第二章行政环境
行政环境是行政活动的生存、发展空间，同时也是行政活动施加影响的对象。行政环境与行政活动之间客观上存在的互动关系表明：只有首先适应环境，行政活动才能得以正常开展。同时，行政活动的开展必然影响、塑造行政环境，使环境沿某种方向、发生某种程度的变化。了解影响行政活动开展的环境因素，是科学、有效行政的前提，同时也为评估行政行为提供重要的启示。本章首先阐述了行政环境的基本概念，分析了行政环境的特点及意义，介绍了行政生态学的兴起与发展。其次，本章重点阐述了行政与政治法律、经济、文化、自然、国际环境之间的交互影响；行政一方面要适应环境的需要而改变自身，另一方面，它还要能动作用、改造环境。这两方面的问题是世界各国政府所共同面对的问题。
第一节行政环境概述
“从一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”
――罗伯特?达尔（Robert Dahl ）
半个多世纪前的公共行政大师在他《行政学的三个问题》中曾这样讲到。意思很简单，在公共行政与公共管理领域，事实上并没有放之四海而皆准的行政理论准则。那么一个国家如何鉴别一种行政理论是否适合本国的公共实践呢？如何确定公共实践的前提、依据，施加影响的客体或对象，研究各种环境对公共行政的影响呢？就是我们这里接下来要探讨的。
一、行政环境的含义、特征与分类
（一）行政环境的含义
“环境”一词泛指存在于特定空间、对事物或人类活动产生影响的各种因素的综合体。从生物界到人类社会，生命体的存在与发展受所处环境直接而深刻的影响。适者生存是普遍法则，与生物界相比，人类凭借自身创造力的施展，使自身对环境适应不再是消极的。人类在适应环境的同时，也在影响、改善甚至创造环境，在此过程中，人类的生存能力得到了相应的提高，人类在与环境的相互影响中向前发展着。
行政环境是指对行政管理活动产生作用，直接和间接影响行政管理主体及其活动过程、活动方式等外部要素的总和。影响行政系统运行的因素包括两大部分，一是行政系统之外的环境，如政治、经济、社会、法律、文化、教育、科技、人口、资源、自然环境等；二是行政系统内部环境，如行政体制、职能、领导者、人际氛围等等。他们共同构成行政管理的外部要素，影响和制约着行政管理的思想观念、方式方法等，并不断地处于发展变化的动态过程之中。总之，凡是作用于行政系统，并为行政系统反作用所影响的条件和因素，都属于行政环境的范围。在此，我们着重阐明行政系统与外部环境间的相互影响关系。
随着行政学研究的深入发展，目前对行政环境与行政系统相互作用的研究已发展成为一门学科——行政生态学。它把行政系统视为生物有机体，把行政环境看作生态环境，借助生态学的有关理论来研究行政问题，给人们提供了许多重要启示。
（二）行政环境的特点
1、广泛性：由于公共行政系统极为庞大，作用范围极为广泛，与其构成有机联系的环境因素也因之具有极为广阔的范围。公共行政生态是行政系统赖以存在和发展的外部要素的总和。因此，凡是作用于行政系统的外部条件和要素，从地形分布、山川河流，到气候特征、自然资源；从人口数量、民族状况，到阶级状况、历史传统；从文化教育、科学技术，到社会制度、经济状况，乃至人际关系、道德水准等，这些自然的、社会的种种因素都属于（纳入到）公共行政生态的范畴。
2、差异性：构成公共行政生态的综合要素，（各个要素作用的向度、力度和维度是有差别的）对于行政主体来说，没有一个是完全相同的；行政主体对于公共行政生态的反应也是有差异的。各个地区的自然环境千差万别，经济状况、风土人情以及文化习惯也不相同。各种不同管理体制、管理机制的形成与发展，正是这种差异性的具体表现和产物。
3、复杂性：公共行政生态环境是一个复杂的开放系统，它对公共行政的影响和作用不仅具有广泛性，更具有复杂性。众多的外部生态环境条件和要素本身，以及这些要素之间，构成纵横交织的复杂关系网络。
4、可变性：一方面是公共行政生态自身发生变化，另一方面是公共行政生态在公共行政活动的引导下发生改变。公共行政生态中最活跃的因素是社会环境中人的因素。人是在不断变化的，社会环境就是人的组合，而自然环境也会被人为活动在一定程度改变。只要人是活跃的，公共行政生态就会不断变化。
