原平等20个小城市建设用地节约集约利用评价操作手册
2013年9月
目录
1 编制依据 (1)
2 工作体系 (1)
3 区域建设用地节约集约利用状况评价 (2)
3.1 评价对象 (2)
3.2 数据来源及口径 (2)
3.3 定性分析 (5)
3.4 定量评价 (7)
3.5 评价结果综合分析 (13)
3.6 汇总表格填表规范与技术报告编写要求 (14)
4 城市建设用地集约利用状况评价 (16)
4.1 评价工作地域确定 (16)
4.2 基础信息数据处理和工作底图制作 (18)
4.3 定性分析 (23)
4.4 定量评价 (28)
4.5 评价结果分析 (47)
4.6 汇总表格填表规范与技术报告编写要求 (47)
5 城市建设用地集约利用潜力测算 (48)
5.1 定性分析 (49)
5.2 功能区空闲地、改造地范围的划定 (50)
5.3 功能区规模潜力测算 (51)
5.4 功能区经济潜力测算 (55)
5.5 功能区潜力利用时序配置分析 (60)
5.6 汇总表格填表规范与技术报告编写要求 (63)
6 典型功能区和典型挖潜案例分析 (64)
6.1 典型功能区的信息整理 (64)
6.2 典型地块挖潜利用案例分析 (66)
附录：用地分类及含义 (68)
i
为贯彻落实《国土资源部办公厅关于部署开展原平等20个小城市建设用地节约集约利用评价工作的通知》（国土资厅函…2013?438号）文件精神，做好2013年度原平等20个小城市建设用地节约集约利用评价工作，依据《建设用地节约集约利用评价规程》（TD/T 1018-2008）（以下简称《规程》），结合北京等30个重点城市评价工作取得的经验及存在问题，特编制《原平等20个小城市建设用地节约集约利用评价操作手册》（以下简称《手册》）。
1 编制依据
本《手册》编制的依据主要有：
（1）《国土资源部办公厅关于部署开展原平等20个小城市建设用地节约集约利用评价工作的通知》（国土资厅函…2013?438号）（2）《建设用地节约集约利用评价规程》（TD/T 1018—2008）
（3）《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2007）
（4）《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137—2011）
（5）《城市居住区规划设计规范》（GB 50180—1993（2002版））（6）《城镇土地分等定级规程》（GB/T 18507—2001）
（7）《城镇土地估价规程》（GB/T 18508—2001）
2 工作体系
根据城市具体应用及成果汇总需要，本《手册》按区域建设用地节约集约利用状况评价、城市建设用地集约利用状况评价、城市建设用地集约利用潜力测算等三个不同空间层次或内容确定相应的工作内容框架。
1
3 区域建设用地节约集约利用状况评价
3.1 评价对象
区域建设用地节约集约利用状况评价主要以国家下达开展建设用地节约集约利用评价工作任务的原平等20个小城市的行政辖区作为评价单元，评价城市行政辖区范围内所有建设用地的节约集约利用状况及其动态变化，为国家、地方制定土地政策和调控措施提供科学依据。
3.2 数据来源及口径
区域建设用地利用状况评价涉及的基础数据主要包括人口、经济、土地利用以及土地供应等四方面。数据的具体来源、口径及整理要求如下：
（1）人口数据
人口数据调查主要涉及城市行政辖区范围内2009-2012年年末的常住人口、户籍人口和暂住人口等数据，一般来源于人口普查、统计年鉴及统计、公安等归口管理部门。
常住总人口、常住城镇人口、常住农村人口以第六次人口普查数据口径为准，2011-2012年的相应数据可结合每年5‰-1%人口变动抽样调查结果加以确定。
当无法获取六普口径的常住人口数据时，可按照表3.1的方法，通过收集整理各年户籍人口与居住半年以上暂住人口的合计数来替代（其中暂住人口来源于公安部门），并需在成果报告中详细说明数据的处理过程。
表3.1 人口数据来源及口径要求
（2）经济数据
经济数据主要包括评价城市2009-2012年末的地区生产总值和全社会固定资产投资总额等数据，主要来源于评价城市统计年鉴及统计部门。见表3.2。
