“上有政策，下有对策”现象的公共选择理论分析
阳敏
(湘潭大学公共管理学院，湖南湘潭411105)
摘要:“上有政策，下有对策”是我国公共政策执行中经常存在的一种不良现象，其不仅阻碍了政令通畅、危害
政府职责的有效完成，而且妨碍了政府公信力的树立、损害了党和国家政策的权威性。用公共选择理论来分析
“上有政策，下有对策”现象，就是要把经济学的假定和方法应用于公共政策的执行中，以地方政府的自利性为
研究切入点，分析了该现象发生的原因，并提出了相应的防治措施，如合理加大利益整合，大力加强信息沟通以
及积极完善监督落实
关键词:“上有政策，下有对策”公共选择理论;中央政策;地方政府
中图分类号:0935文献标识码:A文章编号:1672- 920X(2009)01- 0102- 03
1公共选择理论概述
公共选择理论是西方行政理论的一个重要派
别，它是以经济学的“经济人”假设为基本出发点，
用以分析社会政治生活中存在的问题。公共选择理
论认为，在市场经济中，人都是以追求个人经济利益
为动机的，并总是倾向于选择能给自己带来最大利
益的那种机会，而在政治领域活动的人或组织，同样
也是“经济人”，也要通过选择以求得到最大利益的
实现。[‘〕由此，根据公共选择理论，政策的执行过程
实际上也是一种利益选择的过程，地方政府在执行
中央政策时同样会面临利益选择问题，于是就引发
了“上有政策，下有对策”现象的发生。
2“上有政策，下有对策”现象的表现
“上有政策、下有对策”现象主要表现在以下几
个方面:
(1)政策敷衍。地方政府对中央政策的执行持
敷衍态度，具体表现为以会议落实会议、以文件落实
文件，贯彻执行只停留在一般性的宣传号召层面上，
或就算执行起来也敷衍塞责、僵持推拖，使中央政策
的执行浮于表面，流于形式。地方政府在政策执行
中出现的敷衍现象，不仅影响了政策问题的解决和
政策目标的实现，是地方政府执行力低下的表现，
还损害了公共政策的严肃性和权威性。
( 2)政策选择。地方政府对中央政策进行选择
性执行，是指地方政府以中央政策的相关具体条文
中是否存在符合以及多大程度符合自身利益为依
据，不同程度地独立作出有利于自己的选择和决策。
对原有的政策内容有意曲解、肆意变通[z}，即把政
策中对自己有利的部分大肆执行、用足用活，而把
对于自己不利的政策部分则不理不睬、不予执行。
地方政府选择性的执行中央政策，使原本共同指向
特定政策目标的相关条文和措施支离破碎、残缺不
全，并导致政策目标难以保质保量的实现，政策的整
体功能也不能得以发挥。
( 3)政策附加。地方政府对中央政策进行“政
策附加”，是指地方政府为了自己的利益，对中央政
策附加了一些原政策目标所没有规定的，并且是不
恰当、不合理的内容予以执行。政策附加表面上看
起来是地方政府结合实际贯彻落实中央政策，而实
际上是地方政府自行其是地扩大政策外延，致使政
策的调控对象、范围、力度、目标偏离了政策原定的
要求，变相扭曲上级政策精神，从而达到谋取自身
不正当利益的目的。[3〕
( 4)政策替代。若所需要实施的中央政策与地
方政府之间出现极为激烈的利益冲突，地方政府出
现的“政策替代”现象是指其利用政策的抽象性特
征和自由裁量权，借以“本地区有特殊性”的旗号，
完全曲解原有政策，甚至以自行制定的“土政策”直
接替代原政策。“政策替代”使原政策的政策内容、
政策目标、政策性质发生了根本性的改变，严重影响
了和谐社会的构建。
( 5)政策截留。地方政府截留中央政策是指当某项公共政策可能严重损害地方政府的不正当既得
利益时，地方政府就在自上而下的贯彻过程中，完完
全全隐瞒、截留该政策，并且想方设法不让政策对象
及相关的利害关系人了解、知道该政策。地方政府
截留、舍弃中央政策的此种行为是对上级政策的公
然对抗，会造成十分恶劣的政治和社会影响。
3“上有政策，下有对策”现象的公共
选择原因分析
m利益冲突是现象萌生的根源之本公共政策
的本质是对全社会的利益做有权威的分配。基于公
共选择理论分析得知:地方政府作为相对中央政府
有一定的独立权的利益主体，有着自己的利益需求，
中央和地方政府之间的利益冲突是造成“上有政
策，下有对策”现象萌生的根源之本。当执行某项
中央政策时，对于地方政府既无利可图又无损害，地
方政府对于政策执行就会只做表面文章，搪塞了事，
表现为“政策敷衍”当某项中央政策的执行，只有
部分能使区域受益，地方政府就分解政策，断章取
义，出现了“政策选择”现象;或某项中央政策虽然
能给本区域带来利益，但利小润薄而无法满足地方
利益要求时，地方政府就随意扩大政策外延，添加不
J哈当内容，使得“政策附加”现象出现;或执行某项
中央政策可能损害本区域利益时，地方政府就想方
设法曲解政策，发生“政策替代”现象，甚至“政策截留”现象。由上可知，“上有政策，下有对策”现象的消除与中央政策是否反映了以及多大程度上反映了
地方政府作为地方利益代表的利益需求有密切
联系。} 4]
32信息梗阻使现象产生有存在空间从信息论
的角度来看，公共政策执行也是一个信息的发散和
收集过程。一方面，中央政府需向地方政府与社会
公众发放、传递政策信息;另一方面，地方政府也要
向中央政府反馈政策执行和检验政策效果的信息。
然而，由于现行的政策信息传递渠道单一，导致政
策执行过程中的信息交流梗阻。出于利益追求的地
方政府可能扭曲政策精神、变形政策，产生了所谓的“对策”，并向上传递有利于自己的虚假信息。也正
是因为地方政府对信息反馈渠道的垄断或控制，中
央政府不仅无法及时地、准确地、全面地掌握地方政府有关政策执行的信息，还可能被地方政府的“隐
瞒真信息，虚报假信息”情况所误导，降低了地方政府变通执行政策而被查处的几率。综上可知，信息
梗阻为“上有政策，下有对策”现象的产生提供了存在空间。
33监督不力让现象持续无后顾之危政策的执
行监督为政府高效执行政策起着检查、督促、指导和纠偏作用，意义重大。然而在现实的中央政策执行
活动中，一方面地方政府的内部监督机制因体制的
依附性而监督乏力。当前，地方政府的监督机关既
受着上级监督机关的领导，又受同级党委和政府的
领导。可是被监督的当地党委和政府机构却掌握着
监督机关的人事及财政权。也就是说，监督机关与
当地政府部门有着密切的利益联系，就连上级监督
机关的指导作用也往往被同级党委或政府所弱化。
在这种情况下，就导致了“内部监督不力”局面的发生。另一方面，外部监督也因信息不畅，制度保障不全而难以发挥作用，外部监督处于疲软乏力的状态。“内外监督不力”局面导致地方政府在扭曲执行中
央政策，发生了“上有政策，下有对策”现象时，存有监督真空状态，而无后顾之危。
4防治“上有政策，下有对策”现象的
措施
4 1合理加大利益整合中央在制定政策时要充
分考虑到与地方政府的利益差别，要在统筹大局的
基础上尽可能听取各地的呼声，合理加大与地方执
行主体间的利益整合。这样，不仅能使中央政策能
有效的、准确的实施，而且也能让地方政府通过政策
的落实来实现自己的合法合理利益，从而实现双方
的良好合作，共建和谐。若在客观条件有限制的情
况下，某些地区的利益需求难以照顾到时，就需在适
当的时候要考虑给予该地区一定的利益补偿，以防
止利益分配不公，加剧地区间利益摩擦，影响中央政
策执行。另外，在承认中央利益与地方利益差异性