5、互动性：行政环境各要素通过一定的方式方法途径作用于行政管理；行政组织通过各种行政管理方式、途径反作用于外部环境因素，从而改造客观世界。它们之间呈现出互动性。
（三）行政环境的分类
行政环境的内容广泛而复杂，从不同角度分类，可以得出不同的结论。
1、根据内容的划分：自然环境与社会环境
自然环境：与行政管理发生密切联系和相互作用的自然条件（生物与非生物）
社会环境：指人与人的活动所形成的并对行政管理活动直接或间接产生作用的各种社会因素的总和。（政治、经济、文化，也叫人文环境）
2、根据地域的划分：国内环境与国际环境
国内环境：一个国家国内对行政管理产生直接或间接影响的各种因素之和。
国际环境：一个国家与世界各国家、地区之间的政治、经济、文化、自然地理环境等方面的关系以及其他国与国之间关系。其中最主要的是国际政治局势的稳定程度、国际经济与科技发展状况、国际文化发展趋势等等。
3、根据规模和层次程度划分：宏观、中观和微观三类
宏观行政环境：主要是指基本国情，广义地说也包括国际的公共行政生态和国内的公共行政生态
中观行政环境：是指行政系统的组织结构和运行情况，包括行政组织的结构是否合理，职权划分是否明确，沟通是否顺畅，制度是否健全等。
微观行政环境：是指一个行政机构内部甚至一个领导班子内部的具体情况，包括结构是否合理，责任是否明确，人际关系是否良好，工作方法技术是否正确有效等。
另外，从不同作用上分，可分为良性行政环境和恶性行政环境。
二、行政环境理论
（一）行政生态学理论提出的背景
“生态”一词源于古希腊，意为“房子、家”，引申为“生存之地”。
生态学形成于19世纪末20世纪初。50年代以后，由于人口剧增、环境污染、食物短缺、能源紧张和资源破坏等环境危机加深，引起了人们的普遍关注。这成为行政生态学的产生背景。
1947年，美国的约翰·高斯发表《政府生态学》一文，提出了行政生态问题。将生态学的概念引入行政学，并用生态的观点来研究行政现象的人是美国哈佛大学教授约翰.高斯。1936年，他发表论文《美国社会与公共行政》，第一次提出行政管理与行政环境之间的关系问题。1947年，他出版《公共行政之我见》详细论述如何运用生态学方法研究行政学的问题。
1957年和1961年，哈佛另一学者利格斯分别发表了《比较公共行政模式》及在此基础上写成的《公共行政生态学》等相关著作，把行政现象和行政行为与行政社会背景相联系起来进行相关的研究，提出了三种模式。
（二）利格斯提出的三种行政模式
行政生态学是20世纪60年代在西方行政学界兴起的一门以生态学的方法研究行政现象、行政行为与行政环境之间相互关系的行政学分支学科，它要求对行政系统作整体的观察与精密的分析，作宏观研究和微观研究，从而正确的揭示行政这一主体生长和发展的规律，以从整体上把握行政过程与行政运行规律。
生态学原本是生物学的一个分支，它研究的是生命有机体在其生长过程中相互之间以及与其周围物质环境之间所发生的相互关系、相互作用。由于生态学具有多学科性，所以它在很大程度上具有重要的思维方法论功能。
正是基于这种思维方法论，可以理解为公共行政与其生态环境之间相互依赖、相互影响的关系具体表现为与其生态环境中的某些要素发生相互作用。美国行政学家里格斯把行政生态学定义为研究“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的一门行政学分支学科。他认为要了解一个国家的公共行政，不应该仅仅局限于行政系统本身，而应该跳出行政系统，从社会这个大系统来考察行政，亦即考察一国的行政与该国的社会环境的关系。因此，只有以生态学的观点－亦即从非行政的因素去观察，才能了解这些国家的政治和行政。在里格斯看来，行政生态学的研究范围包括两个方面：一是探讨各国所特有的社会文化以及历史等诸因素是如何影响并塑造该国的公共行政；二是反过来研究各国的公共行政又如何影响该国的社会变迁与发展。
1、融合型模式（农业社会）
经济基础是农业生产力，土地的分配和管理是政府的重要事务；
官僚的职位重于行政政策；
政治与经济不分，权力来源于君主，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级；
政府与民众沟通较少；
行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。