表3.2 经济数据来源及口径要求
（3）土地利用数据
土地利用数据主要调查2009-2012各年的土地利用现状变更调查年末数据，可从国土部门地籍管理相关科室获取“…年度…市土地利用现状变更年末面积汇总表”，按相应的口径整理得到。见表3.3。
表3.3 土地利用数据来源及口径要求
（4）土地供应数据
土地供应数据包括2010-2012年的土地供应面积数据和2009-2012年度批次土地供应面积数据，数据来源与口径直接以国土资源部建设用地利用监管系统中的“具体建设项目供地汇总表”和“批次供应进度汇总表(批准日期)”为准。见表3.4。
表3.4 土地供应数据来源及口径要求
其中，批准批次土地供应面积数据从国土资源部建设用地利用监管系统中以2012年为时间年份，导出“1999-2012年批次供应进度汇总表(批准日期)”，将表中“批次面积栏中的2009-2012年的数据”填入表3.4中的“批准批次土地面积”之中，将“供地面积栏中的2009-2012年的数据”填入表3.4中的“截至2012年底已供地面积”之中。
3.3 定性分析
3.3.1 土地利用结构及动态变化分析
根据调查收集的土地利用现状数据（表3.3），重点分析城市行政辖区范围内的耕地、建设用地、城乡建设用地总体状况和结构变化特征，以及土地后备资源状况（特别是可供城市进一步发展的后备土地资源的数量及用地制约因素）、生态环境状况等。
3.3.2 建设用地节约集约利用规划目标实现状况分析
根据调查收集的土地利用现状数据（表3.3），将建设用地总规模、
城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地规模等反映节约集约用地的指标，与土地利用总体规划的基期年、现状数据（2012年底）和规划目标年（2020年）的相应指标进行对比，综合分析城市行政辖区范围内建设用地节约集约利用规划目标的实施情况以及存在的问题等。
3.3.3 人口发展与建设用地变化匹配程度分析
人口发展与建设用地变化匹配程度分析主要选取人口与建设用地增长弹性系数，揭示城市行政辖区范围内的建设用地消耗与自身社会发展的协调程度、动态变化及存在的问题。评价指标体系及内涵见表3.5。
表3.5 人口发展与建设用地变化匹配程度分析指标体系
定性分析内容应围绕以下几个方面展开：
1）评价城市2009-2012年的常住人口、城镇人口、农村人口的变化量、变化幅度情况及其相关关系特征；
2）评价城市2009-2012年的建设用地、城乡建设用地、城镇工矿用地、村庄用地的变化量、变化幅度情况及其相关关系特征；
3）对比分析评价城市2009-2012年的常住人口变化与建设用地、城乡建设用地变化，城镇人口变化与城镇工矿用地变化，以及农村人口变化与村庄用地变化等之间的相关关系，结合弹性系数测算，综合分析
判断评价城市的人口发展与建设用地变化之间的匹配程度、土地利用趋势特征以及存在的问题等。
3.3.4 经济发展与建设用地变化匹配程度分析
经济发展与建设用地变化匹配程度分析主要选取地区生产总值与建设用地增长的弹性系数，揭示城市行政辖区范围内的建设用地消耗与自身经济发展的协调程度、动态变化及存在的问题。评价指标及内涵见表3.6。
表3.6 经济发展与建设用地变化匹配程度分析指标
定性分析内容应围绕以下几个方面展开：
1）评价城市2009-2012年的GDP的增长量、增长幅度情况；
2）评价城市2009-2012年的建设用地的变化量、变化幅度情况；
3）对比分析评价城市2009-2012年的GDP变化与建设用地变化状况及相关关系，结合弹性系数测算，综合分析判断评价城市的经济发展与建设用地增长之间的匹配程度、土地利用趋势特征以及存在的问题等。
3.4 定量评价
3.4.1 评价方法
定量评价采用多因素综合评价法，通过选择评价指标体系，进行指标理想值标准化，计算区域建设用地节约集约利用评价分指数、指数和综合指数，反映区域建设用地节约集约利用总体水平及其动态变化趋势。
3.4.2 评价指标体系
区域建设用地利用状况定量评价指标体系包括利用强度指数、增长耗地指数、用地弹性指数和管理绩效指数四方面构成，具体指标含义、选择要求及指数属性见表3.7。
