变得越来越现实。其中，在调查数据确认环节的诸多难点问题，如对增加耕地和建设用地的确认、“批而未用”图斑的确认、基本农田上图等，都是当下对决策层的政策驾驶能力提出了最严峻的挑战，因为这些问题如不及时、有效解决，影响的将不只是调查工作进度，还会对未来管理带来相当大的负面影响。这里有必要再次强调调查数据的基础、
核心地位。如果说，曾几何时，是数据基础的薄弱很大程度上导致了管理与基础的“两张皮”，那么，现在数据环节的问题解决了，我们最需要的就是加大行政推动力度，从工作组织和制度完善上推动行政管理的及时跟进以及管理政策的相应调整。尊重调查数据，就要在尊重数据真实性的前提下，科学地分析数据、采信数据，研究管理对策。如此，土地调查工作的开展才会真正夯实管理基础，为政策的调整提供良机，为管理的升级提供机遇。说到根本，能否尊重事实、尊重基础、尊重科学手段获取的调查数据，取决于科学发展理念的是否树立和坚固。
土地调查在过了技术关以后，依然还要继续攻坚克难。如何尽最大可能性调动政策杠杆、使真实的调查数据更好地应用于管理，如何守住调查“生命线”，这或许是土地调查“决战年”里最具挑战性的考验。
（记者张晏）
国务院第二次全国土地调查领导小组办公室通知——部署开展全国土地调查标准时点统一
更新工作
来源：中国国土资源报时间：2009-10-12
日前，国务院第二次全国土地调查领导小组办公室下发通知，就开展第二次全国土地调查标准时点统一更新工作相关事宜作出部署。
《通知》指出，完成标准时点统一更新工作是第二次全国土地调查全面完成的一项重要标志，是第二次土地调查“决战”的关键工作。标准时点统一更新是全面完成第二次土地调查的必然要求，是向国务院上报成果的前提和基础，是获取年度土地变更数据的重要手段。各地要充分认识标准时点统一更新工作的重要意义，切实完成好这项工作任务。
按照《第二次全国土地调查标准时点统一更新调查实施方案》，标准时点统一更新工作的主要任务是：生产“标准时点”调查底图，全面更新各地第二次土地调查成果，开展2009年度土地变更调查工作。《通知》要求，各地要认真研究标准时点统一更新的新任务和新要求，按时完成各项调查工作。
——加紧生产“标准时点”调查底图。国家将统一采购2009年9月至2010年1月期间最新遥感数据，生产覆盖全国的“标准时点”遥感影像图。国家组织专业队伍发现土地利用变化情况，制作分县“标准时点”调查底图，力争11月底前分发地方开展调查工作。11月30日仍未接收到国家下发“标准时点”调查底图的地区，要先期利用第二次土地调查已经建立的土地调查数据库，制作外业调查工作底图，开展外业调查，待国家下发“标准时点”调查底图后，对前期调查成果进行检核和
完善，并完成土地利用遥感监测的外业核实。
——尽快开展第二次土地调查成果更新。各地要以第二次土地调查初始调查成果为基础，充分利用“标准时点”调查底图及遥感监测成果，以县（市）为单位，以2009年12月31日为标准时点，更新各级土地调查成果。将第二次土地调查数据与2008年土地变更调查数据进行对比，分析各类土地面积的差异，特别是耕地、建设用地的增减变化及其原因。
——如实调查2009年度土地利用变化情况。各地要认真结合第二次土地调查成果更新工作，严格按照第二次土地调查中农村土地调查和土地变更调查的有关技术要求，详细标注并提取出2009年度每一块土地的利用变化信息，逐级汇总统计形成2009年度土地变更调查成果。
《通知》强调，各地要积极落实标准时点统一更新各项保障措施。
切实加强组织领导，统筹安排各项工作。组织实施工作继续由各级土地调查办统一负责，各有关部门按照各自职能协调配合。具体调查任务可采用县级负责外业调查，地（市）或省统一组织专业队伍负责土地调查数据库更新的工作方法。严格按照土地调查有关技术要求，建立健全县级全面自查、地（市）检查和省级验收的三级成果质量检查制度，加强督促检查，确保成果真实准确。落实人员经费，保证工作顺利完成。