2、棱柱型模式（过渡社会）
政府的制度和法规不能起到约束和规范作用，形式上虽已抛弃了传统社会中的行政特性，实际上具有很大的影响力；
同时呈现异质的行政制度、行政风范和行政行为；
传统结构与现代结构重叠出现。
（1）异质性。传统与现代并存，工农社会特征并存。（2）形式主义。理论与实际脱离，法规与执行背离，人情关系占相当大比重。（3）重叠性。即机构叠床架屋、重复设置。表现为若干机构职能相同；法定职能机构不能或不去履行职责，而其它机构组织大行其道。其原因在于传统组织向现代组织过渡的不彻底性所导致的权责交叉、重叠。
在外部影响下，技术－制度－思想的变迁轨迹
3、衍射型模式（工业社会）
经济基础是美国式的自由经济或苏联式的管制经济；
民众有政府决策的渠道，政府与民众关系密切；
行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人的原则；
沟通渠道发达；
行政的主要问题谋求专业化基础上的协调与统一
不难看出，不同的生态模式要求有相应的行政模式，各国制度、体制不能简单地移植。那种追求建立世界通用的行政科学模 式、与国际接轨的所谓现代理论，用生态学的观点来分析都可能是不切实际的幻想。
三、研究行政环境的意义
１．丰富了行政学理论
行政生态学的兴起与发展，丰富了行政学理论，使行政学研究进入了一个新的发展阶段。台湾学者张金鉴把行政学发展归纳为三个阶段：第一阶段是科学管理时代的静态行政学阶段（１８８７年—１９３０年）；第二阶段是行为科学时代的动态行政学阶段（１９３１年—１９６０年）；
第三阶段为系统分析时代的生态行政学阶段（１９６１年以后）。在这里，里格斯发表的《行政生态学》被视为行政学发展第三阶段的起点与标志。 行政生态学的兴起与发展，使行政学与其他社会科学的联系密切起来，同时，也对行政学研究工作者提出了更高的要求。发生这一影响的原因在于行政环境问题涉及广泛的社会生活领域，与众多学科发生交叉。行政环境问题的研究，使传统的学科界限受到冲击，行政学与其他学科关系变得密切起来。与此同时，研究领域的扩展对研究工作者的要求自然随之提高。
行政生态学的兴起与发展，使行政学研究的特色问题开始受到关注。行政生态学的研究表明，“通用”行政学是不存在的，行政学研究只有植根于民族土壤，在此基础上运用一般的行政学理论分析、研究问题，行政学研究才能健康发展。这就为建立有特色的行政学理论提供了理论依据。『当我们研究某一国家的行政时,我们不仅要研究该国行政制度上的特点,更要研究其行政行为的方式;不仅要从行政本身的观点去研究行政,更要扩大范围,立足于该行政系统得以产生的社会大系统,从行政与政治制度、意识形态、价值观念、经济结构、文化心理、历史传统等的相互关系中研究行政』
２．有助于行政效率的提高
政府的职责在于根据社会发展面临的具体情况，通过相应政策的实施，推动社会进步与繁荣。科学、有效的行政的前提是掌握现实环境状况，只有适应环境需要的行政措施，才可能收到预期的行政效果。行政环境问题的研究为行政人员开展工作提供了有效的指导，对此，斯蒂尔曼在《公共行政学》一书中做了明确阐述：“如果自觉认识生态上的因素，就可以使行政官员更明智地对待他们机构所面临的外部环境的需要和挑战。因此，掌握在行政官员手中的生态学可以成为一种诊断工具，它有助于行政者具体分析行政中的主要因素，并为衡量这些因素中某个组织的影响提供尺度。”
当前，我国正处在由计划经济向社会主义市场经济过渡阶段。经济体制的变化导致整个社会环境发生重大变化。行政工作除了根据经济发展对自身内在结构及外在表现形式等方面提出的要求做相应的调整外，更重要的还在于对变化了的国情进行全面的动态把握，认清不同阶段的具体国情，在此基础上实施相应的政府行为。这样，既有助于提高政府的社会适应性，充分、有效地履行政府职责，又可以确保社会转型的顺利进行，减少社会振荡。
第二节 行政环境与行政管理的交互影响
一、自然环境与行政管理
（一）自然环境的含义
自然环境是指一个国家所处的地理位置及这一地理位置上的地形、气候、土壤、山林、矿藏、植物分布等自然物，主要包括三部分：一是人体一刻也不能离开的物质，二是人类生存的物质基础，三是生态系统，为人类提供生物质能及其他用品。
（二）自然环境与行政管理的关系