的前提下，必须强调强调地方利益服从中央利益。
在进一步加强中央权威的同时，国家制定瞰令执
行法》也是势在必行。}}f}C令执行法》立对于政策执
行的机关、条件、措施、程序要规定的明确、具体、易
于操作，以有助于地方政府在公共政策执行过程中
实现法治化、制度化和规范化。总之，要通过中央政
府在制定政策时合理地加大利益整合以及相关执行
法的规范，以助于实现上下级政府之间协调利益、明
确权责，并相互配合、高效执行政令，为消除“上有
政策，下有对策”现象斩根断缘。
42大力加强信息沟通中央政府不仅要加大报
刊、广播、电视等舆论工具的政策信息传播力度，使
政策目标群体能够及时、直接地了解政策信息，增强
公民对政府政策的认同感和支持度，并积极参与到
政策执行过程中来。还要加强舆论媒体对政策执行情况的跟踪报道，旨在发现执行问题时给予及时披
露并提高执行的透明度。另外，中央政府要加强与
地方政府的信息沟通，这不仅有助于提高地方政府
对政策的认识，提升地方政府的政策执行力，而且有
助于中央政府听取地方政府的诉求，并帮助解决执
行中的困难。也只有大力加强各相关方面的信息沟
通，才能让“上有政策，下有对策”现象在玻璃房里
消亡。
43积极完善监督落实当前，一方面要理顺政府
内部监督体制。改变现行监督机关所实行的双重领
导体制，实行只受上级监督机关领导的垂直管理，切
断与同级党委和政府的利益联系。[5〕使得监督机构
的财政权、人事任免权等不再受制于监督客体，使得
监督机构不再受制于监督客体，为内部监督落实有
效力提供组织基础。另一方面，要落实和完善外部
监督。鼓励立法机关、司法机关、政党组织、利益集
团、大众传播媒介和公民等监控主体对政策执行情
况予以监督，还要完善监督渠道的规范化、合法化。
并且在科学划分各系统监督机构的监督职能，用法
律的形式确定下来，完善成为多层次、多功能、内外
沟通、上下结合的监督网络。积极落实监督系统的
功能作用的同时，还需要科学界定问责的内涵和外
延，明确问责的主体、对象、重点、范围和方式，加强
问责机制建设，明确问责程序，明确责任种类及责任
追究方式后[}l，以加大对政策执行不力之政府的问
责力度，共同约束、威慑、查处“上有政策，下有对
策”现象的发生。
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[责任编校:李军1
Analyz}g the Phenanenathat“theSubord}ate Authority
Does not Carry out Effective妙the Policies Accord}g to the
Request of Higher Goverrment" Based on the
Public Choice Theory
YANG Min
(CollegeofPublic;ManagumentXiangtanUniversity, Xiangtar5 Hunan 411105 China) Abstract The phen<。二a that“the subordinate authority does not〔arty out effectively the policies a}
cording to the request of higher govemm二t"‘usually二‘ting in our country's public policy execrr
tion S tudying haw。)P。二t th is phen<。二(>n Iran h appening‘not on珍in portant“)〔arty out the
〔二tral policy effectivelg but‘also valuable。)przmote the localgovemm二t s policy paw er T h is a}
title uses the public choice theory to ana卜zeth is phen<。二(>n It puts the hypothesis andmetho<1 of，
conanits into public policy execution and takes the sel}interesting of bcal government as the research
breakthrough point It analyzes the reason of th‘phen<。二(>n and gives the〔orrespon
m easu二，Enlarging the benefit confoanity reasonably; strengthening the infoanationcanmunication
and〔arrying out surveillance positive琢
Key words“the subordinate authority does not〔arty out effective卜the policies ac〔or<1
ing。)therequest
of h沙er gave~二t"; the pub lit cho ice theory;〔二tral policy; local gove~二t
“上有政策，下有对策”动因与对策研究 摘要 伴随公共行政领域的扩大，公共政策理论与公共行政实践结合愈加紧密，人们开始更加关注政策的执行。本文针对我国“上有政策，下有对策”的现象，探讨政策执行者执行不力的原因，引入现代企业管理方法，以期提高我国地方政府政策执行力。 关键词：政策；动因；对策 目前，我国正处于社会转型期，各种社会矛盾逐渐凸显出来，群体性事件频发。为实现我国顺利完成社会转型目标，贯彻落实中央政策，加强地方政策执行能力是关键。而“上有政策，下有对策”一直是我国政策执行的一大顽疾。 据搜狐网报道，2006年8月广州市国土房管局挂牌出让开发区两块住宅地，要求90%建成90平方米以下中小户型。值得注意的是这两幅最终必须建成至少4603套限价中小户型房，每套房的最高价不能超过6000元/平方米建筑面积。消息出来之后一时成为业内关注的焦点，这是广州乃至全国首先推出的限价房，而更让人们关注的是限定的价格6000元/平方米，因为这个区域的商品房均价不到5000元/平方米，在居住环境容积率方面也比“限价房”好很多，那这样的限价显然没有意义，不少网友甚至业内人士认为政府没有限价简直就是在抬价，目的是把地卖个好价钱。 近年来，房地产市场出现市场过热，商品住房价格过高、上涨过快、供应紧张的问题。国务院对此出台多项政策严厉打击囤地炒房等非法炒作行为。然而，广州市政府在全国率先推行“限价房”，打着响应中央号召的旗，实为哄抬房价，牟取利益，“挂羊头，卖狗肉”造成政府公信力下降，上级政策也变为一纸空文。 一、“上有政策，下有对策”现象的表现 （一）政策执行的原则性缺失 有效的政策执行离不开正确把握政策的原则性和创新性。“原则性是有政策本身固有的属性所决定的”①,党和国家制定的各种方针政策是从人民的根本利益出发，针对特定的政策问题和目标而设定，具有很强的宏观性和指导意义。政策执行首要是保证领会党中央文件精神和宗旨，严格按照政策规定落实政策目