表3.7 区域建设用地利用状况定量评价指标体系
3.4.3 评价指标现状值计算
根据评价指标含义，各指标值现状值的计算依据本《手册》3.2调查获取的数据及其相应的口径要求，按表3.8的计算公式得到。
表3.8 区域建设用地利用状况定量评价指标指标值计算方法
3.4.4 权重值确定
（1）权重确定原则
权重应依据评价的指数、分指数、分指数指标对区域建设用地节约集约利用的影响程度确定。指数、分指数、分指数指标的权重值在0～1之间，每个指数对应下一层分指数或分指数指标的权重值之和都应为1。
区域建设用地利用状况定量评价指标权重确定应在符合本《手册》
提供的指标权重值区间标准（见表3.9）的基础上，根据当地实际，采用特尔斐法、因素成对比较法、层次分析法等方法确定，并在成果报告中说明权重值确定的具体过程。
表3.9 区域建设用地利用状况定量评价指数、分指标权重值区间标准
通过对指数、分指数或分指数指标的权重进行多轮专家打分，并按公式（3.1）计算权重值：
n E i j j=1=
i n
W ………………………（3.1）
式中：i W ——第i 项指数、分指数、分指数指标的权重；
ij
E ——专家j 对于第i 个目标、子目标或指标的打分；
n ——专家总数。
实施要求：
a ）参与打分的专家应熟悉城市经济社会发展和土地利用状况，总数为10～40人；
b ）打分应根据评价工作背景材料和有关说明，在不相互协商的情况下独立进行；
c ）从第二轮起，打分必须参考上一轮打分结果进行；
d ）打分一般进行2～3轮。
成果报告中应对打分专家的人口、专业背景，打分的轮次以及各轮
次的方差、平均分等具体过程作详细的说明。
（3）采用因素成对比较法确定权重的方法和要求
通过对所选评价指标进行相对重要性两两比较、赋值，计算权重值。
实施要求：
a）比较结果要符合A指标大于B指标，B指标大于C指标，A指标也大于C指标的关系；
b）指标的赋值应在0～1之间，且两两比较的指标赋值之和等于1。
（4）采用层次分析法确定权重的方法和要求
通过对指数、分指数、分指数指标相对重要性进行判断，组成判断矩阵，计算权重值。
实施要求：判断矩阵必须通过一致性检验。
权重值的确定方法及取值应相对稳定，不同时段开展工作并发生变化时，应作为特殊事项予以说明。
3.4.5 理想值确定
指标理想值的确定，应当依据节约集约用地原则、符合有关法律法规、国家和地方指导的技术标准要求，结合专家咨询等方法加以综合确定。如城乡建设用地人口密度、人口增长耗地、人口用地弹性等指标的理想值确定，可依据土地利用规划确定的控制目标，结合所在省、市的平均状况等分析加以综合确定；单位地区生产总值耗地下降率、城市批次土地供应比率等指标的理想值确定，可依据上级分解下达的节约集约用地管理目标等加以确定。
对指标理想值确定的依据、过程、方法等，各地评价工作应当在成果报告中予以详细的说明。
3.4.6 评价指标标准化
(1)指标标准化方法
评价指标标准化应采用标准值比例推算法。指标标准化初始值采用公式（3.2）进行。
i i
a S =t i0 …………………………………………（3.2） 式中：i0S ——第i 项分指数指标标准化值的初始值；
i
t ——第i 项分指数指标理想值； i a ——第i 项分指数指标实际值。
（2）指标标准化值的确定原则
根据有关指标或对应理想值的特征差异，需要对指标标准化值的初始值按照以下原则处理，确定各项分指数指标标准化值i S ，i S 数值越大，区域用地状况可能越佳。具体原则如下：
a ）对于正向相关指标，i i0S S =；对于反向相关指标，i i01/S S =。
b ）i S 应在0～1之间。
c ）对于利用强度指数、管理绩效指数涉及的指标（PUII1、EUII1、EUII2、ULAPI1、ULAPI2），若i01S ≥，i S 直接赋为1，表示指标实际值为理想状态。管理绩效指数涉及的指标（ULAPI1、ULAPI2）无法计算时，i S 直接赋为1。
d ）对于增长耗地、用地弹性指数涉及的指标（PGCI1、EGCI1、EGCI2、EGCI3、PEI1、EEI1），应结合定性分析结论进行分别处理：