不同的自然环境会形成不同的文化传统或生活习惯，从而间接地影响到行政管理；
自然环境为行政管理提供资源和条件，自然环境的差异，对行政管理产生深刻的影响；
（棱柱型） 工业社会
（衍射型） 折射后的分化
自然环境发展有其自身规律，行政管理必须适应自然环境，遵循生态规律和特点，调节和促进经济社会稳定、健康、可持续发展；否则，人类的生存条件将恶化，行政的生存空间也将受到制约。
行政管理不是消极、被动地适应自然环境，行政管理改变着人类赖以生存的自然环境。
【一般没有社会环境那样对公共行政作用深刻，但在特定情况下，自然环境也会对公共行政产生直接和深刻的影响，严重时甚至会中断行政系统的正常运作，改变原有的行政目标，迫使行政系统采取紧急的行政措施，如重大自然灾害的突发，自然资源的严重破坏、自然环境的严重污染等，正是在这种背景之下，生态行政学（是一门指导政府保护生态环境活动的行政管理学）应运而生。因此，行政体统和自然环境要保持协调，要把保持生态平衡作为行政系统的活动准则及政策考虑的重要方面。】
二、社会环境与行政管理
（一）物质经济环境
物质经济环境：是指作用于行政系统的物质技术和经济制度，即通常所说的生产力和生产关系。它包括经济制度、经济体制、生产力和科技发展状况、人口状况、社会基本生产关系结构等要素。
1、经济基础决定上层建筑，上层建筑服务、服从于经济基础。行政系统作为政治系统的构成要件，属于上层建筑范畴，因此，行政系统必然受经济基础的决定与制约。经济环境对行政的决定和制约作用主要体现在如下几方面：
第一，生产关系决定行政的性质。社会的基本经济结构，也就是构成特定社会经济制度的基本生产关系，是一定生产力发展阶段之上的占统治地位的生产关系各方面的总和，是特定社会的一切上层建筑赖以建立的经济基础。行政活动属于特定的上层建筑，是政治上层建筑的一个组成部分。经济基础决定上层建筑的性质，进而决定行政的性质。无论什么国家，不论其性质如何，其行政体制、目标、方式、手段等均受制于所在的经济基础。资本主义的生产资料私有制决定了资产阶级专政的国家性质，因此，资本主义国家的行政系统必然以服务于资产阶级为活动的目的与方向；生产资料公有制的社会主义国家，人民当家作主，成了国家的主人，与之相适应，国家行政必须以维护广大人民群众的根本利益为其行动的出发点，行政体制、目标的确定与工作方式的选择则以最大限度地增加人民福祉为原则。
第二，经济体制的变革是推动行政改革的基本动力。行政系统处于变化之中，行政系统的发展受诸多因素的影响。但从根本上讲，生产力和科技水平的发展以及新的经济体制的确立与变革是推动行政改革的基本动力。与传统计划经济体制和落后的生产力相适应，我们建立了传统的行政体制，行政系统的运行采取了宏观、微观相结合的全面管理模式，主要采取行政手段对社会生活进行管理。伴随计划经济向社会主义市场经济过渡，传统行政体制的弊端显现出来，行政改革问题提上了议事日程。近年来我们所进行的行政体制改革、国家公务员制度的实施以及各专项行政改革，正是在这一大背景下进行的。
第三，生产力与科技水平在一定程度上决定行政发展现状。在经济体制、制度相同的前提下，生产力和科技发展水平的差异往往导致行政发展水平不一，这从另一侧面体现了经济环境对行政的决定作用。随着生产力和科技水平的发展，经济环境对行政的影响体现得比较充分，行政工作所受的推动与压力也不断增大，行政工作水平的提高便有了相应的条件。反之，单靠行政工作自身按其内在规律去发展，发展速度自然要降低，更何况规律的总结、认识离不开特有的实践推动。改革开放以来，我国区域间经济发展水平差距在加大，其中重要原因之一在于不同区域的行政工作在经历了十几年的经济发展洗礼后差距加大了，行政对经济的推动作用明显不同。经济与行政之间存在的这种互动关系使“马太效应”体现得越来越突出。
2、行政系统受经济环境决定与制约的同时，也并非是完全被动的，它对经济环境具有能动的反作用。经济与行政间这种互动关系的存在是经济与行政良性发展的前提。受物质利益驱力的影响，对经济活动如不加以必要的监控，经济环境很容易因遭受破坏而导致失衡，而经济环境的失衡又必然导致社会问题的产生。因此，行政工作肩负着对经济活动进行有效监控的责任。这种监控作用主要表现在：第一，对社会资源有效利用与保护。经济发展离不开对社会资源的利用，但在具体经济活动中，受人的认识和政策等其他因素的影响，很可能出现掠夺、破坏资源的现象。近年来，经济发展给生态资源带来的不良影响就是明显的例证。基于维护经济长远发展的要求，政府有义务运用行政力量对现行经济活动进行必要的干预，以确保经济发展对社会资源的有效利用和保护。近两年来，各级政府通过对淮河流域工业企业进行整顿，减轻了企业生产对淮河的污染，改善了淮河水质，对当地工农业生产和人民生活产生了积极的影响。