按照第二次土地调查标准时点统一更新工作时间安排，到２０１０年1月20日前，各地将经核实确认的标准时点统一更新数据（包括更新后的数据库）上报全国土地调查办。全国土地调查办将根据“标准时点”
工作底图和年度遥感监测结果，组织专业队伍开展调查成果的国家级核查和数据汇总工作，形成全国标准时点的第二次土地调查成果数据和
2009年度全国土地利用变化结果。（记者张晏）
附件1
2009年全国“一张图”工程建设
外业调查方案
国务院第二次全国土地调查领导小组办公室
二○○九年十月
目录
一、任务目标 (1)
二、总体要求 (1)
三、调查任务 (2)
四、作业方法 (3)
1.作业流程 (3)
2.资料检查 (3)
3.制定计划 (5)
4.室内确认 (5)
5.实地调查 (5)
6.外业调查底图 (6)
7.监测图斑之记 (6)
8.实地照片文件夹 (8)
9.农村土地调查起止时间统计表 (8)
10.外业矢量信息 (8)
11.成果整理 (9)
五、提交成果 (9)
附件一2009年全国“一张图”工程建设外业调查任务书 (10)
附件二监测图斑之记 (11)
2009年全国“一张图”工程建设外业调查方案
为确保2009年全国“一张图”工程年度新增建设用地遥感监测数据的真实性,依据《2009年全国“一张图”工程建设总体技术方案》的要求，制定本实施方案，规范外业调查工作流程、保证成果质量。
一、任务目标
根据2009年全国“一张图”工程建设内业提取的年度新增建设用地信息，开展实地核查工作。为全国第二次土地调查标准时点统一更新、年度土地变更调查、土地执法检查和土地督察等工作提供服务。
二、总体要求
1.查清查实新增建设用地图斑
根据组织实施单位下发的外业核查资料，努力落实“四到”：即全部监测图斑应实地走到、看到、拍到、记录到。各级国土资源管理部门要高度重视、加强领导、指定专人负责。
2.保障调查结果的真实性
须做到“四一致”：即调查底图、监测图斑之记、照片与实地严格一致。任何单位和个人不得篡改调查结果。国务院第二次全国土地调查领导小组办公室将建立公告制度，公告弄虚作假行为，对于情节严重的将提请追究相关人员责任。
3.按时保质保量完成任务
确保按照任务书规定按时保质保量完成外业调查任务（任务书见附件一）。
4.积极协调密切配合
各省（区、市）国土资源地籍管理部门、省级土地勘测规划院等及县（市、区）国土部门等单位积极协调、密切配合、分工协作、各负其责，规范管理来往文件、任务书、做好电话记录，严格执行外业调查工作的相关规定。
5.做好“一张图”工程建设外业调查与二次调查标准时点统一更新、年度土地变更调查工作的衔接
各省级国土资源地籍管理部门要统一组织、部署“一张图”工程建设外业调查与二次调查标准时点统一更新、年度土地变更调查工作，做到不重复劳动，成果相互应用。在收到内业监测成果、还未开展标准时点统一更新、年度土地变更调查工作的地区，外业调查要一并协调开展。下发内业监测成果较晚的地区要应用标准时点统一更新、变更调查结果，确认监测图斑有关信息，对变更调查遗漏的图斑要进行补充调查。
三、调查任务
1.确定新增建设用地图斑的真伪和范围。
2.调查新增建设用地图斑变化前后地类。
3.测量新增公路、铁路和管道用地等线状地物宽度。
4.修正图斑地类的分割与合并。
5.补充调查监测时段内遗漏图斑。
6.拍摄每块图斑实地照片。
7.填写监测图斑之记。
8.核定二次调查农村调查时段（前时相为农村土地调查数据库）。
四、作业方法
1. 作业流程