1）当人口、经济为正增长，用地减少或不变时，i S 直接赋为1；
2）当人口、经济为负增长或零增长时，i S 直接赋为0；
3）其它情形下，若i01S ≥，i S 直接赋为1。
3.4.7 分指数、指数和综合指数计算
(1)分指数计算
定量评价各项分指数按照公式（3.3）计算。
()n
j ji ji i=1α=w S 100??∑………………………（3.3）
式中：j α——第j 项分指数的值；
ji
W ——第j 项分指数下第i 个指标的权重； ji S ——第j 项分指数下第i 个指标的标准化值。
n ——第
j 项分指数下的分指数指标个数。 (2)指数计算
定量评价的各项指数按照公式（3.4）计算。
()n
k kj j j=1β=w α?∑………………………（3.4）
式中：k β——第k 项指数的值；
kj
W ——第k 项指数下第j 个分指数的权重； j α——第j 项分指数的值。
n ——第
k 项指数下的分指数个数。 (3)总指数计算
定量评价总指数按照公式（3.5）计算。
∑=?n
k 1k k w ）（总指数＝β…………（3.5） 式中：k W ——第k 项指数的权重；
k β——第k 项指数的值；
n ——总指数下的指数个数。
3.5 评价结果综合分析
综合分析定性分析和定量评价成果，从集约利用现状水平、动态变化趋势、管理绩效等方面对区域建设用地节约集约利用总体状况、特征、存在问题、主要差距及原因进行分析，明确促进土地节约集约利用的方
向，提出加强土地集约利用的政策措施建议等。
3.5.1 建设用地集约利用现状水平分析
依据利用强度指数值（UII）、各分指数值结果，进一步对各评价指标现状值与理想值进行对比分析，结合类比城市的横向比较，综合分析区域建设用地集约利用的现状水平及特征、主要成效、存在问题或不足等。
3.5.2 建设用地节约集约利用动态变化趋势分析
依据增长耗地指数(GCI)、用地弹性指数(EI)及其各分指数值结果，进一步对各评价指标现状值与理想值进行对比分析，结合定性分析和类比城市横向比较，综合分析区域建设用地节约集约利用动态发展趋势特征、主要成效、存在问题或不足等。
3.5.3 建设用地节约集约利用管理绩效分析
依据管理绩效指数（API）值结果，对各评价指标现状值与理想值进行对比分析，结合类比城市的横向比较，综合分析区域建设用地节约集约利用管理绩效特征、主要成效、存在问题或不足等。
3.5.4 建设用地节约集约利用总体分析
依据建设用地节约集约利用评价综合指数，综合定性分析和定量评价成果，以及区域建设用地节约集约利用规划目标实施情况分析，得出评价总体结论，明晰区域建设用地利用主要特征、存在问题、主要差距及原因，明确促进土地节约集约利用的方向，提出加强土地集约利用的政策措施建议等。
3.6 汇总表格填表规范与技术报告编写要求
3.6.1 汇总表格填表规范
汇总表格填表规范见附录Ⅰ区域建设用地状况评价基础数据、评价
过程及评价结果汇总表。
3.6.2 技术报告编制要求
各地评价工作应按照《国土资源部办公厅关于部署开展原平等20个小城市建设用地节约集约利用评价工作的通知》（国土资厅函…2013?438号）规定的成果编制总体要求，形成相应的文字报告、图件、基础资料汇编、数据库等。
其中技术报告编制应至少包含以下内容：
1）明确评价对象范围，阐述评价对象的自然、经济、社会概况等；
2）说明资料收集、调查的内容、步骤、方法、途径，数据整理特别是相关数据口径处理的过程等；
3）阐述区域建设用地定性分析的内容，包括区域土地利用结构及动态变化分析状况，区域建设用地节约集约利用现状与规划基期、规划目标之间的实施情况比较分析，人口、经济与建设用地变化匹配分析的指标计算过程、结果分析等；
4）阐述区域建设用地定量评价的内容，包括指标体系的确定、现状值的测算过程、权重确定的方法、理想值确定的依据和方法、指标标准化处理方法、各类指数的计算过程，以及其他需要特别说明的技术处理事项等；
5）评价结果综合分析，综合分析定性分析和定量评价成果，从集约利用现状水平、动态变化趋势、管理绩效等方面对区域建设用地节约集约利用总体状况、特征、存在问题、主要差距及原因进行分析，明确促进土地节约集约利用的方向，提出加强土地集约利用的政策措施建议等。