第二，规范社会经济行为，改善与创造良好的经济活动氛围。追求局部经济利益的结果导致社会经济行为中存在着竞争与过度竞争、守法经营与违法经营、道德经济与非道德经济并存的现象。上述矛盾现象如长期持续下去，必然导致经营环境恶化，对合理、守法经营行为产生负面影响。对此，政府有义务进行必要的行政干预，通过采取法律、行政、金融等手段打击不良经济行为，净化经济环境，为经济的健康发展创造有利的环境。
第三，引导经济发展，完善经济结构。政府出于对经济长远发展的综合考虑，通过政策引导经济朝某一特定方向发展，以此改善经济结构，完善经济布局，促进经济健康、有序发展。近年来，我国对乡镇企业、基础设施建设、高科技企业等采取优惠政策，推动了经济结构的调整，使国家的经济形势发生了很大变化。
第四，协调区域经济发展。现代经济发展的一体化趋势客观上要求区域间经济发展要保持大体平衡，否则，整体经济的发展将受到冲击。政府的职责决定了它必须扮演协调者这一角色。政府通过调整经济区域分布和产业结构，引导、推进企业资产重组等方式在经济发达与经济落后地区之间架起合作的桥梁，实现区域间经济的互补性发展，从而推动经济的协调发展。
（二）政治法律环境
政治法律环境：是指作用于行政系统的政治制度和法律制度。如国家政权的性质和组织形式、阶级关系、政党制度及立法、司法、军事、监督等方面的制度。
具体地说，就是在国家中占统治地位的阶级及其政党的状况，社会各阶级、阶层在国家中的地位，占统治地位的阶级采取何种形式组织政权机关、政治集团、政治制度等去反对敌人、保护自己的政权机关、政治集团、政党制度等政治制度方面的内容，宪法及各部门法的完备健全的程
度，执法守法情况等法律制度方面的内容。
『行政系统是国家意志的执行系统，是政治系统的一个重要组成部分，因而，政治环境对行政系统有直接的制约作用。其中尤以政权性质、政党制度和立法制度对行政系统的作用最为直接。深入研究政治法律环境，不仅有利于政府准确地理解和执行国家与政党制定的大政方针，也有利于推进政治体制和行政体制改革中各项法律制度的健全和完善。』
1、政治法律环境对行政系统具有深刻的影响和直接的制约作用，这种影响和制约作用主要体现在如下几方面：
第一，基本政治制度直接决定行政系统的性质。一国的基本政治制度直接决定一国行政的阶级性质，决定其服务的方向。我国行政机关作为国家权力机关的执行机关的首要任务就是要实现统治阶级的意志，贯彻统治阶级的路线、方针、政策。因此，政治制度决定了行政机关的性质、组织形式及其运行方式。
第二，政权组织形式决定政府组织形式及其在国家政权系统中的地位。政权组织形式，即政体作为国家基本政治制度的表现形式，决定着整个国家机构的构成方式及各机构之间的关系，因而也决定了政府组织的具体形式及在国家机构中的地位和作用。如当代西方实行议会制政体的国家，政府为内阁制度，政府的存在与更迭要以议会为基础；而实行总统制政体的国家，总统府为政府形式，总统由民选，而不由议会决定，总统与议会是相互制衡的关系
第三，政党制度影响行政系统的稳定性与完善程度。政党制度作为现代社会的一种重要政治制度对行政系统具有多方面的影响，它不仅直接影响行政系统与政党之间的关系，而且影响政府组织的机构、人员配置、政策和功能的稳定性及纠偏机制。一般来说，一党制使行政系统、组织结构和行政功能保持相对的稳定性，使行政政策具有连续性，使行政系统与政党组织保持较为稳定与密切的关系。但一党制易导致党政不分，以党代政，从而损害行政系统必要的独立性，其纠偏机制也较为迟钝与脆弱。两党制或多党制的政府，其政府主要官员及政策都将随政党的更迭而不断变化，难以保证行政系统的稳定性。这一点文官制度的实施某种意义上对这种损害有一定的补偿，而其纠偏机制则要比一党制政府有力、灵活。