“上有政策下有对策”析 “上有政策、下有对策”是我国公共政策执行中存在的一种非常典型和普遍的现象。说它“典型”，是因为相对于国外来说，中国的“上有政策、下有对策”几乎是独一无二的;说它“普遍”，是因为各级、各部门几乎都存在一个“上有政策、下有对策”的问题。下面我们就来看看“上有政策、下有对策”有哪些表现；分析一下这一现象产生的原因，以及谈谈对这一现象如何防治。 一、“上有政策、下有政策”的表现 “上有政策、下有对策”形象地概括了我国公共政策执行方面存在的主要问题顾名思义，“上有政策、下有对策”指下级在执行上级政策时采取回避、敷衍、变通、抵制或对抗策略的现象。它可以通俗地用三句话来概括:一是“上级不让做的我偏要做”，二是“上级要求我做的我偏不做”，三是“上级要求我这样做的我偏要那样做”。它几乎可以囊括目前我国政策执行中存在的所有突出问题。具体来说表现在以下几个方面: 1.“你有政策，我有对策”—替换性执行 替换性执行是指当需要执行的政策与负责执行的机关、部门存在利益冲突时，执行机关就可能制定出与上级公共政策目标表而上相一致，实际上相违背的执行措施，妨碍公共政策的全部实施。近几年来，我国政治生活中出现的“你有政策，我有对策”现象，就是这种执行的典型表现。这是政策执行者主观反对政策的一种重要表现形式，
这种现象实际上是一些地方扩大权力、获取个人利益的反映。这实际上是钻政策空了，用“软施”、“硬泡”来对付党和国家的政策。它严重影响了党和国家政策的止确贯彻和有效实施，极大地损害了社会主义政策的严肃性和权威，损害了国家和人民利益。 2.“断章取义，为我所用”—选择性执行 选择性执行是指有些地区和单位对所执行的公共政策进行“过滤”或者“各取所需”，或者“截留其中某些部分”，或者“曲解适用范围”，或者“打擦边球”。总之，只选择对自身“有利”的政策进行执行。公共政策的执行，本应是全而理解并不打折扣地贯彻执行，但有些地区或单位在大局利益和局部私利冲撞抵触时，合自己“利”的就执行，在执行中置国家政策原则于不顾，站在小团体利益的立场上钻政策的“空了”，“断章取义，为我所用”，妨碍了公共政策目标的实现。 3.搞“土政策”—附加性执行 附加性执行是指在公共政策执行中，执行部常附加一些原目标所没有的内容，致使政策不能到位或政策失真。而“土政策”使执行复杂化，影响了目标的实现。也就是说，他们打着贯彻上级政策要结合木地实际的旗号，借口木地情况特殊，另立一套，各行其是，谋取私利。例如，我国普遍存在着的“地方保护主义”现象就与这种“土政策”的执行密切相关。这种封锁资源和市场，保护本地利益的“土政策”扰乱了市场秩序，严重阻碍了我们建立统一开放的社会主义大市场。
“上有政策下有对策现象”面试题的原因、对策已经不再是一个新鲜的话题。真正让大家关心的是何时才能走出“上有政策、下有对策”的怪圈。 曾经有一道公务员面试真题是这样的：两代会期间，有代表反映某些地方存在着“村骗乡、乡骗县，一直骗到国务院”的现象，请谈谈看法。 对于这样一道题想必各位考生都并不陌生，这反映的是一个上有政策而下有对策的问题。至于其原因、其对策已经不再是一个新鲜的话题。真正让大家关心的是何时才能走出“上有政策、下有对策”的怪圈。毕竟在中国这样的现象还不胜枚举，“祸国”必然“殃民”，所以这种现象必须从根本上进行遏制。 自广西河池市朝阳煤矿突击提拔7名矿长助理下井带班的消息被中央人民广播电台披露后，便引起了舆论轩然大波，这种上有政策、下有对策的问题再一次引起了人们的关注。其实这种现象由来已久，或明或暗，一直是屡禁不止。其实靠出台一项政策，就解决应该解决的问题，这或多或少存在空想主义的色彩。因为一项好的政策在落实的过程中，经过层级的交接，必然会出现一些偏离初衷的问题。所以要想让政策落到实处，若没有强有力的执行，与更强有力的监督，定会有人从中钻政策的空子，正应了俗语所说的“道高一尺，魔高一丈”，此举无疑会让人民的利益备受损失，无疑会使党和国家的形象再一次受到挑战。 又如高考(论坛)加分政策，这本来是不拘一格选人才、打破了“唯课程论”的一项非常好的举措，但是这项好的政策却被人们再一次以另外一种方式进行了解读和执行，“武术冠军”、“奥数冠军”等称号席卷中国的高考市场，这突如其来的旋风式的荣誉称号，无非都是为了响应这一政策，谋取自身的利益，这样一种以利益为导向的行为必然会让我们选拔综合型人才的初衷再一次扼杀在摇篮之中。所以这样的现象使我们不得不正视一个问题，就是上面有政策，下面永远有对策与之进行赤膊的较量，也使我们不得不认识到监督的重要性和必要性。 那么如何保证监督的有效性和真实性，首先，就需要执行者和监督者要主观上明确自身所承担的责任和义务，更要从思想上意识到要树立起全心全意为人民服务的宗旨意识。其次，客观上就需要我们的制度要更加完善，这个制度要保证我们的监督更加到位，反之惩治也应该更加到位。最后，监督不是一个人的事，我们一直在强调人民群众是我们监督的主体，是监督的主力军，所以作为人民群众的一员一定要善于行使手中的权利，不要个人自扫门前雪，更不要事不关己高高挂起，一定要有一种责任感和使命感，行使自身参与公共事务管理的权利，让我们的政策得到更加有效的贯彻和落实、让我们的人民群众能更加切身的感受到党和政府对自己的关心、得到实惠，这才是我们制定政策的初衷。 “初衷不改，唯有监管”，希望通过我们每一个人的努力，可以使我们彻底走出“上有政策，下有对策”的怪圈。
绪论 案例一政府——?掌舵?还是?划桨" 1．如何界定政府的掌舵职能？ 答：按照现代社会、现代市场对政府的要求，政府主要应该起到一个?掌舵?的作用。 （1）美国学者戴维〃奥斯本和特德〃盖布勒在《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书中指出：?‘政府’这个词的词根来自希腊文，意思是‘操舵’。政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨。?换言之，在社会经济的发展中，政府要像?舵手?一样，把握全局，协调、整合各方力量，保证正确的发展方向。 （2）具体而言界定政府的掌舵职能，就是要确定好在市场经济条件下政府的角色。政府在生产角色、提供角色、安排角色之间的比重要进行合理改变，即生产角色比重的降低及提供、安排角色比重的提高。 ①政府应放弃不必要的生产职能。政府角色合理定位的关键在于降低政府生产角色的比重，为市场和社会的生产及市场和社会提供空间。帮助政府放弃生产职能有三种途径，即委托授权、政府撤资以及政府淡出。此外，可以在基础设施领域实行民营化。 ②规范市场秩序和社会秩序。政府对公平秩序的维持以法律和规则体系为载体，为各种力量提供基本的行为规范，是市场和社会正常运转的基础，也是政府顺利实现各种制度安排的基础。 ③政府管理能力的提高。?掌舵?作用的最主要体现就是管理能力。政府在放弃部分生产职能后，必须能够承担更多的管理和控制责任。为了承担这些责任，政府要能够管理合同、有效促进竞争、进行合理规制、增强风险共担意识、进行有效金融支持。 2、政企分开涉及哪些重要因素？ 答：政企分开的含义包括：一是要把政府的行政职能和所有权职能分开；二是政府所有权职能中，要把资产的管理职能和资产的运营职能分开；三是资产运营职能中，要把资本金的经营和财产的经营分开。