以内业提取的监测图斑为基础，结合年度土地变更调查，采用实地调查的方法核实监测图斑，并填写相关记录。若接收到遥感监测资料时年度土地变更调查外业工作已经完成，可利用土地变更调查结果，室内确认监测图斑有关信息，对调查遗漏的监测图斑及室内无法确认的信息进行补充调查。
2. 资料检查
外业调查资料及任务书由内业单位制作完成，经质量监理单位检查后，中国土地勘测规划院项目组统一下发，各省（区、市）国土资源厅（局）应由专人接收。
（1）外业调查底图：以县（市、区）为单位，TIFF格式，图件命名规则为“2009年＋监测地（市）名称＋县（市、区）名称＋土地利用动态遥感监测外业调查底图”；当有必要以乡（镇）级辖区出图时，则在上述命名基础上补充增加乡（镇）名称。
融合影像原则上使用2009年度遥感影像。当2009年影像与2008年影像相比分辨率较低或影像质量较差时，则可选择2008年遥感影像，图面内容见表1。
表1 外业调查底图图面内容
监测图斑表示，内业提取基本肯定的监测图斑用红色界线表示，
可疑图斑用黄色界线表示（见表2）。
表2 图斑界线色标
（2）监测图斑之记：以县（区、市）为单位，内容包括图斑编号、图斑面积、中心点坐标、监测数据前后时相、数据库地类与新增建设用地遥感影像，其他未填写的阴影部分由外业调查完成。
（3）二次调查农村土地调查起止时间统计表：以乡（镇）为单位填写，仅针对前时相资料采用农村土地调查数据库的监测区（见表
3）。
表3 二次调查农村土地调查起止时间统计表
（4）外业调查信息管理文件夹（数据光盘）：以县（区、市）为单位，文件夹详细内容见表4。
同时，地方国土资源管理部门还需根据工作需要准备日常管理工作中的变更调查图、表，以及有关用地批件等文字材料，供调查中参考。
表4 外业调查信息管理文件夹内容、命名与格式
3. 制定计划
充分利用地方日常土地变更调查等资料，室内分析确定外业重点调查图斑。结合监测区交通情况，制定最为便捷、合理的调查路线，提高调查工作效率。
4. 室内确认
若接收到遥感监测资料时，年度土地变更调查外业工作已经完成，可利用土地变更调查结果，室内确认监测图斑有关信息。对于已调查的监测图斑，根据《变更调查记录表》中变更地类和面积等信息，确认监测图斑真伪、范围和变化前后地类，将变更调查地类按照下表5中地类及编码进行归并，并过录填写监测图斑之记。对于调查遗漏的监测图斑及室内无法确认的图斑信息，按照以下实地调查要求进行补充调查。
5. 实地调查
根据拟定调查路线，外业人员携带调查底图和监测图斑之记逐图斑实地调查。外业调查实际地类变化情况；对实地与图上面积差异较大图斑，要实地确认图斑边界线；对公路、铁路和管道用地要实地测量宽度；拍摄每个图斑实地照片。根据调查结果，现场在图斑之记上填写相应表项、对监测图斑做必要修改，记录好每张照片与图斑的对应关系等。
6. 外业调查底图
每完成一个图斑的调查任务，在该图斑旁边做个标记，以防有调查遗漏图斑。
补充监测遗漏图斑。若实地发现有监测时段内未提取的新增建设用地，则要及时补充该图斑并补充编号，补号应在原独立编号单元内、自最大号后整数位起编，如原有图斑最大编号为168号，则补充遗漏图斑从200开始补号。
7. 监测图斑之记
外业调查底图整体上反应了监测区监测图斑的分布情况，但因受出图幅面的限制比例尺较小，无法充分反映每个图斑的特征和范围。因此，需通过“监测图斑之记”详实记录每个图斑的调查结果，修正图斑勾绘边界和建立外业核实照片文件夹。“监测图斑之记”中的阴影部分由外业调查填写，各栏目的填写要求如下（监测图斑之记参见附件二）。
（1）“实地是否变化”栏：实地调查，明确该图斑是否为新增建设用地，相应填写“是”或“否”。原则上，城市内部新增建设用地为伪变化图斑。
（2）“变化前地类编码”和“变化后地类编码”栏：如果监测图斑为新增建设用地，按照表5填写相应地类代码；若监测图斑为伪变化图斑，则根据该图斑前后时相实际地类，从表5所有7类中选择相应地类代码，若伪变化图斑前后时相地类一致，填写相同地类代码。