第四，法律制度规定和保障着行政系统的地位和权力关系及运作程序。行政系统作为国家系统一个组成部分处于国家权力的复杂网络之中，因此，行政系统在其中的地位、权力、职能，机构设置及运作都是由法律来规定和保障的。一国的法律制度越完善，则一国的行政系统运作越规范，行政效率则越高；一国的法律建设越完备、越科学，则行政系统的协调程度与规范化水平则越高，否则，将会导致行政系统的混乱。
2、行政在适应政治法律环境的同时，对政治法律环境发展和完善具有反作用。作为政治系统的执行系统，行政系统功能发挥得充分、完善，并不断进行行政改革，建立科学决策制度，严格依法行政，则会大大促进政治体制的改革及法律的进一步完善，从而改善和优化政治法律环境。行政对政治法律环境的这种影响要求政治系统必须做好政治决策的信息反馈工作，充分听取、考虑行政系统提出的意见、建议，尊重行政工作的发展规律，从行政工作方面汲取有益的政治决策素材。只有如此，政治法律环境对行政才能经常发挥积极的推动作用，政治与行政才能保持协调发展。
（三）精神文化环境
文化是一定社会的经济和政治在人们观念形态上的反映，是为特定的社会经济和政治服务的。精神文化环境：是指作用于行政系统的文化教育、科学技术、历史背景、价值观念、社会心理、人伦关系，思想意识形态、宗教、道德等等各种要素的总和，直接关系到行政人员的素质、行政法制的完备、行政决策和方法的科学化程度和行政效率。因此特定行政系统所处的文化环境必定对该行政系统具有深刻的影响。
精神文化因素是通过渗透到行政系统的各个领域，渗透到行政人员的思想、行为，渗透到行政体制、行政职能等各个方面来发挥作用的。这种渗透和影响是广泛而又深远的，具有持久性和广泛性。然而，这种影响可以起积极的促进作用，也可以起消极的破坏作用。
『属上层建筑的范畴，是由其经济基础决定的，但文化因素可以在某种程度上超越物质经济时代，从而对经济基础和政治上层建筑产生影响。任何行政系统都必然处于一定的文化氛围之中，它的活动必须和周围文化环境相协调，并受到文化环境的深刻影响。现代公共行政学非常重视对行政文化的研究，行政文化就是公共行政实践的精神成果，是在特定文化环境中形成的，直接反映行政活动与行政关系的各种心理现象、道德现象和精神活动状态。（如当今行政价值观取向的探讨）』
（四）人口环境
人口环境与经济环境、政治环境、文化环境、自然环境之间都存在互相依赖、互相制约的关系。人口的发展状况直接影响着一国经济与社会的发展状况，人口增长太多太快或减少太多太快，都会造成不同的困难，制约着经济和社会发展战略的制定与实现，直接决定着人口管理政策及部门设置，还影响着政府机构的编制及改革的难易。
（五）民族环境
民族是一种社会现象，其产生和发展是和一定的社会相联系并受其制约的。每个民族密切联系着的民族性和社会性。一个民族内部的凝聚力，就是通过人们在物质生活活动过程中所形成的统一的社会关系和共同的文化联系而得到表现的。民族之间由于不同的风俗习惯和文化传统，在相互交往中很容易发和冲突，从而引起社会秩序的变动，造成不稳定的社会环境。在多民族的国家中，民族环境影响着政府的民族政策及相应的机构设置，影响着行政组织体制的集权与分权，关系到政府凝聚力的大小。而宗教等历史现象，更是始终与公共行政密切相关、相互影响。
三、国际环境与行政管理
指一个国家同世界各国、各地区之间在政治、经济、文化、自然地理等方面的关系以及其他国家之间的相互关系。对一个国家来说，国际环境是外部条件，国际环境通过国内环境而作用于政府公共行政。尤其在当代世界日益全球化发展的强劲趋势下，任何一国的政府管理都不可能不受到国际环境的影响。
（一）政治环境：当前国际政治环境的主题是和平与发展，第二次世界大战以后，美国、苏联两个大国长达半个世纪的对抗与较量以苏联的解体而告终，逐渐形成美国单极主导的格局。发展中国家力量逐渐壮大，在国际事务中发挥着越来越重要的作用。战争因素减弱，和平因素增加，但是，当今世界局部地区依然战乱不断，大国的强权政治和干涉他国内政等现象依然频繁，不过国与国之间的发展已成为各国交往与合作的主题，
不平等关系正在逐渐改变，世界格局正向合理化、民主化和追求公平的方向发展。
（二）经济环境：经济全球化与区域集团化并存。趋势表现为经济全球化，是指人类的经济活动空间日益超越民族国家主权版图的界限，在全球范围内出现生产要素的配置、流动、联系和互动的客观历史进程及趋势。任何国家或地区，如果不想被世界潮流抛弃，就必须使本国经济融合于世界经济之中，即必须加入国际经济的分工与协作，参与国际竞争，从而提高本国的竞争力。