其涉及的重要因素具体有以下几点： （1）企业所有权与经营权的分开。明确企业的所有权，建立严格的现代企业制度，做到产权清晰、权责明确、管理科学。 （2）政府与企业社会职能的分开。将政府的公共管理职能和企业的经营管理职能实行最彻底的分离，使企业成为真正的市场主体。国有企业应逐步从竞争性生产和经济领域退出，国有企业甩掉不必要的社会职能包袱，通过产权处臵的方法，通过职能分离，压缩国有企业的规模。 （3）政府国有资产所有者职能与行政职能的分开。通过贸易自由化，放松准入，停止补贴和转移支付等方法促使企业更具竞争性，区分开政府作为资产所有者时的职能与作为一般监管者的职能。以资本为纽带建立起出资关系，实现国有资产由行政管理向产权管理转变的条件，建立与国有资产管理体制相配套的企业制度和外部环境。 （4）硬化国有企业的预算，特别是通过投资改革，使其向更商业化的信贷靠近，限制软贷款的获得等方法，使其有压力和活力。 （5）改善激励机制。这要求改变国有企业管理者与政府之间的关系，一方面赋予企业经营者以更大的自由权，另一方面引入新的监督机制，如稽查制度、业绩评议、管理合同等。 3、你如何理解D市政府职能的转变？ 答：由计划经济体制转轨到市场经济体制后，我国的各级政府都需要结合各自的实际情况积极探索政府职能的转变。 （1）政府职能转变或者说政府角色定位一直是政府管理中的一个难点，D市政府结合本市的具体情况，抓住职能转变的关键和核心，通过界定产权、建立现代企业制度、提供与新的国有资产管理体制相配套的企业制度和外部环境、完善社会保障制度等有效的措施实现了政企分开，理顺了体制，建立起了良好的政企关系。 （2）这个案例也告诉我们，政府职能转变一定要抓住关键，尊重科学发展规律。要通过一系列配套的，符合客观规律的措施实现政府职能的良好转变，从而赢得地区的良好发展，也为政府的进一步发展奠定良好的基础。也只有在变化的行政环境中积极主动作为，通过自身的努力来积极推进政府职能转变，才能建立一个积极负责、有作为的政府形象。
1、什么是解制型政府？ 答：解制型政府模式认为，传统公共行政下的官僚体系过分强调层级节制，过度依赖非人格化的规章制度，造成公共管理者缺乏足够的自由空间以有效地开展工作。解制型政府模式强调所谓的“规制缓和”，就是通过解除公共部门过多的束缚公共管理者开展工作以及为社会公众提供服务的规章制度，改变官僚体制下官员严格按章办事、循规蹈矩、因循守旧、机械呆板的传统工作方式，相信并依靠公务员的责任心和能力来从事创造性的工作，提高办事效率，扩大社会的产出效益。解制将有助于废除内部人事控制的许多机制，发挥管理者的创造能力。 2、电子化政府的定义是什么？它主要包括哪几个发展阶段？ 答：电子化政府（e-gocernment）,作为一个术语，可以指运用信息技术特别是国际互联网络，以更方便的、顾客导向的和成本效益更佳的全新方式传递公共服务。广义的定义指政府对于任何信息和通讯技术（ICT）的采用。这些技术包括电视会议系统、按键式数字输入、光盘驱动器、私有局域网和其他的技术如交互式电视、移动电话上网和个人数字互助手，它的主要发展阶段包括：信息——这是第一阶段，也是大部分政府在2002年以前所发展到的最高阶段。互动——这个阶段的网站成了双向交流的工具，但是，这种方式的反馈信息是有限的。处理——在这个阶段，发生了正式的可以计量的价值交换，尽管还需要一些离线渠道才能完成以前那些任务，这个层次还是可以把它们变成一种基于网络的自助服务。交易——这个阶段，人们可以通过一种通道享受一系列的政府服务。 3、你认为应该如何努力才能提高政府绩效管理的水平？ 答：一是要有一套科学的评估指标体系。指标就是导向，科学的指标能引导各级政府将工作的重点和注意力放在落实科学发展观上，促进经济社会全面发展：反之，如果指标设计失当，就会造成地方政府片面追求某一方面的政绩，出现形象工程、政绩工程。二是要有科学的评估方式，一套指标体系不会自动的发生效力，而是要通过一定的途径和形式来考评。从目前来看，要特别重视改变过去单纯的自上而下的、封闭式的评估模式。让人民群众充分参与绩效评估体系。 1、建立电子化政府的前提为（）A：信息收集 1、电子化政府可以大大提升信息收信和处理的（）B：全面性、时效性和可靠性 2、政府可资利用的影响经济社会发展的工具有（）D：供应、补贴、生产、管制 3、在政府影响经济社会发展的工具中，行政审批属于（）D：管制工具 1、新公共管理运动兴起的时代背景是什么？ 答：新公共管理运动的兴起有其特定的时代背景，具体包括以下几方面：（1）全球化的兴起是新公共管理运动的宏观国际背景。全球化背景下，综合国力的竞争成为各国关注的焦点，而政府能力则是一国综合国力和竞争力的一个主导性因素。换言之，全球化对政府的公共管理能力和水平提出了更高的要求。各国政府部门甚至地区和地区政府部门，都必须具有追踪、理解和处理国际问题的能力，政府必须更加灵活、高效地运作，以增强政府的权变管理能力，提高政府对公民的回应能力。这些都要求变革政府的管理方式。（2）当代政府的财政、管理和信任危机是新公共管理运动的直接动因。这方面主要包括政府财政收入与公共支出矛盾加剧，政府行为目标与公共价值之间的偏离，政府机构存在高成本、低效率的内生障碍，政府行为的外部性导致管理危机，政府合法性和公信力的下降等原因。（3）以信息技术为支撑的新技术革命对新公共管理运动的推动。信息技术与生产能力的发展使得社会事务日益复杂化，具有更大的动态性和时效性。政府面临着职能的重新调整和管理方式的转变。信息技术的发展与成熟为政府管理提供了新的技术基础，又使政府原有的“金字塔”型组织结构向扁平化演变、使政府放松规章制度成为可能。新的技术环境要向各国政府突出改革其政府管理模式的要求，又为改革本身提供了物质和技术条件。（4）对传统官僚管制困境的反思，随着
“上有政策、下有对策”现象之浅见 “上有政策,下有对策”是我国政策执行中长期存在着的一种普遍现象。从好的方面讲，如果地方政府能够抓住中央政策的精神实质，遵循政策的要求，结合当地实际，制定切实可行的实施对策，这样的“对策”是合理的、合法的，它有助于用足、用活中央政策，有助于完善政策，使中央政策发挥更大的效益；但是，如果地方政府夸大政策的灵活性，否定政策的原则性，以地方利益为标准，符合本地利益的政策就“用足用活”，反之就随之“变通”政策，肢解、曲解、抵制中央政策，制定“土政策”，实行地方保护主义，执行的结果出现了与既定政策相悖的情况，这样的“对策”是不合理的，更是不合法的，其危害极大。在现实中我们看到的更多是其消极的这一面。随着我国改革开放的深入和地方分权的发展，“上有政策，下有对策”这种政策执行的消极现象非但未能克服，反而有加剧之势，成为影响政策有效执行的一种障碍性因素。因此,有必要对其加以认真分析，认清其表现、找出其产生原因、危害，制定解决措施。 （一）“上有政策、下有对策”现象的主要表现 1.搞土政策、添工加料、附加条件地执行。执行者打着政策执行原则将与灵活性相结合、理论联系实际的旗号，实际上是自立一套，添加一些原政策所没有的东西，自行其是，谋取私利。 2.软拖硬抗、象征性、走过场式地执行。政策执行的最高准则在于维护政策的权威性和严肃性。但在执行过程中,有些执行者有意不