（3）“线状地物宽度”栏：填写铁路、公路和管道等用地实际宽度。
（4）“说明”栏：填写该图斑位置、用途及现场情况描述。如“图斑位于XX乡XX村东南XX道路路南、XX工厂的西侧，计划建设为一个儿
童玩具厂，现已完成厂房建设，正在内部装修”。
表5 变化前后地类及编码表
（5）“图斑影像块”栏：
a．图斑为实际新增建设用地，且图斑线勾绘无误，在此图斑旁画“√”；
b．图斑为实际新增建设用地，但图斑线勾绘错误，在有误图斑线段上画“X”，并在影像块上修正或重新勾绘该段图斑线。
c．图斑分割。若监测图斑变化前或变化后为2种以上地类，将图斑按照地类情况进行分割，分割后图斑编号采用在原图斑号后加“—序号”的方法，如原图斑编号为54号，分割后图斑编号为“54-1、54-2……”。
d．图斑合并。若2个以上相邻图斑变化前、后地类均相同，则要进行图斑合并，在该图斑旁写“合”，在公共边上打“X”，备注栏注明该图斑与哪些图斑合并。合并后图斑编号采用被合并图斑的最小编号，如原图斑10、11、12号合并，合并后图斑编号为“10”。
e．补充遗漏图斑。在调查底图补充该图斑基础上，按照监测图斑之记制作要求，补充每块遗漏图斑的图斑之记文件及相关信息。
f．伪变化图斑。若发现图斑为农业结构调整、建设用地内部变化，以及农用地与未利用地之间的转化等非新增建设用地，在该图斑旁写“伪”。
g．图面所有图斑均需按照“前地类/后地类”的表示方法，在图斑旁标注变化前后地类代码，包括伪变化图斑。
h．每个图斑应从多个方向拍摄实地照片，在影像块上用箭头标注实地照片拍摄方向，箭头起始位置为拍摄地点，并注明每个点位对应的照片编码。
（6）“备注”栏：填写该图斑需拆分、合并、范围错误等实际处理情况。
（7）“填表人”等栏：外业单位要手签每个图斑调查人姓名、检查人姓名和填表时间。
8. 实地照片文件夹
以县级行政辖区为单元，建立每个监测图斑实地照片文件夹，照片采样成800*600像素。以照片编码作为每张照片的文件名称，照片编码采用监测图斑号+“—序号”方式。照片名称须与监测图斑之记影像块上标注照片编号一一对应。
9. 农村土地调查起止时间统计表
由地方根据各地二次调查开展情况，填写各乡（镇）农村土地调查外业调查起始时间，并由相关人员签字。
10. 外业矢量信息
有能力处理矢量信息或采用GPS/PDA方法开展外业调查的承担单位，可根据调查结果对外业前矢量图斑进行直接修改完善，并将修改后成果另存为两个Shapefile格式的矢量文件，年度监测图斑命名为“ndbh”，伪变化图斑命名为“wbh”，以提供内业单位最终成果整理时参考，两个文件须保证与监测图斑之记和监测图斑信息记录表严格对应。
11. 成果整理
根据外业调查结果，整理调查底图、监测图斑之记和农村土地调查起止时间统计表。
五、提交成果
1.标注调查信息的外业调查底图。
2.修正完善后的监测图斑之记。
3.农村土地调查起止时间统计表。
4.实地照片文件夹。
5.修改电子版外业调查底图、监测图斑之记和农村土地调查起止时间统计表（可选）。
6.有条件的制作“ndbh”和“wbh”信息管理文件（可选）。
其中，成果1、2、3为纸质文本，成果4、5、6为电子文档。
（其他相关要求参见《2009年全国‘一张图’工程建设总体技术方案》）
附件：
一、2009年全国“一张图”工程建设外业调查任务书
二、监测图斑之记
附件一
注明的情况。2.此任务书一式两份，一份下发至省级国土资源地籍管理部门，一份存中国土地勘测规划院备案。
附件二
监测图斑之记××××××
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