（三）文化环境：多元主义。当今世界精神产品已成为人类的共同财富。在新技术革命、新科学不断兴起的今天，各国政府均把发展文教科技作为本国总体发展战略的核心内容，把引进外国科技、借鉴外国的先进管理经验作为政府的一项重大政策。当然，我们在吸收外国的有益思想、文化科技成果之时，要以扬弃的态度，去粗取精，去伪存真，洋为中用，从而使其为我国四化建设服务。
（四）自然环境：面对共同的日益严重的环境问题。现状是全球性的生态环境日趋恶化，（全球变暖、海啸、沙漠化）进入20世纪90年代以来，经济全球化的负面影响越来越明显地显露出来，空气、大气层、水污染、森林植被被大规模破坏、土壤沙漠化严重，化学废弃物遍地堆积，科学技术的滥用，人类文明和自然的冲突以最强烈的形式爆发出来。这种全球性的生态环境的恶化，已危及到人类的可持续发展和生存条件。当今世界无论是局部性的自然生态平衡，还是全球性的自然生态问题，都要求各国政府间相互合作，共同协调，采取统一措施，以共同保护人类生存的环境，抑制国际自然环境的日益恶化，实现本国政府可持续发展的行政目标
2、国际环境对行政管理的要求
国际形势的变化要求行政管理实现民主化、科学化、法制化；
国际自然环境给行政管理提出了艰巨的而复杂的任务，各国政府必须共同采取措施，不断改善生态环境，实现可持续发展；严格控制人口增长，发展教育，开发人力资源，提高人口素质，使人口由负担变为资源；加大对外开放步伐，发展同其他国家的关系，积极参与国际分工和合作，提高自力更生能力，壮大自己的实力；维护世界和平与地区稳定是行政管理的重要目标。
四、行政环境和行政管理的辩证关系
(一)行政环境决定、制约行政管理
1、行政管理要适应行政环境的性质；
2、行政管理要适应行政环境的现状；
3、行政管理要适应行政环境的发展方向
(二)行政管理对行政环境的利用和改造
1、行政管理可以利用行政环境所提供的政治、经济、文化、技术、心理等条件，对所面临的问题，制定相应的决策、制度和办法，并迅速有效地加以实施。这是沿着行政环境的同一方向所发挥的积极作用。行政管理主体，面对行政系统外部各种有利不利的环境要素，能够进行及时正确的价值权衡，充分利用现有的政治条件、物质条件和精神文化条件，选择正确的行政目标，制定科学的决策方案，采取切实有效的措施，实施各项行政规划和行政战略，并以此达到改善行政环境的目的。当前，我国社会治安问题突出，犯罪活动猖獗，人民群众的生命财产受到威胁。面对问题突出的治安环境，行政主体完全有条件、有能力利用人民群众的心理支持和国家的人力物力财力以及强有力的专政武器，打击犯罪分子的嚣张气焰，恢复并维护社会的长治久安，改善行政环境。这是其它社会组织所没有也不可能有的巨大能量和巨大作用。（重庆打黑）
2、行政管理可以通过对行政环境的再认识、再思考、再总结，主动自觉地纠正不符合行政环境要求的管理行为、管理法规和管理方式。由于信息条件、认识能力、思想觉悟、思维模式等不利因素的限制，行政管理主体所制定的政策、措施，选择的行政目标，往往不可避免地会产生一些失误。对此，行政管理主体通过行政环境不断提供的积极因素，审时度势，不断地修正偏差，惨之不断完善，更好地适应生态环境之要求。建国以来，由于我们对国情认识的错误出现了工作指导上的偏差和失误。党的十一届三中全会以后，随着人们对国情认识的日益深化，党和政府按照行政环境的要求，通过自身力量纠正了过去的失误。这是行政主体对行政环境能动作用的突出体现。
3、行政管理对行政环境的能动作用，还表现在消极的一面，即沿着行政环境的相反方向，起阻碍和破坏作用。恩格斯曾经指出：政治权力“可以阻碍经济发展沿着某些方向走，而推动它沿着另一种方向走”，“政治权力能给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量的人力和物力的浪费。”这里恩格斯不是专就行政权力和行政环境而讲的，但行政权力是政治权力的重要组成部分，其道理是相通的。我们实行市场经济，要求政府必须下放、分离资源配置权，遏制利用政治动力谋取经济利益的行政行为。如果一部分既得利益者不按照这一环境要求逐步实现自我革命，而是变本加厉地控制某些不应有的权力，全面进行寻租活动，那么，以权谋私、权钱交易、贪污腐化之风就会日益盛行，经济发展就会受到极大的损害，行政生态环境就会日趋恶化。