执行或变相不执行，有的只是采取象征性执行措施，甚至抗拒执行。 3.改其实质、曲解其义、选择性地执行。执行者根据自身有利的部分予以实施，这样做的结果就是导致政策无法得到真正地贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的绩效。 4.表面一致、阳奉阴违、替换性地执行。当执行者执行的政策对自己的利益有损害的时候，他们就会制定表面上与上级政策一致，实际却相违背的实施方案，使上级的政策难以得到贯彻落实。 （二）“上有政策、下有对策”现象产生原因 1.根本原因是利益的驱动，追求利益最大化 2.政策本身的缺陷、漏洞 3.政策执行人员素质不高 4.政策运行机制有弊端 5.政策执行监控不力 （三）“上有政策、下有对策”现象的危害 “上有政策,下有对策”现象的危害是会造成“有令不行、有禁不止”的后果，更严重的后果是中央政策权威性、严肃性正在受到来自国家机器内部的更具自我利益、自我意识、自治权力日益增大的地方政府及其领导者的挑战，长此下去，就有可能形成“诸候割据”的局面,危及国家和民族的稳定和统一。 （四）对“上有政策、下有对策”现象的治理措施 1.从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题。在决策问题上，应明确宏观决策中央独统，微观决策地方自主。
浅议“上有政策下有对策”之动因与对策 摘要：“上有政策，下有对策”是我国政策执行中普遍存在的一种行政现象，随着时代的发展，其表现形式越发多样化，而导致此种不良现象出现的原因也随之更加复杂。我国行政决策机制的不科学，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件，其主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加等。因此，针对此种不良现象的存在，我们必须提出相应的治理对策，在加强我国政策执行力度的同时，逐步完善行政决策机制。 关键词：政策、决策、对策 长期以来，“上有政策，下有对策”是在政治、经济、文化等各个领域广泛存在的一种社会现象，是导致“有令不行，有禁不止”、政令不通的直接原因。客观地对这一不良现象进行认真剖析，找准问题的症结所在，采取切实有效的过硬措施进行治理，对更好地贯彻落实科学发展观、构建社会卞义和谐社会具有非常重要的意义。 一、“上有政策、下有对策”现象主要表现在以下几个方面 1.“添工加料”、附加条件的执行 在这种政策执行过程中，政策执行者们们会为了自身的利益，而在原来的政策里添加些符介自身利益的东西，而添加的这些东西与原来政策内容相悖，缺乏应有的合理性和可行性。当政策执行者执行这些不合理的东西时，大大影响原定目标的实现，此即通常所称的“土政策”。这些执行者在明里打着理论联系实际、政策执行原则与灵活性相结合的旗号，但实际上，他们却是暗地里自立一套，谋取私利。 2. 象征性、“走过场”式的执行
我国的政策制定与执行均属于直线网络系统，这个系统必须按照一定规则才能正常运转。因此，下级必须严格执行上级所作的决策，必须维护上级政策的严肃性和权威性。如果有意见、有看法可以利用正规渠道和方式反映。但是在我国政策执行过程中存在着很多象征性执行甚至抗拒执行的现象。 3. 改其实质、曲解其义的执行 这种现象产生的原因，往往是由于政策对执行者来说只是部分有利，因此执行者就仅仅实施这部分对自身有利的政策，这样做的结果就是导致政策无法得到真正全面地贯彻落实，甚至会收到与政策初衷完全相悖的后果。 4. 表面一致、阳奉阴违的执行 当执行机关执行的政策对自己的利益有损害的时候，他们就会制定另一套执行方案，从表而上看方案的内容与上级政策毫无二致，但实际上，方案的精神却与原来政策是相违背的。 二、“上有政策、下有对策”现象的成因分析 （一）政府决策机制缺乏科学性，致使政策缺乏合理性 整体而言，目前我国己经建立了一套较为完整的行政决策机制，但政策制定中科学性和可行性仍有待提高，具体表现为: 1. 决策机制不科学 各级党委、政府以及人大是决策的中枢系统。但是在实践中，它们的决策权力、职责和范围的划分不清晰，各自关系不合理，人大和政府决策职能没有充分发掘。各级行政机关虽己组建由信息、咨询、决策和监督组成的决策系统，但目前而言，这系统并末真正发挥其应有的作用。由于在行政决策中对信息收集、处理和应用重要性认知的缺失，导致信息不畅，致使信息在传达过程中应具有的准确性、真实
“上有政策、下有对策”从本质来说是把上级政策肢解、曲解为我所用，实现狭隘的地方部门利益，甚至是个人私利，实质上是一种消极的政策变通，是对原政策的背离。 第一，“上有政策、下有对策”源于少数领导干部的错误政绩观。一些地方搞“上有政策、下有对策”，说到底是扭曲的政绩观在作怪。他们有的重近轻远，注重多出政绩、快出政绩，对长远发展缺少统筹谋划；有的重显轻潜，热衷于干看得见、摸得着的工作，忽视短时间内无法显现成效的工作；有的重硬轻软，喜欢追求硬指标，轻视不易量化的工作；有的重物轻人，一味追求经济增长速度，较少顾及人民的生活环境和生活质量；有的重局部轻全局，只从局部利益出发，不从全局考虑问题，甚至为了追求局部利益不惜牺牲全局利益；有的重投入轻收益，只看国内生产总值增加了多少，招商引资了多少，不看施政成本，不考虑投入与产出比。正是在这样政绩观的支配下，有些地方领导，为获取眼前产值、税收和利润，通过行政干预开“绿灯”，上马与国家宏观调控政策和产业政策相违背的项目。 第二，“上有政策、下有对策”源于地方政府本位主义。政策执行主体的自身利益需求和行为倾向影响着公共政策的有效执行。作为一个相对独立的利益主体，一些地方政府本位主义严重，大搞地方保护主义，以违背中央、国家政策法规的方式滥用或消极行使手中的权力，以达到维护或扩大地方局部利益的目的。不听中央的话才能获得经济增长的利益，这在一些地方政府官员中很有市场。市场地方保护主义、执法地方保护主义甚至司法地方保护主义，不仅损害了法制统一和市场统一，而且削弱了中央的调控能力。少数地方政府行为企业化，过多地介入经济建设领域，妨碍了市场资源的有效配置，而对于那些具有负“外部性”的问题，如环境污染、安全生产常常是得过且过；对于具有正“外部性”的问题，如义务教育、公共卫生，则是能放手则放手，甚至把一些公共服务甩给了市场。 第三，“上有政策、下有对策”源于政策本身的设计缺陷。政策得到很好执行，前提是政策本身具有合理性，而政策设计本身的缺陷为“上有政策、下有对策”预留了诱发因素，这主要包括三个方面的缺陷：一是政策规定的各项内容没有反映客观存在的现实情况，政策规定的各项行为不符合客观事物的发展规律，在执行中政策规范与客观实际产生了强烈冲突，使政策执行失去了实践基础；二是政策目标错误或者模糊不清、政策内容混乱、政策活动主体的职权责任与活动期限界定不科学，这就给执行者扭曲或曲解政策提供了可乘之机；三是政策体系不配套，新旧政策缺乏连续性，政策层次相互脱节，政策间目标、内容和效应相