6）说明区域建设用地节约集约利用评价成果的应用前景、应用方向以及建设用地节约集约政策建议等。
4 城市建设用地集约利用状况评价
4.1 评价工作地域确定
4.1.1 评价工作地域范围界定
城市建设用地利用状况评价工作地域范围即为以法定程序批准的土地利用总体规划划定的中心城区规模边界范围内的所有现状建设用地。
4.1.2 评价工作地域划定的基础图件
划定评价工作地域需要收集的基础图件主要包括国土、规划、测绘、民政等部门的规划图、城镇地籍图、土地利用现状图、地形图、行政区划图、遥感影像图等。具体如下：
1）城市中心城区土地利用总体规划图（2006-2020年）、土地利用总体规划现状图及相关属性数据。
2）城市中心城区的1：500—1：2000的城镇地籍图（含地类图斑信息、宗地信息、建筑信息）、土地利用现状图、地形图及相关属性数据。
3）城市（或中心城区）总体规划、分区规划（或控规单元划分专项规划）、控制性详细规划等的现状图、规划图及相关属性数据。
4）遥感影像图、1:2000航摄图。
5）行政区划图：表达至社区（居委会）级行政界线。
6）其他图件。
4.1.3 评价工作地域划定方法步骤
评价工作地域的划定按以下两个步骤进行操作：
第一步，以土地利用总体规划中心城区控制范围图为基础，提取土地利用总体规划确定的规模边界线，将规模边界线以外的区域予以剔除。
第二步，根据评价工作基础数据及图件实际状况，区分以下四种情形确定相应的方法路径：
（1）路径一
采用现势性好的遥感影像图或航摄图，进行配准叠加，按照集中连片原则，圈定规模边界范围内的现状建设用地外围界线，作为评价工作地域范围线。若遥感影像图或航摄图现势性较差，或遥感影像图或航摄图不能完全覆盖规模边界范围内的现状建设用地范围的，应结合实地勘查，补全城市现状建设用地范围。
（2）路径二
采用1：2000全国土地二次调查（城镇地籍调查）的地类（用途）图斑图，转换为统一坐标体系后进行配准叠加，依据地类图斑用途属性，按照集中连片原则，圈定规模边界范围内的建设用地外围界线，作为评价工作地域范围线。涉及地类图斑图不能反映评价时点状况的，则需依据反映评价时点的城镇地籍图、地形图或遥感影像图，结合实地勘查，补全建设用地范围。
（2）路径三
采用现势性好的1:500-1:2000城镇地籍图或地形图，转换为统一坐标体系后进行配准叠加，在此基础上依据建筑物分布状况勾绘出规模边界范围内的现状建设用地范围界线。若城镇地籍图或地形图不能反映评价时点状况，或城镇地籍图或地形图不能完全覆盖规模边界范围的现状建设用地范围，则应结合实地勘查，补全城市现状建设用地范围。
（3）路径四
采用城市（或中心城区）总体规划的用地现状图，转换为统一坐标体系后，加以配臵叠加分析确定。涉及城市（中心城区）总体规划用地现状图不能反映评价时点状况的，或城市（或中心城区）总体规划的土
地利用现状图不能完全覆盖规模边界范围的现状建设用地范围的，应结合实地勘查，补全城市现状建设用地范围。
4.2 基础信息数据处理和工作底图制作
4.2.1 工作底图必备的基础信息数据
1）基础地理信息：行政界线（表达至社区、居委会级行政界线）、政府驻地、地名注记、城市道路交通、河流水系、高程特征点、其他重要地物等。
2）土地利用信息：至少包括符合《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）用地分类标准要求的商服用地、住宅用地、工矿仓储用地一级类以及高校教育用地、机关团体用地等用途，其它用途分类依据资料来源作适当整理确定，以满足本次评价工作要求。
3）建筑物信息：建筑基底、建筑层数（或建筑面积）信息。
4）权属信息：对国有建设用地和农村集体建设用地进行区分。4.2.2 基础信息数据处理和工作底图制作方法程序
评价工作底图比例尺需依据重要基础图件矢量数据来源最小的比例尺加以确定。具体数据处理方法程序，依据评价所收集的基础图件矢量数据不同，区分以下三种情形展开：
（1）情形一：
具有全国土地二次调查城镇地籍调查部分的1：2000地类（用途）图斑数据和反映评价时点的1：500-1:2000地形或地籍数据。按以下六步到位：