不合理的行政行为，制定科学决策，采取有效措施来改
善行政环境）
综上所述，为保持行政生态的平衡，既要求行政活动以行政环境为依据，根据行政环境提供的条件来确定行政职能、行政目标、行政发展战略，依据行政环境提供的条件来从事行政活动，同时又要发挥改变、塑造、控制行政环境的反作用，从而使行政环境更加优化，使其向满足行政活动要求的方向发展。这一点尤为重要，因为我们任务不仅在于认识世界，更重要的是改造世界。
第三节当代中国行政环境分析
一、以和平与发展为主题的国际环境
和平与发展是我们时代的主题，是现代国际环境的基本趋势和主要特点，并构成我国现阶段的国际行政环境。所谓和平，是指世界相对和平，局部战争虽然不断，但无世界大战；所谓发展，是指经济发展和社会进步成为世界各国的主流，社会制度的变革退居次要位置。
主要表现在
1.两大阵营对峙格局瓦解,多级格局初露端倪
2.世界政治由单一欧洲中心向欧亚两大中心并立
3.全球性的两种社会政治制度对立转为多样性的政治制度并存发展
4.国际竞争由单纯军事竞争转向以经济、科技为主的综合国力的竞争
复杂的外部环境对我国行政管理提出了更高的要求，如何合理开发和利用国内外资源发展自己的经济，提高自己的综合国力，是目前政府面临的头等大事。
二、我国的基本国情
（一）政治法律环境分析
行政制度，我国行政机关作为国家权力机关的执行机关的首要任务就是要实现统治阶级的意志，贯彻统治阶级的路线、方针、政策。因此，政治制度决定了行政机关的性质、组织形式及其运行方式。我国的政体是人民代表大会制，人民代表大会是国家最高权力机关，作为政府的行政组织是人民代表大会的执行机关，由它产生并对其负责，在政府与权力机关之间不存在制约与抗衡的关系。
法律制度
政治的基本格局保持稳定，存在一些不稳定因素。
评析：政治稳定,民族团结的政治环境
(特色理论深入人心、管理体制改革、立法体制完善、政策连续稳定、民族团结和睦，但还存在腐败现象和违法犯罪现象)
（二）物质经济环境分析
生产力发展很快，综合国力加强，城乡人民生活水平不断提高，总体实现小康，但生产力水平仍需进一步提高，要树立和落实科学发展观。
初步确立了社会主义市场经济体制，建立了以社会主义公有制为主体多种所有制共同发展的所有制结构，实行了按劳分配为主，多种分配方式并存的分配制度。社会主义市场经济体制有待于进一步健全和完善。
私有经济力量的增强对社会的影响
评析：经济发展,社会繁荣的经济环境
（综合国力增强、经济体制有突破、城乡人民生活提高，各项事业全面发展，但经济发展不平衡，国有资产流失严重）
（三）精神文化环境分析
确立了马克思主义在意识形态领域的指导地位，形成了具有中国特色的毛泽东思想、邓小平理论和三个代表重要思想；但是旧的思想、观念还有影响；
教育、科学、文化事业有了很大发展，但是总体水平还很落后；
社会主义精神文明建设取得了丰硕成果，人们的思想道德水平有了极大提高，但是还存在不少问题。
评析：传统与现代相融合的文化环境
（传统文化、西方文化、马列毛邓理论，但还存在封建文化和资本主义腐朽文化消极影响）
（四）自然环境分析
幅员辽阔，自然资源丰富，但是人均占有量不大；
地形复杂，地貌多变；
气象条件地区差别大；
自然环境污染严重，能耗大。
评析：优势与不足并存的自然环境
（资源绝对量大相对量小；富矿少，开发利用难度大；分布不合理；不足与浪费并存）
必然使我国行政管理要从中国实际出发，坚持对外开放，吸取国外行政管理的先进经验，实施有中国特色的行政管理；要坚定地把组织和领导经济建设作为行政管理最重要的职能；要根据各地区、各方面的不同情况和条件，实施不同的行政管理；要充分认识我国现代化建设的艰巨性和长期性，从国力出发，量力而行，循序渐进，积极奋斗；要以马列主义、毛泽东思想和邓小平理论为指导，努力建设社会主义精神文明；要坚持行政改革，在改革中不断提高行政效率，实现行政职能。
复习题
1、行政环境的含义与特征
2、行政环境的分类
3、行政生态学的理论背景
4、里格斯的行政模式理论
5、行政环境和行政管理的辩证关系
6、我国当代行政环境的分析