案例选择题 (一)据报道，某市一家工厂的一个基建项目，在申报过程中，一共盖了745个公章。每个公章代表一个局、处、科或股的“舍我莫过”的关卡，要办事就得逐庙逐神一个个礼拜磕头，甚至还要烧香进贡。无独有偶，该市的另一家集团公司开发的一个住宅小区项目，从1998年9月到2000年7月底，历时18个月，累计办理各类审批手续28项，前后盖了86颗图章，涉及33个审批部门，除土地批租费外，开发企业共支付拆迁费、墙改费、人防费等450多万元，但项目的审批手续却还未完结。 1、此案例中存在的问题从体制角度分析源于（D．配置失衡）。 2、此案例中存在的问题从行政思想和观念角度分析源于（B．缺乏服务意识和效率观念）。 3、解决案例中问题的切入点应为（C．转变政府职能）。 4、在新公共管理运动中，关于政府职能争论的焦点主要集中于（A．经济社会职能）。 5、政府可资利用的影响经济社会发展的工具有（D．供应、补贴、生产、管制）。 （二）据报道，10年前，某市按照“小政府、大社会”的模式，组建起一个精干高效的政府机构，政府仅设有政府办、经济局等14个单位（经济局对应上级34个单位和兄弟县市的22个单位）；党委仅设党务工作部和市委办。这种改革，使得某市成为当时全国地方机构改革的5种模式之一。如今，10年过去了，当年的这个“小政府典范”却重新走上了机构膨胀的老路。10年中，该市精简的人员、机构逐渐反弹，机构由14个增至25个，党政工作人员由600人增至1300多人，再次出现“官”多“兵”少的现象，仅市委常委就达15人，正副市长9人。 1、该市机构改革失败的原因为（D．行政权力的自我扩张性）。 2、我国机构改革的主流理念为（C．小政府、大社会）。 3、我国现阶段政府行政改革的出发点和归宿为（D．发展生产力）。 4、与传统行政相比较，当代公共管理更注重（C．结果和产出）。 5、行政职能与行政活动的载体为（D．行政组织）。 （三）英国是“新公共管理”运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始这种以注重商业管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。商业管理技术在英国公共部门的引入始于1979年，并以雷纳(Rayner)评审委员会的成立为标志。出身于私人部门的雷纳在内阁中主持一个项目小组，负责对公共部门的绩效进行调查评估；1983年“财政管理创议”启动，建立起一个自动化的信息系统来支持财政管理改革。1987年著名的《下一步》报告（全名是《改变政府管理：下一步行动方案》），提倡采用更多的商业管理手段来改善执行机构，提高公共服务的效率………………………… 1、新公共管理运动的矛头直接指向（B．公共行政范式下的公共管理实践）。 2、新公共管理运动的理论基础主要为（D．公共选择理论、委托—代理理论和交易费用理论）。 3、英国新公共管理运动最明显的动因是（D．财政和经济的需要）。
2016年10月高等教育自学考试全国统一命题考试 公共政策试卷 (课程代码00318) 一、单项选择题：本大题共20小题，每小题1分，共20分。 1.公共政策制定系统内部结构中，表现为下层决策者直接接受某一上层决策者的决策，上下界限分明，隶属关系严格的结构是（A） A.线性结构 B.横向结构 C.矩阵结构 D.线性—参谋结构 2.外部评估可分为委托评估和非委托评估两种类型，属于委托评估的是（A） A.专业性的咨询公司评估 B.立法机关评估 C.司法机关评估 D.公民评估 3.在政策执行中“挂羊头，卖狗肉” 、“上有政策，下有对策”的行为，属于政策执行偏差中的（C） A.象征性执行 B.附加性执行 C.替代性执行 D.残缺性执行 4.公共政策目标得以实现的前提和基础是（A） A.政策稳定 B.政策变动 C.政策终结 D.政策变革 5.现代意义上的评估是从美国霍桑实验开始的，这一实验发生在（B） A.20 世纪末 B.20 世纪30 年代 C. 20 世纪50 年代 D.20 世纪60 年代 6.在自然环境下对当时正在发生的事情进行观看、倾听和感受的一种政策研究手段是（B） A.无结构访谈法 B.实地观察法 C.非参与观察法 D.参与观察法 7.美国学者詹姆斯·安德森以政策是否改变客观对象为标准将政策内容划分为（C） A.单目标政策与多目标政策 B.程序性政策与非程序性政策 C.实质性政策与程序性政策 D.物质性政策与符号性政策 8.使我们能够窥视在西方政治体制里如何在多元竞争中使相互对立的利益得以聚合、整合和综合为统一的公共利益，并予以制定公共政策的政策分析模型是（C） A.政治系统模型 B.机构一制度模型 C.集团模型 D.精英模型 9.下列属于政策支持系统的是（B） A.政策制定系统 B.政策咨询系统 C.政策执行系统 D.政策监控系统 10.当代中国实行的公共决策体制是（D） A.委员会制 B.半议会制 C.议会制 D.人民代表大会制 11.政策系统的核心是（C） A.公共舆论 B.政策评估 C.公共权力 D.政策环境 12.属于公共政策间接主体的是（C） A.代议机关 B.行政机关 C.跨国公司 D.司法机关 13.政策分析人员有系统地探讨政策问题，产生政策方案，以达成政策问题能够解决的一种不断调整的动态过程称作（A） A.政策设计 B.政策评估 C.政策修正 D.政策抉择 14.通过系统地运用个人、组织、技术等多重认识来获得对于公共问题的全面了解和解决办法的分析方法是（D） A.边界分析 B.类别分析 C.层次分析 D.多角度分析 15.政府直接创始政策问题并将问题扩散到政策议程的过程属于（A） A.动员模型 B.外在创始模型 C.内在创始模型 D.关门模式
“上有政策、下有对策”———案例分析与博弈启示 作者：丁煌、定明捷 文章来源《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2004年11月第57卷第6期 一、“上有政策、下有对策”的概念诠释 “上有政策、下有对策”是我国现阶段政策执行过程中的一种十分常见的现象。对此,人们界定不一,评价各异。有人认为,“上有政策、下有对策”是对中央政策的“创造性”灵活运用,是用足、用活中央政策,有助于政策的不断完善;也有人认为“上有政策、下有对策”无非是对付中央政策之策,它实际上是借“创造性地执行中央政策”或“把中央政策与本地实际结合起来”而把中央政策肢解、曲解为我所用;还有人认为,“上有政策、下有对策”是政策变通的一种表现形式,如果运用得当,这样的“对策”不仅合理而且合法,反之亦然[1](第 303-304页)。当然,上述这些看法可谓见仁见智,不一而足。但是,如果从本质上来看,我们则更倾向于将“上有政策、下有对策”视为相关政策主体———即作为政策执行者的地方政府基于利益得失的考虑而与作为政策制定者的中央政府进行的一种博弈过程。 所谓博弈,是指一些个人、队组或其他组织,面对一定的环境条件,在一定规则下,同时或先后,一次或多次,从各自允许选择的行为或策略中进行选择并加以实施,从中各自取得相应结果的过程[2](第3页)。一个完整的博弈关系至少应包括三个要素,即局中人、博弈活动的参与者,在“上有政策、下有对策”的博弈中主要表现为作为政策执行者的地方政府和作为政策制定者的中央政府;策略,即局中人将在给定的信息集中进行决策时可以选择的方法或做法,例如,地方政府的各种“对策性”执行行为就是地方政府可能采取的策略选择;支付,指在一个特定的策略组合下,局中人得到或期望得到的效用水平,也就是具体的利益得失情况。 博弈活动可以按照不同的特点划分成不同的类型,其中,按局中人之间能否达成有约束力的协议分为合作博弈和非合作博弈。“上有政策、下有对策”的博弈主要是指非合作博弈,也就是在博弈过程中,互相依赖的局中人在策略选择时尽量使与对方利益相冲突的个人效用最大化,而不是使集体收益最大化;按博弈的时间或行动次序,可以分为静态博弈和动态博弈,“上有政策、下有对策”的博弈是有行动的先后次序的,属于动态博弈;按照局中人拥有的信息结构,可以分为完全信息博弈和不完全信息博弈,“上有政策、下有对策”一般属于不完全信息博弈。在博弈活动中,局中人将遵循个人行为理性的原则,在既定的博弈规则下,每个局中人都把个人效用最大化作为自己行为和策略选择的出发点。其实,整个公共政策过程本质上都可以看做是一种博弈过程。在公共政策的制定阶段,各方的利益代表把自己的利益要求放进政策制定系统,围绕具体的利益安排和利益得失进行针锋相对的讨价还价、交易或妥协,在此基础上形成的政策方案实际上是利益均衡的体现。政策执行过程实际上是把有关利益分配的方案从观念形态转化为现实的过程,是政策制定过程的延伸。在政策制定阶段,利益需求没有得到满足的利益团体就会把自己的影响力转向政策执行过程,围绕具体的利益实现过程,各利益团体仍然会进行各种形式的利益博弈,通过改变政策实施的手段和条件,试图达到自己在决策过程中所预想的利益和目的,在执行过程中保护或增加自己的利益。有鉴于此,我们不妨从博弈论的角度将“上有政策、下有对策”的现象界定为:政策执行者(主要是指地方政府)在执行政策(通常是指中央政策)的过程中,基于本地区(或部门)的实际情况和利益得失的考虑,按照自己的理解和目的,有意识地运用讨价还价、交易、变通等合法或不合法的手段和策略执行政策,进而导致政策制定者的政策意图不能圆满实现甚或完全落空的一种或明或暗的博弈活动。 从“上有政策、下有对策”这种博弈活动的结果来看,政策目标能否实现以及在多大程度上实现则取决于博弈双方的策略选择。在“上有政策、下有对策”的博弈过程中,地方政府和中央政府的策略选择都遵循个体理性
第57卷 第6期2004年11月武汉大学学报(哲学社会科学版)Wuhan U niversity Journal (Philosophy &Social Sciences) V ol.57.N o.6N ov.2004.804～809收稿日期:2004203209 基金项目:国家自然科学基金项目(70273066) ■公共管理 “上有政策、下有对策”———案例分析与博弈启示 丁 煌,定明捷 (武汉大学政治与公共管理学院,湖北武汉430072) [作者简介]丁 煌(19642),男,河南息县人,武汉大学政治与公共管理学院教授,法学博 士,博士生导师,主要从事公共政策与公共行政研究;定明捷(19752),男,湖 北赤壁人,武汉大学政治与公共管理学院公共管理系博士生,主要从事公共 政策研究。 [摘 要]“上有政策、下有对策”本质上是相关政策主体之间基于利益得失的考虑而进行 的一种博弈过程,政策目标的实现程度取决于博弈参与者的策略选择,而博弈参与者的策略选 择从根本上又取决于作为博弈规则的制度。因此,要从根本上防治“上有政策、下有对策”这种 非合作博弈的不良影响,则需从干部管理、绩效考核、行政监督、财政管理、责任追究及信息反 馈等方面进一步完善作为博弈规则的相关制度。 [关键词]公共政策;执行博弈;案例分析;对策;启示 [中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]167227320(2004)06\|0804206 一、“上有政策、下有对策”的概念诠释 “上有政策、下有对策”是我国现阶段政策执行过程中的一种十分常见的现象。对此,人们界定不一,评价各异。有人认为,“上有政策、下有对策”是对中央政策的“创造性”灵活运用,是用足、用活中央政策,有助于政策的不断完善;也有人认为“上有政策、下有对策”无非是对付中央政策之策,它实际上是借“创造性地执行中央政策”或“把中央政策与本地实际结合起来”而把中央政策肢解、曲解为我所用;还有人认为,“上有政策、下有对策”是政策变通的一种表现形式,如果运用得当,这样的“对策”不仅合理而且合法,反之亦然[1](第3032304页)。当然,上述这些看法可谓见仁见智,不一而足。但是,如果从本质上来看,我们则更倾向于将“上有政策、下有对策”视为相关政策主体———即作为政策执行者的地方政府基于利益得失的考虑而与作为政策制定者的中央政府进行的一种博弈过程。 所谓博弈,是指一些个人、队组或其他组织,面对一定的环境条件,在一定规则下,同时或先后,一次或多次,从各自允许选择的行为或策略中进行选择并加以实施,从中各自取得相应结果的过程[2](第3页)。一个完整的博弈关系至少应包括三个要素,即局中人、博弈活动的参与者,在“上有政策、下有对策”的博弈中主要表现为作为政策执行者的地方政府和作为政策制定者的中央政府;策略,即局中人将在给定的信息集中进行决策时可以选择的方法或做法,例如,地方政府的各种“对策性”执行行为就是地方政府可能采取的策略选择;支付,指在一个特定的策略组合下,局中人得到或期望得到的效用水平,也就是具体的利益得失情况。博弈活动可以按照不同的特点划分成不同的类型,其中,按局中人之间能否
(1)失火了，你往哪个门跑 失火了，你往哪个门跑——这就是博弈论 一天晚上，你参加一个派对，屋里有很多人，你玩得很开心。这时候，屋里突然失火，火势很大，无法扑灭。此时你想逃生。你的面前有两个门，左门和右门，你必须在它们之间选择。但问题是，其他人也要争抢这两个门出逃。如果你选择的门是很多人选择的，那么你将因人多拥挤、冲不出去而烧死；相反，如果你选择的是较少人选择的，那么你将逃生。这里我们不考虑道德因素，你将如何选择？这就是博弈论！ 你的选择必须考虑其他人的选择，而其他人的选择也考虑你的选择。你的结果——博弈论称之为支付，不仅取决于你的行动选择——博弈论称之为策略选择，同时取决于他人的策略选择。你和这群人构成一个博弈（game）。 上述博弈是一个叫张翼成的中国人在1997年提出的一个博弈论模型，被称之为少数者博弈或少数派博弈（Minority Game）。当然，原来的博弈形式不是这么简单，这里我把它简化了，我们在第三部分论述归纳推理时还要谈这个博弈模型。现在很多学者在研究这个问题。 生活中博弈的案例很多，你会见到很多例子。只要涉及到人群的互动，就有博弈。 什么叫博弈？博弈的英文为game，我们一般将它翻译成“游戏”。而在西方，game的意义不同于汉语中的游戏。在英语中，game即是
人们遵循一定规则下的活动，进行活动的人的目的是使自己“赢”。奥林匹克运动会叫Olympic Games。在英文中，game有竞赛的意思，进行game的人是很认真的，不同于汉语中游戏的概念。在汉语中，游戏有儿戏的味道。因此将关于game的理论，即game theory翻译成博弈论或者对策论，是恰当的。本书下面统称game theory为博弈论。 博弈论的出现只有50多年的历史。博弈论的开创者为诺意曼与摩根斯坦，他们1944年出版了《博弈论与经济行为》。诺意曼是着名的数学家，他同时对计算机的发明作出了巨大贡献，他去世时博弈论还未对经济学产生广泛影响，否则经济学的诺贝尔奖肯定有他的名字，因为诺贝尔奖有规定，只颁发给在世的学者。谈到博弈论，不能忽略博弈论天才纳什（John Nash）。纳什的开创性论文《n人博弈的均衡点》（1950）、《非合作博弈》（1951）等等，给出了纳什均衡的概念和均衡存在定理。今天博弈论已发展成一个较完善的学科。 博弈论对于社会科学有着重要的意义，它正成为社会科学研究范式中的一种核心工具，以至于我们可称博弈论是“社会科学的数学”，或者说是关于社会的数学。从理论上讲，博弈论是研究理性的行动者（agents）相互作用的形式理论，而实际上它正深入到经济学、政治学、社会学等等，被各门社会科学所应用。甚至有学者声称要用博弈论重新改写经济学。1994年经济学诺贝尔奖颁发给三位博弈论专家：纳什、塞尔屯、哈桑尼（），而像1985年获得诺贝尔奖的公共选择学派的领导者布坎南，1995年获得诺贝尔奖的理性主义学派的领袖卢
第四章公共选择理论 教学目的与要求：通过本章的学习，了解什么是公共学则学派，公共选择学派的起源与发展，理解政府规模自我膨胀的原因，寻租活动的成本与收益，能运用公共选择学派的相关理论，分析现阶段我国公共决策的状况。 教学方法：讲授（结合案例） 教学重点与难点：寻租理论官僚理论政府规模自我膨胀的原因 所需课时：4课时 教学过程与内容： 案例引入： 案例一： 目前，山东潍坊市婚纱摄影协会联通该市16家婚纱摄影公司向市民们发放婚纱摄影消费券。此次发放消费券的金额达50万元，吸引了许多即将结婚的年轻人 案例二： 3月9日上午，杭州世纪联华庆春店一开门，收银台就排起长队，很多顾客都拿着消费券翘首以待。年初以来，杭州市发放了两亿多消费券，持券购物成该市一道风景线。全国人大代表、杭州市长蔡奇表示，消费券产生的放大效应约为1-5倍，效果很好，接下来杭州还会发放6亿元消费券。 评论：消费券的限时消费特征，能将人们潜在的消费欲望在短期内“变现”，是促进消费最直接的方式。成都向37.91万低保对象等每人发放100元消费券，转化为真实消费的比率接近100%。国务院发展研究中心研究员李左军认为，消费券的“乘数效应”可促进企业扩大再生产，进而形成就业、増税收良性循环。
案例三： 采访中心记者表示,大多数人认为发放消费券只能是一种政府送温暖行为，促销费仅凭消费券很难实现，中国天涯网调查显示券能代替工资吗？能天天发吗？能覆盖所有消费领域吗？不可能！ 全国人大代表、中科院副院长陈佳贵表示，真正拉动居民消费区需求，重点还应放在建立完善城乡特别是农村的社保制度。 案例四： 继杭州、南京等地先后发放各种消费券后，很多企业也推出“消费券”：北京、天津老百姓大药房3月上旬向市民发放三类不同面值的消费券，顾客消费满一定金额即可享受优惠；武汉某报业集团也向订阅2009年报纸的读者发放每份5230元的购房券 评论：无论是“健康券”还是“购房券”，细一看，都仅仅是作为消费中一定比例来使用，同真正的消费券不一样。消费券必须可以单独使用才能真正让利于民，否则，无论冠以何种名目，都不过是变相促销，领取、使用都有诸多限制，最多只能算是优惠券。 不可否认，优惠券也能让群众得到好处，激发消费热情，但这不能算消费券，如果商品价格本来就虚高，优惠券只能让消费者承受更多负担，不利于市场有序运行。 （思考：企业发放的消费券与政府发放的消费券有何异同？）案例五： 消费券究竟该向特定群体发放还是面向全体公民？全国政协委员李德水认为，消费券就是要发给真正有需要的低收入阶层群众，起到雪中送炭的作用，而不必锦上添花 但是如果只向部分群体发放消费券，对其他纳税人是否意味着不公平？全国政协委员、经济学家厉以宁认为，消费券的发放一定要注重公平性，让真正需要帮助的人得到帮助，不过如何界定“真正需要”的群体还需斟酌。 案例六：
上有政策下有对策现象存在的原因 上有政策，下有对策就是执行主体或者政策指向的目标群体在追求自身利益最大化过程中，一味强调地方利益、部门利益甚至是个人利益而对原政策的支解曲解。（一）利益最大化追求是上有政策、下有对策现象的根本因素。 公共政策本质上是对一定社会关系中不同群体的利益进行的权威性划分。政策执行活动就是对利益的重新配置。而追求利益，趋利避害是人之共性；在社会生活中，人们之所以从事政治经济活动，其根本的动因在于人们实现自己利益的要求；不同的社会阶级、集团、政党、个人从事政治经济参与活动，同样是为了通过影响政策，进而实现自己的利益，利益是政治经济生活的主旋律，这必然导致各个利益群体为了本身的利益进行博弈，力求自己利益最大化。就地方政府来说，在有些地方，煤矿经济是当地主要的经济支柱，财政的主要来源，关闭不合格的煤矿就是减少了财政收入，减少了官员的政绩，地方政府及其官员出于地方利益的需要对中央要求清理小煤矿，关闭不合格的矿井的政策软拖硬抗，拒不执行，为查封的煤矿说情，打招呼；就政策目标指向群体即矿主来看，煤矿开采的巨额利润是其逃避政策的规制，大搞上有政策，下有对策的原始动力。资本只要有“有50%的利润就能铤而走险，为了100%利润就敢践踏一切人间法律，有300%利润就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险”。 （二）权力寻租是造成上有政策、下有对策的关键原因。 政策执行效果在很大程度上取决于政策执行人员对自身的角色定位。执行人员一方面扮演着政府机关代理人的角色，充当公共角色；同时又作为普通社会的一员，充当私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的贯彻执行政策，然而，应然判断终究不等于实然判断，理想的行为规范和行政实践之间毕竟存在一定差距，由于“经济人”理性的存在，政策执行者也在时刻追求自己利益最大化的执行方式，由于制度的不完善，这种角色错位极有可能导致权力寻租。 权力寻租是权力所有者利用公权力直接寻求非生产性利润的活动，是通过权力去参与商品交换和市场竞争以获取物质利益。“权力寻租” 腐蚀的就是政策执行主体，通过政策执行主体角色异化改变公共政策的本意，使政策执行走样，甚至落空。在煤矿生产管理领域的“权力寻租”具体表现“官煤勾结”：官员或者利用公权力为不合格的，内藏安全隐患的小煤矿提供“官府”保护来获取利益；或者利用为煤矿企业办理采矿许可证、煤炭生产许可等证照收受贿赂，甚至官员及其家属自身就是矿主和股东；“官煤勾结”是公权力对煤矿经济生产的不正当的介入导致的权力腐败。政策目标指向群体即矿主通过利益回报的方式与政策执行官员结成了利益共同体，双方各取所需，却给人民生命财产的巨大威胁，破坏了政策的权威性。“官煤勾结”使得煤矿安全生产政策的执行大打折扣，在安全监管、核定生产能力、证照审批等方面搞形式主义，走过场，结果就是使一些安全要求不达标，生产能力不足的小煤矿通过检查，照常生产，导致矿难多发。这种由于政策执行主体和目标主体相勾结导致的“对策”行为极大的影响了原政策的执行，甚至使原政策成为一纸空文。 （三）政策本身的缺陷是造成“上有政策、下有对策”的制度原因 政策得到很好执行，前提是政策本身具有合理性，而政策本身的缺陷构成了“上有政策、下有对策”的诱发因素。政策缺陷体现为政策的多变、政出多门、政策